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1、国有资本经营预算要关注并解决的若干重大问题财政部财政科学研究所 文宗瑜 刘微 文宗瑜，财政部财科所博士，博士生导师，研究员； 刘微，财政部财科所博士，副研究员。国有资本经营预算及其管理要解决什么问题，发挥什么作用？多数人的思维习惯尤其是多年从事国有资产管理的人，会毫不犹豫且不容置疑的回答，是为了实现国有资产保值增值。可以说，正是国有资产保值增值的思维定势及片面追求国有资产保值增值的行为，弱化了国有资本作用的充分发挥，延缓了许多经济社会深层次问题的解决。从国有资本管理到国有资本经营，再到国有资本经营预算，要求区分国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。国有资本在宏观层面的作用及具体要求，应
2、定位于发挥政府宏观调控的作用，尤其是中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大的“两大”国家，国有资本的宏观调控作用有利于全社会资源配置效率的提高、有利于解决中国改革攻坚阶段的深层次社会经济问题；国有资本在微观层次的作用及具体要求，应定位于追求国有资产的保值增值，引导并强调国有企业及国有控股公司提高竞争力，尽力实现股东利益最大化。长期以来，国有资产管理的误区，表现为混淆了国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。研究国有资本经营预算，实行国有资本经营预算的试点，就是要强化国有资本在宏观层面的作用，提升国有资本在宏观层面的要求。因此，政府及财政国资部门，在“加快建设国有资本经营预算制度”及国
3、有资本经营预算管理中，必须从宏观调控的高度去把握并解决好国有资本经营预算的若干重大问题。一、以国有资本经营预算推动政府宏观调控手段创新从1978年开始的中国改革开放，打破了以国有企业为载体的国有经济一统局面。非国有经济的比重不断增加，大多数国有企业被股份制公司所替代，国有企业数量急剧减少，股份制公司逐渐成为“公有制经济”的主要实现形式。经济多元化与经济结构的不断调整，似乎形成了国有资产数额大大减少与非国有经济占主导的一种假象。但是，经过29年改革开放，中国目前仍然是全球大国中国有资产数额最大、国有经济比重最大的国家（简称“两大”）。正是这种“两大”现状，决定了中国必须进行政府宏观调控手段的创新
4、，把国有资本经营预算当作政府宏观调控的衍生手段，强化国有资本在宏观层面的作用及具体要求。1全球国有资产数额与国有经济比重最大的中国经济现状经过了29年的改革开放，中国已经成为世界经济大国，经济总量排在全球第4位，在全球经济大国中，中国的国有资产数额最大、国有经济比重最大。改革开放的市场化推进的不是“中国私有化进程”，而是“资产资本化、资本社会化”的“两化”进程，实现了国有资产的重新估值及价值放大、国有经济主导作用的充分发挥。国有资产数额最大和国有经济比重最大的“两大”现状，是由中国29年“资产资本化、资本社会化”的“两化”进程所导致的。第一，“资产资本化”实现了国有资产重新估值及价值放大在中国
5、改革开放之前的计划经济体制下，大多数资源及生产要素是完全由行政力量配置的，要素市场及产权市场几乎不存在，国有资产表现为非流动的实物资产形态，国有资产价值表现为记账或统计的账面数额。但是，随着市场经济的发展，要素市场及产权市场尤其是证券市场的繁荣，推动并实现了资产资本化，国有资产通过再资本化，由实物形态转变为以股权为载体的流动形态。由国有资产到国有资本是一个“资产资本化”的进程，与这个进程相伴随的是国有资产重新估值，从而导致了国有资产价值的急剧放大。可以说，市场经济发展实现了国有资产的巨大增值，而不是国有资产流失。在资产资本化中，自然资源的稀缺及不可再生性，使得资源性国有资产的价值十几倍乃至上百
6、倍放大。在中国土地国有的制度下，包括土地在内的各类自然资源形成了资源性国有资产。中国国有资产数额在全球最大的主要原因之一，在于资源性国有资产的重新估值及其价值放大。第二，“资本社会化”保证了国有资本的优先地位及国有经济最大比重国有经济比重的减少及经济结构调整，有两种途径：一是国有资产存量出售，二是国有资产存量吸收增量资本。在国有资产资本化过程中，绝大多数的国有企业采取了吸收增量资本转变为股份制公司的方式。国有资产存量吸收增量资本的资本社会化进程，推动了全社会经济总量的增长。在全社会经济总量的增长中，国有经济比重有所下降，但是下降的比重并不是很大，主要原因在于，一是国有资产存量与非国有资本增量的
