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1、完善政府重大投资项目跟踪审计机制研究 完善政府重大投资项目跟踪审计机制研究 宜昌市夷陵区审计局 近年来，跟踪审计受到各级审计机关的重视，一些政府投资重大项目、汶川地震资金等实现全过程跟踪审计，社会各界评价颇佳。在各级政府的推动下，跟踪审计正在快速发展，并显示出其在财政专项资金项目监管中的作用。目前，我区审计部门对于政府重大投资项目跟踪审计还处于摸索阶段，研究选定了夷陵医院主体大楼项目、太平溪污水处理厂和垃圾填埋厂两个跟踪审计试点，取得了一定成效。在跟踪审计过程中，改变了以往采用的事后进行竣工决算审计的方式，从事前审计开始介入，更加重视投资项目的建设过程审计。实践证明，对政府重大投资项目进行全过
2、程跟踪审计，能够为政府完善投资决策提供重要依据，提高资金的使用效益，保证建设资金运用的经济性、效率性和效果性；同时，能促进建设项目规范管理，有效遏制投资与建设领域的腐败行为，防止经济犯罪。但由于开展政府重大投资项目全过程跟踪审计实践时间不长，相应的制度、机制等配套建设尚未跟上，不能满足审计形势发展的需求，在实践中还存在诸多问题，需要不断探索研究解决。 一、跟踪审计中存在的主要问题及成因 （一）跟踪审计相关的规章、制度不完善 作为一种全新的审计监督模式，现阶段缺乏关于全过程跟踪审计的法律、法规和规章制度，审计依据不足，缺乏衡量标准，审计质量难以保证。特别是在一些共性的问题上，实施标准不一，弹性过
3、大、没有一个统一的做法。跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏具体的规范，导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性，审计独立性、权威性受到挑战，审计部门有时处于被动的局面，加大了审计风险。 （二）审计工作定位不清、内容难以合理界定 审计机关处于双重领导体制下，政府对跟踪审计的定位和期望有所不同，导致各审计机关在工作定位和工作内容上差别很大。在跟踪审计的过程中，建设单位对审计存在过分依赖心理，经常利用眼前的“审计资源”为他们解决本该应由其自身解决的问题，凡事要取得审计认可，把审计当作“保险箱”。有时，审计人员也有意无意地充当了他们的参谋和助手。又因为事实上监督和管理难以明显区分和
4、把握，监督权容易演化为行政管理权，造成审计缺位或越位，给审计工作埋下风险隐患。 （三）审计介入时间点模糊、深度难以把握跟踪 审计针对项目建设的全过程，究竟是从项目决策阶段介入，还是从招投标、施工阶段介入，各地做法不同。长期以来，项目前期审计基本上是一个盲区。目前的做法大多集中在从施工阶段介入，这仍然有很多缺陷不能得到弥补。 按照法律规定施工合同应对招标文件进行实质性的响应。忽视招投标阶段的审计，施工合同和建设过程中的很多问题将得不到解决。不进行设计概算的审计，同样会带来许多问题，由于概算文件是政府对项目进行总投资控制和资金安排的重要依据。一份完整准确的概算文件应对后期的项目投资起到最高限额的作
5、用，但现实情况是，由于概算不完善，或是因设计深度不够而编不准；或是编制概算单位责任心不强、计算不准确；或是未考虑市场的材料价格变化没有进行主材调差等原因，只能在期间不断地调整，结果变成概算随着项目进展跑的尴尬局面。实际是本末倒置，甚至造成投资失控的严重后果。 跟踪审计深度难以把握。跟踪审计是对建设项目全过程的审计，需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计，提出审计意见建议，容易导致审计人员偏离监督咨询建议的目标，介入到建设项目管理的职能范围中。造成各方利益的冲突，破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。 （四）审计监督和参与项目建设各方的责任关系不易划分 项目建设中涉及的主要单位是：建设单位、
6、代建、监理、施工、质量监督部门等。就监理单位的职责而言，是“三控两管一协调”，即对投资、质量、进度的控制，对合同、信息的管理以及协调各方面的关系。从监理的职责来说，涵盖了所有的项目建设目标，但由于目前的建设管理体制问题，也由于监理市场的恶性竞争、优秀人才的流失，监理并未尽到相应的责任。代建是近几年来的新生事物，代替业主行使项目管理职能，对于工程质量和投资的把握、控制，代建也有自身的责任，既然都有责任，其中相互交叉和重叠的部分就不易分清。建设项目参与管理的单位多却起不到相应的作用，审计监督到最后被推到了一个重要的把关人位置上，而且，很多党政主要领导也把审计机关当成最后的把关人，造成审计责任、风险
7、加大。 （五）跟踪审计人力与复合型审计人才不足 跟踪审计工作业务量大，事务繁杂，时间紧、政府要求高，建设项目个性化特征及管理复杂性特征与审计人员力量的矛盾十分突出，现有审计人员的专业水平、技术能力及综合素质达不到要求，在很大程度上增加了审计风险。近年来，为了弥补审计力量的不足，审计机关聘用了大量的中介机构人员到国家审计队伍或委托、授权中介机构进行审计，但由于这些中介机构其人员素质良莠不齐，质量难以保障，从而加大了国家审计的风险。由于中介的费用是由被审计单位支付，因此，审计机关对中介的控制力较弱，也存在风险。 二、解决对策 （一）健全和完善跟踪审计的制度 作为一种全新的审计模式，跟踪审计需要制定
