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1、我国住房公积金管理体制及运营模式改革探讨 筐宣 垒 ? ? 肼 嬲 强我国住房公积金管理斜曩运萱模式改革探讨刘丽巍 东北财经大学应用金融研究中心摘要:我国住房公积金制度发展至今,其发挥作用的经济社会环境已经发生了巨大的变化,这给我国住房公积金制度重新定位带来重大机遇,同时也对住房公积金管理体制和运营模式提出了更高要求,即管理机构必须遵循安全性和流动性的资金运作原则才能更好发挥保障性作用。现阶段应将住房公积金明确定位于政策性金融,将住房公积金管理中心改造为政策性住房金融机构,纳入金融监管体系,并建立专门的行业监管机构;同时还需要完善强制储蓄的补偿机制,打破公积金封闭运行系统、建立资本金制度。关键
2、词:住房公积金,管理体制,运营模式中图分类号: . 文献标识码: 文章编号:收稿日期:?我国住房公积金制度建立的主要目的是推进住房公积金制度是我国在 世纪 年代住房货币化改革,培育住房市场的有效需求。时全初为了推进城镇住房改革、解决长期和稳定的住房消费资金来源难题,借鉴国外经验并结合中 今日,住房公积金制度建立之初设立的目标已基国实际而推出的。随着国内经济社会各项改革的 本实现,福利分房制度向市场化住房制度的转变基本完成,住房公积金制度应当重新定位。迅猛发展,住房公积金制度的作用基础和环境发生了很大变化,迫切需要与时俱进,重新定位住 .弥补住房市场失灵房公积金的目标和功能。同时,由于城镇住房改
3、 现代经济理论认为,住房不是一般商品,它具革的全面推进,住房公积金归集的数额越来越 有准公共产品的属性,住房市场具有不完全竞争其管理和运营成为 性,土地供给的有限性和住房建设的长周期性导致住房供给缺乏价格弹性,追求较高边际收益的新定位资源配置机制使住房市场缺乏向社会提供中低价筐 鱼不同,其他存贷业务与银行并无二致,实质上是位普通住房的有效动力。住房市场的特殊属性决典型的金融业务,应定位于政策性住房金融。定了依靠市场难以实现住房资源的优化配置和社会公平,必须通过政府相关政策加以干预和引 综上所述,现阶段我国住房公积金制度的定导。因此,现阶段住房公积金制度的目标定位应 位应当是政府实施普遍性住房保
4、障的主要内容,是政策性住房金融的核心。由“培育住房市场”转向“弥补市场失灵”。当前,二、住房公积金管理体制的改革路径选择我国住房市场的失灵主要表现在:随着城镇化进程快速推进过程中住房消费贷款需求的不断扩 经济制度决定其体制的根本性质和主要特大,中低价位住房供给不足,保障性住房建设资 点,体制则是经济制度具体的外在表现形式和实施方式。现阶段在我国住房市场快速发展的过程金严重短缺、房价居高不下,夹心层住房压力进一步加大。因此住房公积金发挥作用的重点应由中,面向中低收入者的住房金融服务缺失与制度培育市场有效需求向补充住房供给转移,将住房 建设滞后日益凸现。这不仅给住房公积金制度的公积金闲置资金用于经
5、济适用房、棚户区改造和 重新定位带来挑战和机遇,同时也对住房公积金公共租赁房等保障性住房建设的试点无疑是一 管理体制和运营模式提出了更高要求,即管理机个正确的方向。但关键是要在住房公积金运作过 构必须遵循安全性和流动性的资金运作原则才程中通过利益补偿机制解决公平性问题。 能更好地发挥保障性作用。.住房公积金管理中心的体制改革.政策性住房金融住房市场的政府干预政策可以分为供给干 目前住房公积金管理中心在实践中出现了两预和需求干预两方面。住房供给政策主要包括: 种倾向:一部分公积金管理中心倾向于强化行政机构色彩即“参公”管理,另一部分则倾向于强化通过政府直接建设或对住房供给方的补贴来增加公共住房的