7、定价折股比例不同，国有资产一般是等价折股，而非国有资本增量是溢价折股；二是国有资产的先天优势及“政府偏爱”，在许多重大或重要经济领域仍然限制非国有资本进入或者是非国有资本只能是参股。可以说，资本社会化既实现了国有资本对非国有资本的吸纳与引导，又保证了国有资本的优先地位与国有经济的最大比重。2资产资本化与资本社会化的改革更符合中国国情改革开放以来，关于“中国私有化进程及目标”的争论从来没有停止过。资产资本化与资本社会化的“两化”进程及结果，出乎许多新经济自由派学者的预料之外。29年的改革开放，不仅仅是实现了中国从计划经济到市场经济的转型，更重要的是使中国国情被认识得更清楚，把握得更准确。“自然资
8、源的稀缺”与“劳动资源的过剩”是中国的国情，但是，这种国情在计划经济条件下是不可能被认识与被把握的。在某种意义上，中国改革开放的进程，既是市场力量逐渐发挥作用的过程，又是对中国国情逐渐清楚认识的过程。与“私有化”相比，资产资本化与资本社会化的“两化”更符合中国国情。第一，自然资源的稀缺要求国有资本要着眼于推动全社会资源配置效率的提高在资产资本化中，包括资源性国有资产在内的所有国有资产都可以通过资产重新估值而实现价值放大。但是，资源性国有资产与其他国有资产相比，价格的无限上涨及利润最大化，不仅导致自然资源的过渡消耗，而且会加大全社会的产业运营成本。因此，国有资本要着眼于全社会资源配置效率的提高。
9、国有资本及国有经济的主导地位，决定了国有资本应该是在有效并节约自然资源的前提下经营，否则，片面的国有资产保值增值，可能进一步加剧中国自然资源稀缺的矛盾。除此以外，应通过国有资本宏观层面作用的充分发挥，推动产业转型及升级，减少自然资源的消耗，当然，也要推动国有资本及其他资本转向国外自然资源的开采及使用。第二，劳动资源的过剩决定了中国应该实施资本与劳动力同步输出的国家战略中国劳动资源的过剩甚至严重过剩，要求在资本社会化中关注人力资本的社会化。中国自然资源稀缺与劳动资源过剩的国情，决定了中国必须依赖其拥有的巨大劳动资源与其他国家拥有的巨大自然资源展开竞争。人力资本的社会化有两层含义，其一是应按照社会
10、化的需求开发劳动资源，其二是要把中国劳动资源作为世界劳动资源的最重要组成部分。因此，应该确定中国可以而且能够为全世界提供劳动资源的战略思维。基于中国自然资源的稀缺，为了打破经济可持续发展的增长的“瓶颈”，中国公司（企业）要走出去进行投资或并购，中国要对外输出资本。但是，中国的资本输出必须与劳动资源的世界化相捆绑，应该推动资本与劳动力的同步输出。实施资本与劳动力同步输出的国家战略，既可以缓解中国自然资源稀缺的压力，又可以缓解中国劳动资源过剩的压力。3“两个最大”所要求的政府宏观调控手段创新国有资产数额最大与国有经济比重最大的中国经济现状，以及自然资源稀缺与劳动资源过剩的中国国情，要求进行政府宏观
11、调控手段的创新，探索金融、税收、财政等手段以外的新手段。国有资本经营预算可以作为政府宏观调控的一种衍生手段，更好地具体地解决中国改革攻坚阶段的一些深层次社会经济问题。把国有资本经营预算定义为政府宏观调控的一种衍生手段，是为了强化国有资本在宏观层面的作用，提升国有资本在宏观层面的具体要求。与国有资本微观层次保值增值的作用及具体要求相比，在宏观层面，国有资本要服务于构建和谐社会的目标和服务于公共财政职能的发挥。第一，国有资本应服务于构建和谐社会的目标构建和谐社会的目标，要坚持以人为本，把广大人民的根本利益作为各项改革的出发点与落脚点。因此，必须重新思考与定位国有资本的作用，国有资本要在解决改革的深
12、层次社会经济问题，维护社会稳定方面发挥作用。国有资本经营预算管理尤其是通过对国有资本变现的中长期规划，可以把国有资本支持构建和谐社会的作用具体化、计划化；尤其是510年的国有资本中长期变现预算，既可以让政府知道有多少国有资本用来支付经济政治社会全面改革的成本，也可以让社会公众在安居乐业中感受到国有资本作用的充分发挥。第二，国有资本应服务于公共财政职能的发挥制定和实施公共财政政策，强化公共财政职能，必然会加大公共财政支出。多年来，财政一直在为经济体制改革支付成本，和谐社会的构建要求实行经济政治社会体制的全面改革，财政还要支付更大的成本。可以说，离开了财政对改革成本的支付，改革就无法推进和深入。财
