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1、黑 龙 江 大 学本 科 生 毕 业 论 文论文题目：我国政府绩效审计的现状与问题分析学 院：经济与工商管理学院年 级：2013级专 业：会计学姓 名：学 号：指导教师：2014 年11月 16 日摘要本文通过对我国政府绩效审计和美国政府、英国政府绩效审计案例的全面分析可以看出政府绩效审计在我国发展中存在着两个方面的问题：一方面，政府绩效审计本身的定位和角色并没有从监督职能上真正的解放出来，而并非达到决策有用；另一方面，我国政府绩效审计在实施过程中受到各种各样的外界约束条件的影响，审计环境上如绩效审计的审计体制、法律法规等，审计实施过程中如审计方法、审计公告、审计问责等存在诸多方面的问题。通过
2、对上述我国政府绩效审计问题的成因分析，针对我国绩效审计的基础比较薄弱、政府审计的评价标准啊难以确定、相关部门对绩效审计重要性认识不足等问题、本文提出了改进政府绩效审计的有效建议。关键词政府审计；绩效审计；审计制度；审计评价标准AbstractThis article through to our country government performance audit, and the United States government, the British government performance audit case of comprehensive analysis shows t
3、hat the government performance audit in the development of our country there are two issues: on the one hand, the positioning and role of the government performance audit itself is not the true liberation from the supervision function, and not achieve decision-making useful; On the other hand, in th
4、e implementation of the government performance audit in our country under the influence of various external constraints, such as the audit system of performance audit, the audit environment laws and regulations, etc., such as during the process of implementing the audit method, audit proclamation, a
5、udit accountability etc. There are many problems. Through the analysis on the cause of the above problems in government performance audit in our country, the basis of performance audit in China is weak, the government audit of evaluation standard is difficult to determine, relevant departments such
6、as inadequate understanding of performance audit importance problem, this paper puts forward the effective Suggestions to improve government performance audit.KeywordsGovernment audit; Performance audit; Audit system; Audit evaluation standard目录摘要IAbstractII前言1一、政府绩效审计的含义及内容2（一）政府绩效审计的含义2（二）政府绩效审计的内
7、容2二、我国开展绩效审计的现状3（一）审计的法律法规不健全3（二）政府审计中不能全面实施绩效审计3（三）部分审计人员素质缺陷3三、我国开展政府绩效审计存在的问题4（一）绩效审计的基础比较薄弱4（二）政府审计的评价标准难以确定4（三）相关部门对绩效审计重要性认识不足5四、国外政府审计的形式与特点5（一）美国政府绩效审计的特点5（二）英国政府绩效审计的特点7五、解决我国政府绩效审计问题的对策7（一）设立健全的法律法规7（二）提高政府审计工作者对绩效审计的认识8（三）适当扩大绩效审计的范围8（四）加强信息化管理制度建设8（五）提高审计人员综合素质9结论10参考文献11致谢12前言政府绩效审计作为审计