6、供给;通过提供优惠贷款、减免税 金融职能即转向政策性金融机构。单从机构本身收、降低土地成本等形式减少投资成本,引导社 来看,参公管理相对于转向政策性金融机构在成会资源向住房建设倾斜,间接增加中低价位住房 本上似乎更有优势,但是从公积金制度的功能和供给。住房需求政策是政府直接提供住房货币补 效用来看,则无异于强化行政管理,回到“重积贴或者通过税收、财政贴息和优惠贷款等方式间 累、轻运营”的传统,实际上是放弃了公积金的部接提高中低收入者购房能力的举措。不同于单纯 分管理职能。实践证明,公积金业务委托银行运的供给或需求干预,住房公积金制度是从两个方 作,难以从根本上消除受托银行的逐利性与公积面影响住
7、房市场的。从需求拉动方面,通过强制 金运作的社会效益性之间的矛盾冲突,结果必然储蓄和低息贷款使个人具备购房能力,增强了有 造成公积金使用效率的损失。支付能力的住房需求;从供给推动方面,通过公 如果将住房公积金管理中心改造为政策性金积金资金融通,为住房建设提供资金。住房公积 融机构,虽然短期看在人员和设施等方面会增加金制度是国家、单位、个人三者共同负担解决住 成本,但是可以从根本上解决公积金运作效率低下和分散管理的混乱局面,可以建立起房问题的体现,其本质属于普遍性的住房保障,司治理结构和内部风险控制制度,改变但又不同于政府财政的无偿补贴或救助,住房公组织形式不匹配的现状,有利于提高住积金除其资金
8、来源于强制性储蓄而与银行有所壁庭 鱼图 :新加坡“公积金 公共组屋,模式制度的运行效率。同时也有利于培育专业化队伍, 的意图与计划从事信贷活动的金融机构。而且,政并且建立相应的考核与激励约束机制,增强内部 策性金融机构在治理结构、监管和透明度等方面竞争,提高工作效率。当然,由于目前各地公积金 要明显优于权责不清的事业单位,资金运用效率管理中心的发展水平参差不齐,集体转型难度较 的提高以及对缴存者利益的保障才是公信力的坚大,因此应选择一些采用直接管理模式、基础较好 实基础。的中心先行试点,这样可以大大降低改革的成本。 此外还有一种观点,在住房公积金管理中心也有人提出,住房公积金管理中心参公管理
9、内部实行“管营分离”,即一套人马两块牌子,“方有利于强化行政执法力度,提高公积金的归集能 面强化归集力度,另一方面提高运营效率。这种观力,而政策性金融机构虽然在公积金运作方面效 点对现有体制改动较小,从理论上讲兼顾了改革率更高,但缺少行政执法权力,而且参公管理的事 成本和收益,但其可操作性似乎不大。改革实践多业单位在公信力上优于政策性金融机构。关于公 次证明,行政职能和商业职能如果集于一身,不论体制上如何设计,最终都难免陷入政企不分、高风积金的强制归集,如果仅强调行政权力保障是远远不够的。随着我国经济体制改革的深入和大量 险低效率的困境。非公企业的诞生,行政干预式的公积金归集面临 .住房公积金
10、监管体制的改革挑战,私营企业和大量的外商投资企业实施住房 我国住房公积金管理中心的行政监管机构包公积金制度的比例很小。如果制度本身存在激励 括财政部门、建设行政部门、监察部门、审计部门、缺陷或者管理服务水平低下,难以吸引缴存者,再 人民银行及分支机构、银监局等,这些部门建立了严格的管理也无法实现公积金的良性运转和持续 联席会议制度、联合督查调研制度,先后出台了十发展,相反只能引起各种逃避管理的手段不断创 几个规范性文件。但是,由于公积金管理中心的功新”。因此,公积金归集必须走依法管理的路子,能与组织形式不匹配,其作为吸收存款发放贷款新加坡的公积金制度正是以立法先行、执法严格的资金融通部门却被定