13、政为支持改革而支付成本的逐渐加大，必然会形成较大的公共财政缺口。公共财政缺口，既要通过财政收入增长来消化一部分，还要通过国有资本变现弥补一部分。用国有资本弥补部分公共财政缺口，可以有效及时防范公共财政风险。二、以国有资本经营预算为起点构建完整的国有资本预算体系国有资本经营预算要发挥宏观调控的作用，就必须构建统一的国有资本预算体系。就目前国有资产的构成来看，从数额由大到小的顺序依次为资源性国有资产、经营性国有资产、行政事业性国有资产，与此相适应，应该实施三类国有资本预算：一是资源性国有资产的资源性国有资本预算，二是经营性国有资产的经营性国有资本预算，三是行政事业性国有资产的行政事业性国有资本预算
14、。目前中央政府要推动试点的是经营性国有资本预算。经营性国有资本预算包括了国有资本经营预算与国有资本变现预算。从目前的条件及观念看，经营性国有资本预算主要是着眼于国有企业及国有控股公司实现利润的征缴；当然，只是部分征缴。从长远来看，随着中国证券市场的繁荣及多层次证券市场体系（包括了产权交易市场）的构建，要依托证券市场实行国有股权的变现和国有资产的出售，就必须实施国有资本变现预算。统一的国有资本预算体系构建决定了国有资本预算是一长期艰难的工作，在某种意义说，最艰难的是如何实施资源性国有资本预算、事业性国有资本预算（行政事业性国有资本预算的一部分）。而经营性国有资本预算的试点及全面推广，可以为资源性
15、国有资本预算、事业性国有资本预算积累经验。1调控经营性国有资产的经营性国有资本预算经营性国有资产是指国有企业及国有控股、参股公司占用或使用的国有资产，对这一类国有资产的国有资本预算，是在国有企业改革推进到一定阶段而占绝大比例的国有资产数额集中到少量国有集团或国有控股公司的条件下进行的。第一，经营性国有资本预算是国有资本预算的起点之所以在二十一世纪头十年的中期提出了经营性国有资本预算问题并进行国有资本经营预算试点，是因为经过了自二十世纪80年代以来的几轮国有企业改革尤其是2003年以来所推行的国有企业全面改制，国有资产实现了部分退出并向少数国有集团或国有控股公司的集中。以中央政府级次的国有资产为
16、例，目前占用国有资产的国有集团或国有控股公司158家，而其中34家国有集团占用的国有资产达到中央政府级次经营性国有资产总额的65%左右。在目前分级行使产权的国有资产管理体制下，具备进行国有资本经营预算试点及国有资本经营预算管理条件的国资机构并不多，主要是中央政府级次的国有资产管理部门、少数中央直辖市与经济大省的国资管理部门。经营性国有资本预算，是广义国有资本预算的起点，探索与实施经营性国有资本预算，可以为行政事业性国有资本预算、资源性国有资本预算积累经验。在某种意义上可以说，经营性国有资本预算搞得好不好，直接影响着其他类国有资产的国有资本预算。第二，经营性国有资本预算要发挥比保值增值更大的作用
17、建立与实施经营性国有资本预算，是为了让经营性国有资产更好地发挥作用。必须强调指出，经营性国有资本预算不是简单地为了实现国有资本的保值增值，应该发挥比保值增值还要大的作用，国有资本及其预算应该成为市场经济条件下政府宏观调控的一种衍生手段，带动全社会资源配置效率的提高。应该通过经营性国有资本预算制度，进一步强化经营性国有资产的功能及作用：经营性国有资产应该能够发挥推动经济结构调整、产业结构升级的作用，坚持“政府不与民争利”的原则，实现经营性国有资产从充分竞争领域退出，退出并变现的国有资产应首先用来弥补公共财政预算的缺口、社保基金预算的缺口。2调控行政事业性国有资产的行政事业性国有资本预算行政事业性
18、国有资产是国家机器正常运转、政府向社会公众提供各种公共产品（服务）的主要物质基础之一。随着多年积累尤其是改革开放以来社会经济发展所要求的政府职能转变，行政事业性国有资产规模越来越大。可以预见，在今后58年国有企业全面改革及经济结构调整完全到位后，行政事业性国有资产数额会超过经营性国有资产数额，预计到2010年全国行政事业性国有资产会达到10.2万亿元。因此，行政事业性国有资产的国有资本预算也具有重要的意义与作用。第一，行政事业性国有资本预算应当着力提高政府提供公共产品（服务）的能力与效率从行政事业性国有资产的形成来源看，有多种渠道和多种方式。但是，占用或使用行政事业性国有资产的机构或单位，主要