8、一整套系统的规章制度来规范运行，使跟踪审计工作有据可依；制定政府投资项目跟踪审计准则、跟踪审计指南，明确跟踪审计定位、审计内容、审计方式方法等，解决在涉及审计机关与其他部门职能交叉和审计执法主体对社会中介机构有效管理等方面的问题，健全防范审计风险制度体系建设。 （二）准确把握审计介入时间、定位和工作深度 资料表明：工程前期阶段影响造价的可能性是20%75%，工程施工阶段影响造价的可能性只有5%25%。建设项目前期阶段的造价控制有着更加重要的意义。目前受审计能力等客观因素的限制，建设项目前期阶段跟踪审计只能从投资决策的各项技术指标进行论证和评价，或者从基础数据入手，评价数据的采集工作是否真实、数
9、据来源是否可靠，计算是否准确。我们认为建设项目设计方案进行选优、从价值工程的角度来评判设计方案的优劣，由专业的规划局和审图机构完成；跟踪审计选择建设项目初步设计阶段设计概算审计作为跟踪初始切入点比较符合实际。 跟踪审计始终要把握好审计定位，审计不能介入管理者的职责范围，始终做到到位而不越位，保持审计依法独立监督职能。在审计与监理的职能划分上，应当从本质上界定两者之间的区别、联系，真正明确各自职能与设置的目的。应该说，监理与跟踪审计在一定程度上存在职责上的重复，但跟踪审计应重点对工程量和造价予以控制，监理则应把工程质量作为控制的重点，监理和跟踪审计的结果可以相互参照，实现资源共享。 对于质量方面
10、的审计，从检查制度建立和运行情况入手较好。通过对监理单位、施工单位的质量保证体系、内控制度进行检查，熟悉质量管理的主要内容和流程，检查总监的到位和履职情况，并结合现场检查情况进行评价、分析。在跟踪审计过程中，审计人员不涉及定价，而是给予咨询服务建议。 （三）把握跟踪审计内容和关键环节 由于跟踪审计任务重，历时长，一定要采取抓大放小的方式，找准审计的重要内容、关键环节。一般是建设项目的概算、招投标文件、合同、进度款支付、材料和设备的采购、隐蔽工程、重大设计变更等方面。 1、招标、投标和合同审计。重点进行招标文件和合同的审查，重视对一些关键性内容的把握，特别是一些重要条款是否严密、有无缺陷。如工程
11、质量标准、奖惩措施、价款支付、工期是否合理、合同主要条款、有无对潜在投标人的不合理限制条件、合同文件组成及解释顺序等是否合法合规，全面准确表述招标项目招标人的实质性需求。合同有无违背招标文件精神，质量、工期、进度、奖罚条例等方面条款是否明确，防止工程施工过程中和竣工结算中纠分的发生。 2、施工过程中监控。审计人员重点关注设计变更、隐蔽工程、现场签证的合理性、真实性情况，防止虚报、虚增工程量。工程变更是施工单位通过工程谋取暴利的主要手段，投标人为争得项目，投标时故意压低报价，中标签订合同后，就想方设法去变更设计图纸、增加现场签证，审计人员应对其必要性、真实性及变更价格进行重点审计，并明确在变更前
12、报审计部门备案。审计人员要经常深入施工现场，密切关注隐蔽工程的施工，参与重要隐蔽工程的验收，掌握真实情况，防止弄虚作假导致工程造价的失真。 3、进度款支付和工程价款结算审计。两者是控制建设项目造价的重要环节。工程价款结算直接与项目总造价相关。必须根据合同和招标文件的规定，对工程量计算、材料价差调整、套用定额的准确性、措施费用是否合理进行详细审计。 4、竣工决算审计。竣工决算是反映项目最终投资的文件，是投资控制的最后关口，涉及项目从筹划开始到竣工投产的全过程费用。确定每一笔费用是否按规定列入，计算是否准确，有无多算、漏算。最后，工程要有竣工图、工程造价指标及与分析材料。考察和评价项目建设的全过程
13、，对项目的竣工决算进行分析，可以回顾和总结项目建设的全过程，对前期工作、实施情况及营运情况与项目最初的筹划情况进行对比，是否达到预定的目标，进行原因分析，为政府的宏观决策提供重要参考。 （四）正确处理审计与被审计之间的关系 审计机关应当督促被审计单位及时建立健全内控制度，变“亡羊补牢”为“防患于未然”，并严格按制度执行，履行各自的权力和责任。同时，实现“审”与“被审”各方互动，加强建设项目参与各方之间的充分交流和有效沟通。审计人员自身的心理素质、业务素质、工作经验、职业判断和表达能力、谈话技巧在跟踪审计中尤为重要。审计人员在与被审计单位交换意见时，要讲究语言艺术，树立良好的审计形象，实现对被审计单位审、帮、促方面相结合，使被审计单位主动配合支持审计，积极采纳审计意见建议，及时纠正建设过程中出现的问题。同时，审计部门与监理、代建等单位做到资源共享；与其他建设项目监管部门之间实现信息共享，形成合力。 （五）采取多种途径，充实审计力量 一是外部引进人才，引进所亟须的复合型人才；二是内部培养人才，通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展跟踪审计工作的需要；三是建立外部人才网络，与社会中介、咨询机构中的专家建立稳定的合作关系，聘请他们参与跟踪审计工作；四是公开招标，选择具有良好信誉的社会中介机构作为协审单位，协助审计机关实施跟踪审计。