8、监督系统的重要组成部分，已成为政府审计发展的必然趋势，在全世界范围内受到广泛重视。然而，我国的政府审计与发达国家之间还有很大的差距，主要体现在我国政府绩效审计相对落后。随着我国政治和经济体制改革的深入和国民经济的发展，政府绩效审计的需求也日益强烈。绩效审计的开展已成为不可逆转的大趋势。基于上述，本文力求从新的角度，重新审视我国政府绩效审计的过去、现在和未来。本文主要对政府绩效审计的以下几个问题进行了探讨介绍了政府绩效审计的产生及在西方国家的发展状况，结合我国实际，对政府绩效审计的涵义、审计内容以及政府绩效审计三要素之间的关系进行了探索；通过对我国现实国情的分析，对在我国开展政府绩效审计的必要性
9、和可能性进行了分析；阐明了我国实施政府绩效审计遇到的难点、并针对目前我国政府绩效审计的发展状况和存在的问题提出了作者的一些建议。一、政府绩效审计的含义及内容（一）政府绩效审计的含义绩效审计是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。经济性是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，就是节省的程度；效率性是指产出（如产品、服务）与投入的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，就是是否达到目标。有些
10、国家绩效审计又称“三E”审计，即Economy（经济性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效果性）。从现阶段发展来看，已从审计经济性、效率性、效果性审计发展至“五E”审计（经济性economy、效率性efficiency、效果性effectiveness、环境性environment、适当性equity）。绩效审计的含义应包括以下三个层次：（1）揭示经济行为及其机制存在的缺陷或薄弱环节，促进管理者健全制度，纠正不当行为，减少损失浪费。（2）评价经济行为及其结果，帮助管理者明确经济行为的合理性及其原因所在，使管理者对本单位的管理现状和未来发展方向有清醒的认识。（3）联
11、系宏观环境、外部市场变化动态和社会经济发展的价值趋向，为被审对象实现尽可能好的社会经济效益提出具有建设性的专家意见，促成良好的经济效益的实现。（二）政府绩效审计的内容针对绩效审计应涵盖哪些内容，目前还存在着争议，但较具代表性的有“二分法”与“三分法。如李敦嘉（1996）认为，政府绩效审计可以分为行政事业单位的绩效审计和公共工程的效益审计1；陈守德（2000）等认为，绩效审计应包括两部分，即盈利性支出部分（基建投资、重点建设项目投资及国有企业使用效果审计等）和非盈利性支出部分（行政收支!公共工程收支和各种基金的收支）；赵玉华等（2000）认为2，绩效审计应包括管理审计和项目审计（或称投资审计、效
12、果审计）两个方面；还有的认为绩效审计可以划分为两个部分，其一是政府财政收支中的行政收支、公共工程收支和各种基金的收支，其二是政府财政收支中的有关收益性投资部分；石爱中等（2002）认为，“3E”审计表明了我国政府绩效审计的内涵和内容，其他均应视为“3E”审计的具体表现形式3。为了更好的理解政府绩效审计，我们可以从政府绩效审计的评价层次去探讨我国的绩效审计所包含的内容，从而可以针对不同的内容进行划分笔者更赞成对政府绩效审计内容分为公共部门绩效审计、公共项目绩效审计、公共资源绩效审计“因为，总的而言政府绩效不是由一个简单的方面或因素体现出来的绩效问题可以从管理学、经济学!社会学等多个方面进行分解，
13、例如管理学把绩效问题看成是一种行为，经济学把绩效问题看成是一种结果，社会学把绩效问题看成是一种对历史的反映和对未来的关注4。”因此将它看成不同层次，从而通过对以上三种内容的评价去评价政府绩效审计。二、我国开展绩效审计的现状（一）审计的法律法规不健全虽然随着我国加入WTO以后开放程度的加强和市场经济的进一步发展，对于经济法制建设的意识不断加强，但是我国市场开放晚，经济法制建设基础较差。由于受法制观念等诸多因素影响，自觉接受监督的意识还不强，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识仍存在较大差异。有相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性。这种对绩效审计认识的滞后已经严重阻碍了绩