11、性为事业单位,因此,现有中 作为保障的。至于公信力问题,事业单位与政策的监管手段基本上属于静态监管和事后监管,即财政部门将监督的重点放在审议管理中心编制和圈 性金融机构差别不大,政策性金融机构是由政府创立、参股或保证的,不以盈利为目的,按照政府提供的财务报告上,审计部门和上级建设行政部也下半月刊?学术版筐 鱼 , 门主要是对业务办理结果进行监督检查,在实际 运营。按照普遍性住房保障和政策性住房金融的定位,结合现阶段我国基本住房困难问题和住房工作中面向公积金运作过程的动态监管手段严重不足。由于管理中心并非金融机构,所以基本 条件改善问题并存的特点,住房公积金运营目标被排除在地方人民银行、银监局的
12、监管范围之 应当立足于两个方面:一是扩大对中低收入者的外。同时,住房公积金的多头监管已经暴露出许 覆盖范围,二是保证资金回流和持续利用。多问题,监督主体分散,监督责任不明,地区分割 .“强制储蓄,低存低贷”需要调整强制储蓄是住房公积金运行的重要支撑。这监管,有些地区监管形同虚设,住房公积金管理中心基本上依靠自我管理。在公积金管理中心改 种支撑最集中地体现在它为住房公积金制度赖造为真正的政策性住房金融机构的同时,必须彻 以生存和发展的社会成员之间的互助关系的实现,提供不可替代的强有力保证。因为强制储蓄底改变当前住房公积金管理体制下的监管缺位现象,有效解决对住房公积金的监督问题。 要求一切符合条件
13、的社会成员都必须参加储蓄,. 我国现行的金融监管体制是典型的分业监 这不仅为住房公积金制度中的互助关系的稳定性提供了保证,而且可以使住房公积金的储蓄力管,而住房公积金的归集和使用具有明显的银行业务性质,如果成立政策性住房金融机构,则纳 度保持在一定水平之上,从而满足互助机制的大入银行业监管体系是顺理成章的。同时,按照金 数法则要求,使互助关系普遍化,达到必要强度融机构的标准建立有效的监督管理机制,以及规 的互助效应。尽管在西方主流经济学中,从整个国民经济发展的角度对强制储蓄的作用评价褒范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。但是,由于住房公积金的政策性和住房保 贬不一,但就中国现阶段人
14、均收入水平较低、金障的普遍性、重要性,还应当考虑设立专门的监 融市场发育不完全的状况而言,强制性储蓄可凭管机构对相关住房政策性业务进行指导和监督, 借政府的强制力在较短的时间内让职工自己为包括依据有关法律、法规和政策,制定和调整住 购房、养老、医疗等基本生活保障迅速积累所需房公积金的具体管理措施并监督实施;拟订住房 要的资金。因此,当前我国的住房公积金制度仍需延续强制募集的做法。公积金的具体缴存比例;确定住房公积金的最高贷款额度;审批住房公积金归集、使用计划;根据 在强制储蓄下,参加强制储蓄者都可能有损失,但在统一的强制标准下,每一个参加者的损社会经济发展情况适时调整住房保障政策,督促住房公积
15、金管理机构根据住房保障政策调整其 失是不相同的,这是制定强制标准时必须充分考业务活动,等等。该监管机构可以在住建部住房 虑的重要因素。对于住房公积金制度,制度的参公积金管理司的基础上组成,对政策性住房金融 与者也会因为强制储蓄的作用受到不同程度的机构进行垂直监督管理,不受地方政府的约束, 损失,尤其是对那些没有能力购房的参储者而言以保证其执行独立的住房金融政策,将住房公积 损失更大。我国住房公积金实行强制储蓄,低存金业务与政府公共住房政策有效结合。 低贷,如果存贷匹配的话,那么强制储蓄参与者三、住房公积金运营模式的改革路径选择 的损失可以获得相应目前住房公积金的运营模式可以概括为:强 是,由于