19、是各级政府机关、事业单位。按照政府转变职能及“小政府、大社会” 构想的要求，政府机关、事业单位占用或使用行政事业性国有资产功能定位不同，政府机关占用国有资产是为了保证国家所行使的行政权力能够有效发挥作用，廉洁而高效的政府机关应通过尽可能少占用国有资产而逐渐减轻财政负担；事业单位使用国有资产是为了给社会公众提供公共产品（服务），在公共服务不能充分满足社会公众需求的条件下，不仅要通过事业单位改革提高效率，而且要增加对事业单位的投入。总体而言，未来510年行政事业性国有资产数额会大幅度增长，如果把行政事业性国有资产划分为行政性国有资产与事业性国有资产，那么，未来510年行政性国有资产数额会有所减少，
20、而事业性国有资产数额会更大比例增长。因此，在实施行政事业性国有资本预算过程中，应该根据行政性国有资产与事业性国有资产的划分，分别进行行政性国有资本预算与事业性国有资本预算，并且应重点抓好事业性国有资本预算。之所以把事业性国有资本预算作为行政性国有资本预算的重点，是因为社会公众对公共产品（服务）的需要与政府提供公共产品（服务）能力存在很大缺口。在市场经济条件下，作为向社会公众提供公共产品（服务）的事业单位难以满足公共产品（服务）需求，既有事业性存量资产效率低的原因，也有事业性增量资金投入不足的原因。在没有进行事业单位改革的条件下，只是一味地追加事业增量资金，不仅不能解决公共产品（服务）供给不足的
21、矛盾，而且会导致更大的浪费和腐败。作为事业单位改革的条件之一，就是要引入与实施事业性国有资本预算，把事业性国有资本预算当做各级政府对公共产品（服务）供给的一种衍生调控手段，强化公共产品（服务）提供的效率和透明度，尤其是要引导并推动为广大社会弱势群体优先提供公共产品（服务）。第二，把绩效评价机制引入到事业性国有资本预算中来事业性国有资产要着眼于为社会公众提供更多更好的公共产品（服务），决定了事业性国有资本预算要着眼于公共产品（服务）的效率评价与提供过程的透明。必须强调指出，国有资本预算作为事业性国有资产管理的一种手段，绝对不是为了追求事业性国有资产的保值增值，也绝对不能以保值增值作为绩效评价标准
22、。要通过事业性国有资本预算，对公共产品（服务）的供给进行调控，推动提供公共产品（服务）的事业单位及上级主管部门转变思想观念，关注事业性国有资产如何使用以及使用效率。因此，事业性国有资本预算绩效评价的首要标准是效率，其次是透明度。当前，普通民众对中国教育、医疗部门的怨气与指责，除教育、医疗高收费甚至乱收费的原因外，还在于教育、医疗行业的低效率与不透明。只有关心并强化公共产品（服务）供给的效率与透明度，才能真正提高事业性国有资产的管理水平。事业性国有资产应主要定位于提供更好的公共产品（服务），决定了未来510年事业性国有资产要有比较大的增长，各级政府每年对于公共产品（服务）的事业单位财政拨款也会不
23、断增加。但是，各级政府对事业单位财政拨款额的增加必须以事业性国有资本预算绩效评价为依据，只有效率高而且透明度高的事业单位，才能列入财政拨款增加的公共预算计划。从维护社会稳定及构建和谐社会的目标要求看，事业性国有资本预算及绩效评价应先从医疗、教育类事业单位入手，要先试点，后推广，一方面要解决这几类公共产品（服务）提供中存在的问题，另一方面要加大这几类公共产品（服务）提供的数量。对这几类公共产品（服务）要尽快建立预算绩效评价指标、评价方法，并给社会公众全面的知情权。3调控资源性国有资产的资源性国有资本预算资源性国有资产是在土地国家所有条件下全部自然资源的总和或总称。资源性国有资产是经济可持续发展及
24、构建和谐社会的重要条件之一，自然资源的存在形态及衍生价格的变化性，使得资源性国有资产的价值难以确定。在资源性国有资产管理及资源性国有资本预算中，不可能象经营性国有资产一样实现价值化的定量管理与评价。资源性国有资本预算更多的是一种导向性的评价与衍生指标的监控，政府应通过运用资源性国有资本预算这一宏观调控的衍生手段，引导甚至是强制实现自然资源的可持续使用与高效率配置。第一，资源性国有资本预算要以各类自然资源的消耗测算体系为依托资源性国有资本预算体系，是由地下油气矿等资源消耗测算体系、森林资源消耗测算体系、土地资源消耗测算体系等组成的。自然资源的不可再生性，决定了自然资源的总量是逐渐减少的，但是，这
25、并不意味着资源性国有资产的数额会越来越少。通常情况下，自然资源数量越少，其稀缺性越高，相应的市场价格变化而导致价值增长，由此产生的是这样一种负相关关系：随着自然资源总量的减少，资源性国有资产的数额会增大。当然，这种负相关关系受到自然资源剩余储蓄量临界值与其他国家或地区资源供给量的影响；除此之外，还受到科学技术进步的影响：一是替代某一种或某几种自然资源的技术产生突破，自然资源的稀缺性就会被弱化；二是自然资源开采或使用技术提高，也会在一段时间内弱化自然资源的稀缺性。这意味着着眼于资源性国有资产管理的资源性国有资本预算显得更复杂更困难。在构建资源性国有资本预算体系中，无法也不可能直接预算资源性国有资
