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1、借鉴国外经验完善我国税收优惠政策 改革开放以来是我国采取税收优惠政策的一个高峰期。这些优惠政策的实施，为扩大对外开放发挥了重要的促进作用。为了进一步扩大吸引外资，优化外商投资质量、结构，完善我国现行税收优惠政策，使之既满足效率与公平、增长与稳定的原则，又能保障税收优惠政策的实施效率，有必要重新审视我国现行的税收优惠政策，借鉴国外经验，改善我国的优惠政策。 一、我国税收优惠的现状及 （一）税收优惠实施的现状 我国的税收优惠政策是改革开放的产物。为了大规模地吸引外资，促进市场经济的，我国适时、分阶段地提出了不同的税收政策目标，经历了鼓励特定地区投资鼓励向基础设施投资鼓励向技术密集型项目投资的过程，
2、这对我国的经济发展带来了巨大的推动作用。主要表现在：（1）外商投资在我国从无到有，且成为我国经济高速增长的一支重要力量。截至1997年底，全国已累计批准外商投资企业3049万户，其中已开业者近15万户，合同利用外资金额521166亿美元，实际利用外资金额2218.73亿美元，近5年来，我国已成为发展家利用外资金额最多、增长速度最快、在世界上仅次于美国的第二大受资国；（2）带动了高新技术产业的发展，使我国在机、通信、家电、汽车、电梯、农药等行业缩短了与发达国家先进技术水平的差距，刺激了一些迅速更新换代；（3）外企的成长为我国市场经济体制下建设化企业提供了良好示范；（4）催化了市场经济体系的发育；
3、（5）增加了财政收人。 （二）税收优惠实施存在的主要问题 与十几年前相比，我国经济发生了很大变化，而十几年不变的税收优惠模式也日渐显露其弊端。主要是： 1侧重东部沿海的“区域”优惠，不利于鼓励公平竞争。 这种十几年一贯制侧重东部沿海的“区域”优惠模式，不但加大了区域间经济发展的差距，而且随着区域经济的不断发展变化，税收优惠的政策调控力度也逐渐弱化，在同一特定区域对内资和外资实行不同的税收政策，极不利于内、外资企业间的公平竞争，也由此制约了民族工业的正常发展。 2产业优惠政策滞后，不利于产业结构的调整、优化。 产业优惠没有突出高新技术产业、知识经济的政策导向，而高新技术产业特别是知识经济恰恰是我
4、国经济发展的薄弱环节。产业优惠实施的滞后势必拉大我国与世界经济发展的差距，不利于我国产业结构的优化和高新技术产业、知识经济的超前发展。 3“普惠制”导致政府收入流失。 “普惠制”下合乎规定的投资都能获得政府的税收优惠，而这些投资很多可能是政府不希望鼓励或市场已饱和的领域，不利于产业结构调整，加剧了经济的无序竞争和政府收入的流失。 4优惠操作主要采用对税收的直接减免，易引发税收行为失范。 我国在税收优惠的操作上基本采用降低税率、定期减免、再投资退税等直接优惠措施。这种形式的特点是政策的透明度高，征、纳双方易于操作。但这种方式是针对企业利润进行船，主要适应于盈利企业，而对那些投资规模大、经营周期长
5、、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大。另外，优惠期从获利年度起开始计算，企业通过人为推迟获利年度、利用“接力优惠期”、实行假合资、假新办等手段，很容易进行偷逃避税，不利于规范管理。而且直接减免优惠的操作容易造成国家税收收入的流失。 5税收优惠没有投资额度的限制造成投资规模偏小，投资行为短期化。 从实际情况分析，那些投资小、见效快的企业基本上都是简单加工和劳动密集型企业，投资于上述企业直接导致投资的短期化发展，而且这些投资规模偏小的项目恰恰是我国不需要的项目或是凭借我国自己的能力能够解决的。外来投资的涌入必然加大税收效益流失和外来资本的投机性，不利于我
6、国投资结构的良性发展。 二、各国税收优惠政策及借鉴分析 综观世界各国，不论是发达国家还是发展中国家，都在利用税收优惠措施引进外资，但其做法和侧重点以及所实施的政策方案不尽相同，最终实施效率也不同，大体上可分为以下几种情况： （一）区域性优惠 区域性优惠不仅被发展中国家广泛用于吸引外资发展地区经济，而且也被发达国家采用，作为发展地区经济的有效措施，所不同的是发达国家实施区域优惠相对较少，而发展中国家实施区域优惠居多。 （二）产业性优惠 根据本国经济的实际需要，有选择、有重点地引进外资发展本国的特定产业和项目，是国际上的普遍做法。发达国家偏重实施产业优惠，尤其是对加快进步、加大科技投入的税收优惠更