14、效审计工作在我国的顺利开展。社会主义市场经济的发展要求政府对人民托付的资金进行完整、有效的经营和管理，而现有法律法规的欠缺，以及相关制度的滞后，使这种受托责任关系难以得到保障。绩效审计应对政府行为有所评价，但由于绩效审计的特殊性与复杂性，目前我国还没有形成一套完整法律法规体系适用于绩效审计，同时也缺少一套科学的评价体系，使工作成果得不到及时评判和应有的肯定，无法充分发挥应其有的作用。（二）政府审计中不能全面实施绩效审计首先，我国政府绩效审计的广度不够。我国的政府绩效审计更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的，审计范围过窄，而对于主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开
15、展绩效审计。其次，我国政府绩效审计的深度不够。我国目前的政府绩效审计仅仅依据法律法规的规定做了比较浅显，程式化的核算与检查，形式僵硬，对于目前在国有企业中存在的对外投资中由于决策失误、管理不善、或化公为私导致不良资产增加等方面问题绩效审计涉及也不够深入5。监督层次单一，监督成果检查机制尚不完善，造成了监督动力不足，监督效果差。（三）部分审计人员素质应当进一步提高审计人员的素质和水平直接影响着绩效审计质量的高低，绩效审计需要多样化和创新方法，需要掌握多学科的知识。审计人员在开展政府绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力，要掌握一定的宏观经济政策、经济管理等方面的知识，以便在评议政府业绩时形成深刻
16、而准确的判断6。但我国现有的审计人员存在知识结构单一，视野相对狭窄、缺乏评价政府工作绩效意识、知识及技能不高等缺陷，难以适应绩效审计的要求。三、我国开展政府绩效审计存在的问题（一）绩效审计的基础比较薄弱绩效审计的基础是被审计单位提供的资料数据（包括财务资料数据和非财务资料数据），绩效审计必须建立在基础数据和资料真实、合法的基础上，即在完成对被审计对象财务收支真实合法审计并对其不真实、不合法事项进行调整的前提下，才能实施绩效审计，按有关绩效评价标准和方法对被审计对象进行比较分析、评价和建议。当前，由于我国社会诚信制度未完全建立，政府会计制度还不完善，经济领域违法违规、弄虚作假现象还很严重，会计信
17、息资料的失真行为相当普遍。非财务数据的取得更是难上加难，由于被审计单位无绩效管理制度，有些数据记录不准确、不完整，取证时相互推诿无人确认，还有国民素质有待提高，进行社会效益、公共利益审计时需进行大量的社会调查，被调查者往往从自身利益出发，不能客观公正的反映情况，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够，这就给开展绩效审计带来很大的困难和风险。（二）政府审计的评价标准难以确定绩效审计项目往往会涉及许多大的项目，这些项目可能要延续若干年，有的项目要分几个阶段完成。如果需要对项目过程进行绩效评价，提出管理建议，这就提出了过程性或当期绩效标准问题。在绩效管理的实务中，由于项目完成的时间周期较长，项目当期可能没
18、有效益或收益很小，但审计不能简单说项目绩效不好，因为项目可能在今后取得较大的效益空间。也有一些项目当期可能收益很好，但并不能说明今后效益一定很好，对此审计人员就要根据具体情况，分析原因，选择恰当合理的过程或当期绩效标准予以恰当评价，提出管理建议。较之于财务审计而言，评价标准难以确定问题一直是制约绩效审计有效开展的技术因素。1999年以后，财政部等有关部门陆续制发了国有资本金效绩评价规则、国有资本金效绩评价操作细则、企业效绩评价标准、企业效绩评价操作细则等，为企业效绩评价工作的深入开展、规范企业效绩评价行为、增强评价结果的客观公正性提供了有利条件。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个
19、明确的评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。（三）相关部门对绩效审计重要性认识不足在我国审计界，对绩效审计的认知还局限于一个比较小的范围，有相当一部分审计人员只是对这个名词有一些初步印象，至于它的实际内容是什么、具体该如何操作，还知之甚少。从目前仅有的一些文献资料来看，大多数还停留在对国外有关情况的介绍上。甚至有一种观点认为，绩效审计是西方国家的产物，不符合中国的国情，在现有的审计任务非常繁重的情况下再去搞这种花俏的东西，似乎意义不大。诚然，现在我国会计信息失真的现象还比较普遍，在这个基础上开展绩效审计的难度确实较大7。不过，值得欣慰的是，各级审计机关的领导层却越来越重视绩
20、效审计工作，对它的呼声越来越高，从他们在各种业务工作会议上的讲话中可见一斑。四、国外政府审计的形式与特点（一）美国政府绩效审计的特点1.审计内容全面随着政府活动范围的扩大、规划项目和公共支出的增加，美国政府审计的领域呈现不断扩展的趋势美国政府审计主要对公共资源的占用和耗费进行评价，对投入与产出之间的关系、经济活动的效率及计划完成情况、产出的效果进行审查。近年来，美国日益重视对联邦政府有关政策执行情况的审计和对政府部门及所属单位和公营企业履行社会责任状况的评估。2.计划制定周密为了便于审核各部门的绩效计划，美国审计总署制定了各部门绩效年度计划评估指南，对如何评估各部门制定的绩效计划，在技术方法上