26、产的收益；当然，在已有的自然资源管理体制下，也几乎无法预算资源性国有资产的价值变化。实施资源性国有资本预算，应先从确定及测算几个方面的比值着手：GDP及其增长与各类自然资源消耗之间的比值，例如产生1万亿GDP所消耗的石油桶数、煤炭吨数等；自然资源开采使用与环境治理保护之间的比值，例如开采1万桶石油、1万吨煤炭需要综合投入多少万元的环境治理保护资金；每5年经济增长总额与自然资源消耗资源总额之间的比值，例如“十五”期间经济增长总额与石油、煤炭等消耗总额之间的比值。自然资源自身的价值往往直接与每桶石油、每吨煤炭的价格挂钩，但是从提高自然资源的利用效率指标看，应该表现为1万元甚至1万亿元GDP中石油煤
27、炭消耗量的减少。与经营性国有资本预算体系要关注国有资产增值相对应的是，资源性国有资本预算必须关注自然资源消耗比率的降低。因此，资源性国有资本预算体系主要是由各类自然资源消耗的测算体系组成，通过全国、不同地区万元或万亿GDP所消耗各类资源的比率变化进行政府的宏观调控。在某种意义上，资源性国有资本预算不仅仅要能够提高资源性国有资产管理的水平，更重要的是要作为政府宏观调控的衍生手段，推动产业结构调整及升级，通过技术创新实现某些自然资源的替代或自然资源消耗率的降低。第二，资源性国有资本预算应该尽可能实现资源市场价值最大化与资源配置效率最大化的平衡自然资源的稀缺性及对生态环境的较大影响作用，决定了资源性
28、国有资产管理不可能以经济价值最大化为目标，要用国家安全、环境保护、经济可持续增长等综合指标来评价资源性国有资产管理的水平。资源性国有资本预算首先要着眼于国家安全，如果当国家GDP高速增长及GDP总量完全依赖或主要依赖自然资源消耗时，国家安全就要受到挑战；资源性国有资本预算其次要关注环境保护，自然资源的过度开采及消耗，会严重破坏生态平衡，滞后的生态效应会拖累经济发展与影响民众身心健康；在充分考虑并评价国家安全与环境保护的条件下既要追求资源性国有资产经营收益的最大化，又要追求资源性国有资产配置效率的最大化。在某种意义上，要把资源性国有资产经营收益有条件的最大化作为资源性国有资本预算的价值目标之一，
29、这一价值目标应与国家安全、环境保护的要求协调一致。资源市场价值最大化与资源配置效率最大化往往是负相关的关系，资源性国有资本预算应该尽可能实现资源市场价值最大化与资源配置效率最大化的平衡。在处理资源市场价值最大化与配置效率最大化的关系中，需要防止这样一种导向：如果资源市场价值收益归政府或国家所有，就可以无条件追求其价值最大化。自然资源的国有性导致了某些企业或某些利益集团拥有资源经营的优先权和垄断权，当然，这些企业、利益集团大多数是国有集团或有特殊背景的股份制公司。以追求国有资产收益最大化为宣传口号，借机提高企业产品价格，确实产生了资源性国有资产经营收益最大化。但是这种资源性国有资产经营收益最大化
30、现象背后掩盖了两大问题：其一，全社会资源配置效率的降低。资源性企业的涨价甚至是过分涨价导致了其他企业大面积亏损甚至倒闭，资源性企业的利润增长是以其他企业的利润减少为代价的。其二，涨价而导致的利润增长为资源性企业全面提薪与奖励找到了借口。大多数资源性国有企业员工平均薪水高于其他行业一倍甚至数倍就是这样形成的，资源价格上涨的收益只是一部分甚至小部分反映为报表上的资源性国有资产收益，大部分转变为员工与管理层上涨的工资福利。强调与实现资源配置效率最大化，要求弱化资源性企业的垄断性和加强公开性。在资源性国有集团公司的垄断性没有弱化或消除的条件下，应让社会及公众及时知晓其经营的信息，其利润构成中，有多少是
31、管理水平提高而产生的，有多少是技术革新产生的，有多少是涨价产生的，尤其是让社会及公众知晓资源性国有集团公司产品涨价的细账。当然，从国资部门监管的具体要求看，应该通过国有资本预算而实现对资源性企业的综合考评。具体而言，就是要设立与其他行业或企业不同的绩效考评指标。三、实现国有资本经营预算与公共财政预算的对接国有资本宏观层面作用的发挥，国有资本经营预算的目标定位，决定了国有资本经营预算不可能独立于公共财政预算之外，国有资本经营预算应该能够支持公共财政职能的充分履行。从市场经济发展所要求的政府预算体系构建看，国有资本经营预算不可能独立编制及独立审批，要作为公共财政预算的附加预算提交人大审批。应着眼于