16、储蓄者和借款果是大多数储户的低制储蓄,低存低贷;封闭运行,保守投资;无资本筵 鱼数人低息贷款的补贴或供少数人支配的 “增值收 如果将住房公积金管理中心定位于政策性金融机益”,这正是当前社会公众对公积金存有质疑的主 构,纳入金融体系管理运行,这一问题便可迎刃而要问题之一。相比国外的一些做法,可以看出其 解,公积金的使用效率将会提高,风险也将得到有具有明显的不合理性。如在新加坡模式下,虽然效分散。例如,在保险市场、基金市场进行多渠道也是强制储蓄,但是高存低贷,并且保证了储蓄者 投资保值增值,通过发行债券筹集资金,通过介入白存自用,以存定支。而德国的住房储蓄虽然是 银行同业拆借市场解决住房公积金的流
17、动性,通低存低贷,但是自愿储蓄,政府奖励,而且存贷挂 过住房公积金在全国范围内的调剂实现公积金利钩,储蓄与贷款是配对的,这样低息存款的损失最 用效率的最大化,等等。终能通过储蓄者的低息贷款收益得到弥补。因此, .公积金的运营需建立资本金制度在住房公积金制度强制性缴存不变的前提下,应 虽然公积金贷款名义上的发放主体是银行,采取措施对不同参储者进行相应的补偿,如将“低但是按照贷款通则,银行作为“受托人只收取手存低贷”政策调整为“平存低贷”甚至“高存低贷”, 续费,不承担贷款风险”。因此,住房公积金的贷款并对高收入者多次贷款和缴存额度进行严格限制 风险事实上只能由公积金管理中心承担,而管理等。同时应
18、通过配贷机制允许并鼓励缴存人自愿 中心作为“非营利性事业单位”并无资本金,一旦缴存,以扩大公积金的资金来源,保证公积金运行 出现亏损,受损失的将是公积金缴存人,公积金管的可持续性。 理中心自然没有清偿债务的责任,这种缺乏约束的运营机制势必导致公积金管理的低效率。新加.现有的公积金封闭运行系统应当打破坡中央公积金所归集的个人储蓄用于偿付银行住住房公积金的封闭式运行系统一方面指资金是封闭运作的,即它只吸收公积金存款,也只向公 房按揭贷款的首付款及分期还款,而不是用于发积金缴存者放贷,而且仅限于一定的行政区域范 放补贴贷款,这是与我国住房公积金制度的?个围内;另一方面,还包括其单一的存贷业务,即经
19、关键区别。中央公积金局将归集的资金一部分作为准备金,另一部分存入金融管理局新加坡的中营收入主要从存贷利差中获得,几乎不进行任何其他投资除国债和银行存款 。封闭运行虽然可 央银行 ,用于购买政府的债券。政府将国债筹集以免受市场波动的影响,保证公积金的安全性,但 来的资金,以高于公积金存款利率和低于市场借是也造成资金大量沉淀,使用率不高。或为银行贷利率贷给建屋发展局。无论是负责公积金归集、占用,谋求商业利益;或为地方政府占用,谋求政 管理和增值的新加坡中央公积金局,还是专门负绩与形象。事实上造成了职工利益的损失,加大 责建造公共组屋的新加坡建屋发展局都是政府机了资金保值的风险,这不符合资本受益原则和经 构,其主要业务都不是用公积金发放个人低息购济资源使用方面的市场规律。况且,公积金贷款 房贷款,因此并无资本金要求。建屋发展局仅仅为业务在封闭运行系统中没有风险的补偿与分散机 特定的低收入家庭提供贴息按揭贷款,这种住房制,因此其安全性亦存在隐忧。 贷款只占公积金的一小部分,且贴息贷款的融资舻 住房公积金封闭运行的弊端已经在实际工作不是直接来自于中央公积金成员的存款,而是来自于新加坡财政部向建屋发展局提供的贷款。新 部门形成了共识,之所以至今尚未打破,实际上是层 与公积金管理机构的“事业单位”身份密切相关。加坡的公积金主要用于建房,我国的公积金主要也 下半月刊?学术版