21、进行了详细的描述。在开展绩效审计工作之前，美国审计总署会认真地审议该项审计是否该做，并提出一系列的问题，力求避免工作偏差和技术上的不可行，防止稀有资源的浪费，保证绩效审计目标的顺利完成。在实施审计时，特别强调计划以及不同时期计划之间的相互衔接8。3.审计人员结构多元化多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的基本前提美国审计总署工作人员除了会计师外，还录用了一些法律、工程、工商管理、经济学、数学、计算机和社会物理学等方面的专家，这为其在不同领域开展绩效审计提供了人员保证在执行特殊审计业务时，还会聘请社会上的专门机构，或要求被审计单位的专业技术人员协助，以确保审计质量和审计建议的有效性。同时美
22、国非常重视对绩效审计人员进行全面具体的培训，以提高审计人员的素质，保证审计队伍的先进性。4.统一的审计准则美国联邦州和市没有行政隶属关系，实行地方自治，政府审计体制也不尽相同，但指导政府审计的准则是统一的，绩效审计准则涵盖在政府审计准则之中美国政府审计准则制定于1972年，是GAO开展项目评估后制定的一部政府审计准则，并逐步走向完善，到现在共修订了6次，目前使用的2007版审计准则共八章，其中第七章为绩效审计报告准则政府审计准则的制定和不断完善大大推动了GAO和美国各级政府工作的规范化和现代化，有力地推动了政府绩效审计的发展美国政府审计准则中的评价标准包括法律或规章规定，被审计单位管理部门确立
23、的目的、目标及建立的政策和程序，技术标准!专家意见以及以前年度的绩效，合同或付款协议的条款，其他企业或部门执行的特定的基本标准等但由于绩效审计具有很强的个案性9，绩效审计的标准也并不仅限于以上种种，由这些标准所引起的标准外延的扩充只要是合理的，都可以接受5.审计方法形式多样美国政府绩效审计方法是指为实现绩效审计目标而采用的收集和分析数据的方法，主要包括审计师为实现审计目标而采用的审计程序的类型和范围绩效审计常用的方法有定量分析法、定性分析法、项目评估法、财务分析法等，其中定量分析法主要包括统计抽样方法和比率分析法、成本利益分析法、回归分析法、时间序列法等分析性复核方法；定性分析法主要包括问卷法
24、、面谈法、流程图法、最优实例复核法、内容分析法等方法；项目评估法主要包括综合性项目评估和程序化项目评估两种方法除此以外，美国绩效审计方法还包括运用运筹学及工作研究法等多种方法。对局处级高级职员，国家审计署制定了“继续职业教育计划”，培训课程中还包括了报告撰写、计算机审计、表述与谈判技巧课程等。另外，为了促使审计人员全面熟悉各行业的业务和开阔视野，国家审计署还建立了专业人员轮换制度，审计人员在某个业务局的工作期限一般不超过五年，而在各业务局之间交流。规范的审计程序英国国家审计署在进行绩效审计时总是照章行事，同时在实际操作、时间安排及各项调查的重点上又具有灵活性绩效审计主要步骤是计划!调查和报告每
25、一步骤在确保审计的效率和效益，充分利用国家审计署的人力和其它资源方面都起着重要作用。（二）英国政府绩效审计的特点1.比较健全的绩效审计规范1983年英国制定的国家审计法，从法律上正式授权英国国家审计部门实施绩效审计英国国家审计署虽未制定绩效审计准则，但出版了一个旨在指导绩效审计的绩效审计概要在绩效审计开展过程中，英国国家审计署又先后颁布了一系列绩效审计指南这些指南主要有:绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计建议指南、绩效审计案例指南政府绩审计成本与效益分析指南等。2.独立的审计体制英国政府审计体制是典型的立法模式议会是英国的最高立法机关，国家审计署直接隶属于议会，完全
26、独立于政府，它代表议会对政府的经济管理行为和公共经济责任进行专门的监督议会下设公共账目委员会，具体负责对国家审计署工作的检查和指导国家审计署的年度费用估算报告经公共账目委员会审查后交议会批准，国家审计署费用从议会提供的资金中支付，公共账目委员会指派专人负责拨款事项10。3.注重对审计人员的培训英国国家审计署根据职员的职位有针对性地制定培训计划，开展培训工作。根据不同的岗位制定不同的教学方案，突出重点的培训不同政府部门绩效审计需要核查的部分。他们为新招聘的大专院校应届毕业生制订了岗位培训制度，并把在处长和其他合格专业人员指导下的工作实践作为岗位培训制度的重要组成部分。五、解决我国政府绩效审计问题