32、公共财政预算、社保基金预算、国有资本经营预算的统一与平衡，来界定及处理国有资本经营预算与公共财政预算、社保基金预算的关系。1政府预算所要求的三种预算统一与平衡在中国保持政府预算的完整和统一不仅具有市场经济国家实施政府预算的一般意义，而且具有中国政治经济社会转型时期的特殊意义。经济体制改革进入攻坚阶段，行政管理体制改革正在起步，这些特定的时代背景决定了中国实施政府预算的特殊作用和目标。也因此，必须把国有资本经营预算作为政府预算的有机组成部分，在保持自身相对独立性的同时，发挥促进三种预算统一和平衡的重要作用，切实推动职能清晰、分工明确、沟通顺畅、运转协调的政府复式预算体系的建设。第一，中国所实施的
33、政府预算必须是一个完整的统一体系 “公共财政”所要求的政府预算体系首先必须具有“完整、统一”的特征，即政府所有的收支必须全部纳入政府预算统筹管理，所有的收入不能再分割为预算内、预算外、“预算外的预算外”、各类基金等。这样做，一是有助于明确政府的职能范围。建立现代政府预算体系，能够借助预算的法律权威，严格界定政府的活动边界，解决政府缺位与越位并存的问题，实现政府与市场的和谐运转。二是有助于强化政府的社会职能。由建设型财政向公共财政的转变，要求政府在淡化经济建设职能的前提下加强社会职能。政府主导职能的变迁不仅仅体现为支出结构的变化，也涉及行政理念和利益格局的调整，政府需要进行相应的制度建设来推动这
34、一进程。即政府预算要通过建立立法机关与政府部门的制衡机制，形成对政府支出结构的刚性约束，遏制传统体制下政府普遍存在的投资冲动，使有限的财政资金尽可能多地配置在公共领域，为政府履行社会职能奠定物质基础。三是，有助于提高政府的管理水平。政府预算借助既定的决策机制和监督机制，能够保证政府的收入来源和支出投向最大限度地符合绝大多数公众的意愿，能够实现对预算资金的高效、集中管理，提高政府对国民经济的宏观调控能力。国有资本经营预算是一种典型的政府性收支，必须要纳入政府预算体系进行统一管理，在保持政府预算完整及统一的同时，实行高效、合理、规范的利益再分配。第二，三种预算组成相对独立又相互统一的预算体系政府预
35、算体系应当包括公共财政预算、国有资本经营预算和社保基金预算三个组成部分。其中，公共财政预算居于决定性的主导地位。与传统的单式预算相区别，在复式预算体系下，三种预算之间是相对独立的。三种预算在各自承担的预算职能、遵循的编制原则，运用的编制方法等等方面存在较大差异，实现三种预算的相对独立，有利于体现政府的双重职能，有利于提高预算管理的精细化程度，也有利于人大实现对预算的决策和监督。但应强调，三种预算是在坚持相互统一前提下的相对独立。改革与发展的双重任务和复杂的国际环境客观上要求政府有所作为，承担起更大的责任，而有所作为的前提是建立强大统一的政府预算，机械地强调三种预算的独立性将会削弱政府的综合平衡
36、能力，破坏财政的统一性。特别是在现阶段，三种预算各自所承担的职能并不是完全分离的，公共财政既要承接国有企业改制过程中所剥离的社会职能，也承担着弥补社保基金缺口的责任，这种职能的交叉构成了三种预算实现统一的现实基础。三种预算的相互统一应当主要体现在两个方面，从职能分工上讲，三种预算的编制执行过程都要强调财政部门的主导和参与，而不是由相关部门独立编制和上报；从协调机制上讲，要建立三种预算的信息通道和对接科目，实现信息共享和整体平衡。2国有资本经营预算与公共财政预算的关系国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段，难以独立发挥作用。在处理国有资本经营预算和公共预算关系时，要始终以构建公共预算为主导的
37、独立与统一相结合的政府预算体系为目标，把国有资本经营预算作为公共财政的附加预算。这既有利于维护政府预算的统一性，又能够保证国有资本发挥比保值增值更大的作用。第一，部分国有资本经营预算收入应当用于弥补公共财政预算缺口近年来的经济发展和财政体制改革，使政府税收收入持续快速增长，但政府同时面临着改革与发展的双重任务，其支出需求也在加速扩大，仅靠税收增长难以化解支出压力，公共财政缺口因而呈现加大态势。因此，三种预算的统一与平衡要求国有资本经营预算收入的一部分应该用于弥补公共财政预算的缺口，维持公共预算的平衡。当前和将来一段时期，中国公共财政缺口在相当程度上是由于支付国有企业改革成本而产生的，而国有资本