7、为突出，且这种鼓励措施是全方位的。如日本对企业的开发费和科技发展支出，可选择作递延资产处理，也可选择即期全额扣除；或两者兼用。此外，对符合条件的费用（包括研究人员的工资、材料费、设备折旧费）还可直接抵免应纳税额；用于基础技术开发、研究的折旧资产，可按当年这项支出的5%抵免税额；已缴股本在1亿日元以下的中小企业的科技投入，其研究开发费支出可按当年这项支出的6%抵免税额：有效利用能源、废物利用等方面的专项支出，按6%额外抵免税额；在科技开发区的高科技公司用于研究开发活动的新固定资产除进行正常折旧外，在第一年可按购置成本实行特别折旧扣除。这些规定对促进日本企业的科技进步，提高产品质量和竞争力起到了重
8、要的促进作用。发达国家由于科技进步创造的价值占整体的60%70%，远远高于我国25%30%的水平。 （三）税收优惠操作形式的多样化 对外资的税收优惠很多国家都不局限于一种形式，比较普遍的做法有两大类：一是实行直接优惠操作方式，通常表现为定期减免所得税、适用低税率、税额扣除等，多为发展中国家鼓励外商直接投资所采用。二是实行间接优惠操作方式，通常表现为：（l）加速折旧；（2）投资抵扣，即对资本投资按其投入额依照规定比例计算的金额抵扣当期应缴纳的所得税税额；（3）亏损结转，企业亏损可以通过以后或以前年度的盈利抵补；（4）费用扣除，规定特定范围费用开支的应纳税额扣除，如加拿大规定，科技开发费用可在当期
9、应纳税额中全额扣除等；（5）特定准备金，为减轻企业投资风险而设置的资金准备，如德国税法允许建立可在税前扣除的准备金，包括折旧准备金、呆账准备金、亏损准备金等。 实行直接、间接减免优惠操作运行的结果是不一样的。直接减免优惠方式的特点是对税收直接免除，这不但造成税收收入的流失，而且还容易造成钻政策空子逃避税收。间接减免优惠的特点是对税收的间接减免，表现为延迟纳税行为，是对资金使用在一定时期内的让度，这种形式是允许企业在合乎规定的年限内，分期缴纳或延迟缴纳税款，其税收主权没有放弃，有利于体现公平竞争，维护市场经济的平稳发展，保障税收收入。 （四）依投资规模制定区别优惠 如罗马尼亚对外资企业按照投资额
10、的大小。可免征所得税1年至7年；马来西亚的投资法规定对超过一定数目的大额投资或与经济有重大关系的投资，可视情况给予全额免税优惠。 （五）适应经济形势的发展适时调整税收优惠 为保持优惠政策的实施效率，须依据客观经济发展状况对税收优惠做及时修正、调整，无限度实施只能导致税收优惠调控方向与经济发展目标相扭曲。如日本在战后初期，因国内经济实力薄弱，经济秩序混乱，为有效地促进经济的快速发展和产业结构的改善，采用限制的方式，把利用外资的重点放在利用外国贷款和吸引外国的证券投资方面，也就是利用外国的间接投资。当时日本的产业技术和设备十分落后，但考虑到外汇承受能力和技术消化能力，对引进技术也严格控制，坚持循序
11、渐进，使之适应国内经济的发展现状和承受能力。到60年代后，随着本国经济发展和国际收支状况好转，从1967年到1973年的6年里，实施资本自由化，逐步解除了引资和引进技术的限制。进入80年代，日本经济进一步向开放体制转化，明确提出要积极地、多方位地采取措施引进外国的直接投资。日本利用外资和引进技术的政策从限制到开放的演变过程表明，税收优惠要符合经济发展的整体需要。 （六）对内资与外资实行同等优惠但要保护本国产业 许多国家对允许私人资本投入的地区和行业项目，不论是内资还是外资都实行同等的税收优惠政策。同时大多数国家都很注重对本国产业采取保护措施。比如对有碍于本国生产的项目和已经饱和的行业，控制审批