27、的对策（一）设立健全的法律法规相对于美国和英国的政府审计法律体制的建设，我国审计法中对绩效审计的规定过于原则，不够明确到位。该法第二条规定“财政收支或者财务收支的真实合法和效益，依法进行审计监督”。尽管2005年修订后的审计法在立法目的中增加了审计机关对“提高财政资金使用效益”。但对于审计机关开展绩效审计，这一法律授权还不够明确，不能为绩效审计实践提供明确的法律依据11。除了审计法外，在有关审计的法律法规中，应该增加绩效审计的内容，明确授权审计机关开展绩效审计，赋予审计机关开展绩效审计的权限和职责、绩效审计的内涵和目标、程序和方法、绩效审计评价标准和依据以及法律责任等，审计范围应该尽量广泛。同
28、时，应建立向政府和人大专门报告绩效审计的制度，比如，审计机关每年向本级人民政府人大和上级审计机关提交绩效审计报告，使绩效审计与预算执行审计一样成为审计机关的法定审计项目。通过有关绩效审计的法律法规建设，为绩效审计的深入发展提供法律保障，应该明确政府绩效审计在经济领域里的综合经济监督执法地位，或在有关法律条文里明确委托审计机关的综合执法的主体地位和资格11。（二）提高政府审计工作者对绩效审计的认识审计机关不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运
29、用绩效审计的方法。当前，最佳的方法是配合对某一领域或行业绩效审计，进行审前培训。着重拓宽审计人员的思路，一方面使审计人员具备创新能力，能够发现与财务审计不同的问题；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题12。要进行政府环境培训，使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要进行具体绩效审计项目的技能培训，如统计学、社会科学、计算机技术等。（三）适当扩大绩效审计的范围选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注
30、和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。在未来的几年时间里，我国的绩效审计估计还是属于尝试阶段，因此，应该侧重选择那些相对比较容易操作13，同时又具有重大参考价值的项目。在开展绩效审计工作时，尽可能与财务审计结合起来一起搞，这样可以利用财务审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下，也应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。（四）加强信息化管理制度建设绩效审计大大扩展了传统审计的范围和领域，涉及大量的数据信息资料。审计工作中越来越多的内容是评价被审计单位履行职责情况，绩效审计所涉及的部门单位繁多、种类各异、计算机数字化程度不一。被审计单位的财务数
31、据由纸制向电算化过渡己基本完成，被审计单位大量使用电子数据被审计单位的其他数据和资料，如一些报告、会议纪要、合同、总结等文件或文档越来越多地依赖于计算机，必须利用计算机审计才能增强审计分析和审计评价的适当性、合理性以及审计建议的实用性。这与审计组人员数量、审计时间限制之间的矛盾越来越突，要解决这一矛盾，必须广泛地应用计算机技术，大力研究开发和推广现代化审计技术，促使审计手段的现代化水平与会计管理现代化水平同步发展。要制定更为周密的审计计划，通过计算机网络技术开展政府绩效审计活动，提高审计效率，保证审计的质量。（五）提高审计人员综合素质培养和造就一批符合绩效审计要求的人才。首先要对现有审计人员进
32、行后续教育，加强对现有审计人员的培训，提高他们的政策水平、法律知识水平、行政管理知识水平和审计技术水平，培训的内容不仅要有国内外绩效审计理论研究成果，还要重点突出绩效审计实务。通过培训，不断拓宽审计人员的知识领域，同时要把好进人关14。另外要借用民间审计和内部审计的力量，建立绩效审计专家库，实施政府审计的外聘专家制度，从而充分利用外部力量，以优化人员结构，弥补审计队伍的专业知识和专家力量的不足。结论与美国、英国的政府绩效审计发展阶段相比，我国政府绩效审计尚处于“初级阶段”，我国绩效审计的基础比较薄弱、审计法规尚不健全、政府审计中不能全面实施绩效审计，现在存在政府绩效审计存在很多问题，如：尚没有
33、明确适用的绩效标准、政府审计的评价标准难以确定。对于以上现状，我们应该积极地思量改革的办法，推进政府审计的发展。在改革过程中，建立健全审计相关的法律法规、扩大政府绩效审计的范围、提高审计人员的素质、加强信息化管理制度建设是关键问题。参考文献1 罗美富等.英国绩效审计M.北京:中国时代经济出版社,2005:36.2 卞鸣慧.我国政府绩效审计方法选择策略研究D.上海:上海交通大学,2007:32.3 Pollitte,Performance Audit in Wstern Europe:Trends and ChoieesJ.Critiealpers Pectives on Aecounting.
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