38、经营预算收入的很大一部分是国有资本变现收益，这部分收益来源于历史存量，以历史存量来弥补历史成本符合财政预算编制的收支对应原则，这部分收入理应用于弥补公共财政预算缺口。国有企业改革及其分离企业办社会职能，对于财力较好、非国有经济比重高的地区，不会形成较大的公共财政支出缺口；对于国有经济比重高、财力不好的中西部与东北地区，会形成较大的财政缺口。在地方财政层面，不仅存在着地区数额的差异，而且存在着财政缺口消化能力的巨大差异。在东部沿海的发达地区，这一公共财政缺口不会影响地区经济发展；在中西部地区，受财力制约，这一公共财政缺口会严重影响地区经济发展。在中央财政方面，虽然不需要为国有企业分离其社会职能支
39、付更高成本，但是，中央财政要为全国国企的政策性破产而支付成本，为政治社会改革支付更大成本。一段时间内，中央财政为支持各项改革而加大的支付不会影响国家履行公共职能，但是，从长远看，仅依靠税收增长是弥补不了公共财政缺口的。当然，相比较而言，在中央政府级次的国有企业占用的国有资产额更多更大，可用于弥补公共财政缺口的国有资本额也应该更大。中央级次的国有资产管理机构应该按照5年或10年的预算，分阶段变现竞争性领域的部分国有资产，同时把资源性国有资产的大部分收益划归中央财政，用于弥补中央公共财政缺口。第二，国有资本经营预算是公共财政预算的附加预算三种预算的统一和平衡还要体现在预算的上报形式上，就是公共财政
40、预算与国有资本经营预算不是平行上报，而是把国有资本经营预算作为公共财政的附加预算上报人大。国有资本经营预算服务于并从属于公共财政预算，不仅表现为国有资本经营预算的最终目标要服务于公共财政预算的目标，而且表现为国有资本经营预算制度要依托现有的公共财政预算体系。国有资本经营预算从编制到审批及审批后执行，都不能独立于公共财政框架外。在公共财政预算体系下，国有资本经营预算由财政部门主导编制后，可以保持其相对独立的特征，以公共财政预算附加预算的形式报送人大讨论，在立法机关经过修正与改进后，接受人大的审批，进而执行。这样既保证政府预算的完整性，又可以将国有资本经营预算和公共预算区别开来。可以说，国有资本以
41、附加预算的形式向人大提交并审批，与逐渐建立统一的政府预算体系的目标是一致的。3国有资本经营预算与社保基金预算的关系现代市场体系完善的标志之一，是公平竞争机制与社会保障机制已建立并发挥作用。作为公平竞争机制，应该能够支持和允许所有社会成员充分参与市场竞争，并提供均等的机会；作为社会保障机制，应该能够及时承接参与竞争失败的成员，并为其提供基本的社会保障。深化国资管理体制改革，应该能够强化社保对国企分流人员的承接能力与保障能力。国有资本经营预算应该与社保基金预算相统一，并通过国有资本收益划拨来弥补社保基金缺口。第一，部分国有资本经营预算收入应当用于弥补社保基金缺口当前的社会保障体系还没有惠及全体人民
42、，国有企业改革和建设和谐社会要求社会保障体系扩大其覆盖范围。由于受资金来源的限制，社会保障体系目前的保障水平还不高，资金支付标准很低，在很大程度上只能勉强解决被保障对象的生存问题，而不能支持其提高自我发展和自我保障能力，这一现状与构建和谐社会，保证各阶层、各群体共同分享经济社会的发展成果的执政方针是相悖的，因此，社会保障体系在未来相当长时期内仍然面临着提高保障水平的任务，其产生的资金需求也将加大社会保障体系的承载压力。考虑到社保基金的支出刚性，弥补社保基金缺口的资金来源必须具有稳定性和可预见性，具体而言，国有资本经营预算收益应当成为其主要来源。特别是国有资本变现收入和国有优先股分红收入，要尽快
43、考虑通过国有资本经营预算支出的规划国划拨为社保基金。第二，以国有资本经营预算支持并推动社会保障基金的全国统筹建立全国范围内综合统筹的社会保障体系，把不同地区、不同阶层的公民都纳入进来，将大大增强社会的抗风险能力，提高全体公民尤其是低收入群体的社会安全感，从而有力地推动和谐社会的建设进程。国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段，要在构建新型社会保障体系中发挥积极作用。当前，国有资产的分级行使产权决定了不可能实施全国统一的国有资本经营预算。由于国务院及各省市国有资产的数额及分布存在差异，不同级次及各地的国资管理机构要从本地经济发展的布局及目标制定国有企业的改制及重组的具体政策，决定国有资本经营