12、或原则上不予审批；对允许审批的行业项目外资比例一般不超过40，但对专门生产出口产品的保税工厂和设在自由工业区内的企业，可以允许外资比例达到100。 从各国的税收优惠实践中，我们可以出以下几点供设计政策时借鉴：其一，区域性优惠的实施要保持区域内政策的统一，以利于内、外资企业间的公平竞争；区域优惠要根据客观经济发展变化适时调整，以保持优惠政策的调控力度和实施效率。其二，产业优惠要充分体现产业导向，重点促进高科技产业、知识经济发展；产业优惠的设计要体现全方位，以增强调控力度。其三，税收优惠形式应从主要侧重直接优惠转向侧重间接优惠。其四，适度控制投资规模，保障投资的优化和操作运行的规范化。三、完善我国
13、税收优惠的方案选择 （一）根据客观的实际情况，适时调整区域性税收优惠的实施方位 区域性税收优惠要突出促进落后地区经济发展或满足区域经济整体均衡发展客观需要的特点。政策实施周期不能过长，视区域性经济而定，一般在实行10年-15年之后即应进行调整。调整的标准视区域经济发展水平而定，一般以赶上或超过全国经济发达（先进）地区、区域经济实现了根本性转变为标准。如我国沿海一些经济特区，已经从过去贫穷落后的渔村变成了化的国际大都市。与初期相比，其投资环境、城市功能、基础设施、市场建设、需求、城市整体经济发展水平与实力已经发生了翻天覆地的变化，远远超过了国内发达地区、城市的发展水平。区域优惠已从过去的主要表现
14、为投资补偿改变为额外收益。继续保留税收优惠，只能导致愈益严重的不公平竞争并严重扭曲税收优惠政策的调控方向。因此，根据客观经济发展的实际情况，建议适时调整、取消区域税收优惠。此外，建议选择对经济落后的中、西部边远地区和长江库区实施区域性优惠，操作上可选择区域性普惠制的优惠政策。同时，借鉴国际经验，规定优惠区域内的投资不分内资、外资，一律实行同等的税收优惠，以体现税收的公平原则和保持内。外资投资的公平竞争环境。 （二）区域优惠范围外设置的税收优惠，要突出产业性税收优惠导向，全方位加大调控力度，加大发展、科技投入的税收优惠，加快知识经济发展的税收优惠 建议我国今后的税收优惠政策实施要以国家产业政策为
15、导向，对于需要扶持的产业，税负要轻些。需要鼓励的产业，税负更轻些，以正确引导投资方向，优化产业结构布局。根据我国国情，在能源和基础原材料、运输和通信、水利等基础设施，高新技术、知识产业以及产品出口企业，应实行产业性税收优惠。对高新技术、知识产业应实施全方位优惠政策，以加大科技投入，加快科技发展。建议选择如下优惠政策：其一，对高新技术产业的科技开发、研制，固定资产实行加速折旧，其中机器设备等可规定3年折旧期；其二，鼓励加大科技投入。对企业当年用于科技研制、开发的投入超过前3年平均开支50以上的，其超过部分可允许一定比例或全部抵扣应纳税额，但不能超过当期应纳税额；其三，加快科技成果的转化，建议政府
16、每年拿出一定比例的资金用于科技成果的转化和形成生产能力，并为科技产品培育市场；其四，允许企业按一定的比例提取科技开发风险基金以弥补科研失败造成的损失；其五，对高新技术产业投资继续给予税收优惠，以引导投资方向。其六，对重点鼓励发展的产业，可实施消费型增值税。 （三）税收优惠操作方式应从的直接优惠转向间接优惠为主 间接优惠的主要操作应选择加速折旧、投资税收抵免、税前扣除、延迟纳税、亏损结转等措施，以防止税收流失。对现有的直接优惠应逐步调整、取消。选择间接优惠实施既不违反税收公平原则，又能体现鼓励导向，提前收回投资可减少投资风险，同时也有利于应税行为的规范化管理。 （四）对投资规模规定最低额度限制
17、考虑我国经济的长远发展目标，从规范投资行为、减少投资失范、优化投资操作、提高投资效率角度考虑，建议规定外来投资最低额度限制，以杜绝引资“饥不择食”造成无序竞争。建议规定投资于优惠区域的外商投资不能低于10万美元；投资于优惠产业的外商投资不能低于50万美元。低于以上标准的投资不能享受优惠待遇。 主要资料： （l）KC麦歇尔著经济合作与发展组织成员国税收政策选择与冲突（国家税务总局税收所译，财政经济出版社1997年出版）。 （2）国家税务总局税收科学研究所著西方税收（中国财政经济出版社1994年出版）。 （3）1997年中国国际税收研究会论文集（中国税务出版社1998年出版）。 （4）涉外税务1996年、1997年的相关文章。