44、收益的支付方向及用途。无论各地市是否实施国有资本经营预算，国有资本的变现收益或经营收益应该首先用于弥补社保基金支出缺口。尤其是地方级次的国有资产管理机构要把一段时间内的工作重点定位于国有资本变现弥补社保基金，不能把社保基金支出缺口的责任后移或转移给中央政府。而且，要尽快建立全国统一的社保基金预算，对各级国资管理机构的国有资产处置进行刚性约束，要求各级国资管理机构通过国有资本经营收益弥补社保基金支出缺口。除此以外，全国社保基金预算的刚性约束，还要体现在对地方政府官员政绩考核及任免上，社保基金缺口过大而在规定的时间内不能有效弥补缺口的地方官员要承担责任，要从政策上明确国有资本经营预算要服从全国统一
45、的社保基金预算。四、国有资本经营预算要着眼于国企或国有集团经营行为的调控构建统一的国有资本预算体系，自经营性国有资产的国有资本经营预算试点开始。从国家改革大环境来看，建立国有资本经营预算已经不仅仅是国有资产管理体制内部关注的一个热点，而且也是全社会关注的热点，是关系社会主义市场经济体制完善的一项重要改革。对于国有资本经营预算应该全方面、多角度地去认识，即国有资本经营预算是国有资本预算体系的一个组成部分，在国有资产管理层面上，要通过国有资本经营预算实现对以国有企业或国有集团为重点的国有资本承载载体的资本管理，并通过国有资本经营预算的收益征缴加快推进国有资产管理向国有股权管理的转变。1国有资本经营
46、预算以国企或国有集团为对象国有资本经营预算在实施中，应当以国有企业和国有集团为对象。国有资本经营预算是在国有企业改革推进到一定阶段而占绝大比例的国有资产数额集中到少量国有集团或国有控股公司的条件下进行的，规划的主要是国有企业、国有集团以及国有控股、参股公司占用或使用的国有资本的经营收益。第一，国有企业或国有集团是当前经营性国有资本的主要承载载体之所以把国有企业或国有集团作为国有资本经营预算的主要对象，是因为国有企业或国有集团是当前经营性国有资本的主要承载载体。在改革的特定阶段我国采取了“大公司大集团”战略，利用行政力量干预对国有企业进行合并重组，打造了一批大型国有集团。其中有两次合并重组高潮：
47、第一次在上世纪90年代的初期和中期，按照国务院提出的“大公司大集团”战略，组建和发展了一批以国有经济为主体的大公司、大集团；第二次是在2002年中国加入世界贸易组织前后。基于入世压力，无论是从各级政府、行业管理部门的角度，还是从企业自身，都迫切希望提高国企的竞争力，缩小和国外跨国公司的差距，培育应对国际竞争的国家队。因此，大公司、大集团战略重又受到重视，各级政府以及相关行业主管部门再次通过行政力量，实现了国有大型集团公司的规模扩大。经过这两次重组合并高潮，中国出现了若干资产、人员、利润均居世界前列的国有企业集团。另外，出于国家综合经济安全的需要，我国在一些特定行业，如铁路、烟草、军工等领域还存
48、在着一批传统意义上的国有独资企业。因此，国有资本经营预算的对象主要是国有企业和国有集团。第二，通过国有资本经营预算实施对国有企业或国有集团的资本管理国有资本经营预算，是以国有资产保值增值为主要内容，要通过国有资本经营预算清楚知道在国有企业或国有集团的国有（资产）资本能产生多少增量。国有资本经营预算主要是关注国有资产保值增值，体现国有资产管理在微观层面的要求，具体而言，国有资产管理机构应该要求占用国有资产的国有企业或国有集团产生收益，通过国有资本经营预算的实施，实现国有资产保值增值并征收国有资本收益。国有资本经营预算主要体现为年度计划，既包括国有资本经营目标的计划，也包括国有资本收益征收的计划，
49、国有资本经营预算作为国有资本预算体系的一个组成部分，既要求国有企业或国有集团通过管理水平提高实现国有资产保值增值，也要求国有企业或国有集团上交国有资本收益。因此，国有资本收益的征收计划是国有资本经营预算的内容之一。国有企业或国有集团每年所占用的国有资产的收益是全部上交、部分上交、全部由企业（公司）留用，都应在国有资本经营预算中做出具体规定。第三，国有集团多级法人的组织结构有助于降低国有资本经营预算的运行成本国有集团具有鲜明的多级法人运营特征，即一般集团公司不从事实际运营而主要是对下属若干子公司实行计划式管理，而公司的主营业务则归集到下属一个或几个上市子公司中，上市子公司不仅涵盖全部主营业务，还占有公司最优质、数量最大的资产。而且，在这种多级法人体系下，国有集团在母公司层面，还属于国有独资形式。实施国有资本经营预算，将主要是同母公司发生收益征缴关系，重点关注和监督母公司的财务预算和利润情况，而无须和集团公司下属的不同组织结构、数量众多的国有独资公
