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1、我国消防服务供给方式的经济学思考2010年6月第26卷第6期武警学院JOURNALOFCHINESEPEOPLESARMEDPOLICEFORCEACADEMYJun.2010V0l_26No.6我国消防服务供给方式的经济学思考孙承华,张洋(武汉市消防支队,湖北武汉430014)摘要:消防服务在我国社会生活中已越来越凸显其重要地位.依据公共物品理论,在分析消防服务的经济学特性及供给困境的基础上,提出了一些在我国经济转型条件下有效提供消防服务的思路.关键词:公共经济学;消防服务;供给方式中图分类号:D631.6文献标识码:A文章编号:10082077(2010)06007004消防服务作为扑救火
2、灾,救助生命和防止火灾发生的统一,近年来在我国社会生活中已越来越凸显其重要地位.人民的生命财产安全需要它来保障,社会经济发展也要有它来保驾护航.我国政府为加强消防安全工作还提出了”责任重于泰山”的口号.但是我国消防安全服务的现状却不容乐观.近年来我国火灾各项指数不断增长.虽然我国政府对消防的投人逐年加大,但现实效果却不理想.如何有效提供消防安全服务成为摆在我们面前的一项重要任务.一,消防服务的经济学属性分析在传统经济里,消防服务类似国防,治安是被视为纯粹公共物品的,与此相应消防服务的提供和生产则完全由国家和政府来负责.其实,在二元思维影响下,把物品简单分为公共物品和私人物品的做法并不严格,没有
3、经过对物品的辨证分析.世上没有绝对纯粹的物品,任何事物都处在不断变化之中.根据公共经济学理论,判断一项物品属性的指标主要是排他性与竞争性.如果是符合非排他性,同时也符合非竞争性的物品就是纯粹的公共物品.根据这一分析,消防服务有时呈现出非排他性但有竞争性的特点.如119火警电话是免费的,每个人遇到火灾的时候都可以报警要求灭火服务,而不能限制其他人报警.但是报警这种消费却是有竞争性的,因为在消防人员和报警电话有限等客观条件下,一些人要求消防人员提供灭火救援服务或进行报警的时候必然排除另外一些人对报警服务的需求.有限的资源和无限的需求之间就产生了有效供给矛盾,公共物品的消费出现了竞争性.由此说来,现
4、实中的消防服务并不都是纯粹的公共物品,其本身涵盖范围很宽,不同情况下也可能存在公共物品纯度差异.消防服务内涵的多样化如对自杀人员的解救,开门锁,输送饮用水是面向特定对象服务,具有私人物品的特征,在收费技术解决的基础上也可以考虑收取费用,以弥补消防人力和车辆装备的损耗.当前在消防服务提供和生产领域中出现了企业,个人和非政府组织活动的身影,侧面说明了消防服务作为公共物品在属性上发生了变化,也反映出政府垄断消防服务的供给不足.因此,有必要分析政府在提供消防服务过程中遇到的问题,找出提高消防服务供给的对策.二,消防服务的政府供给困境消防服务具有公共物品的一般特点,如难以排他的外部效应,不可分性,共同消
5、费性,难以衡量等特点,这些福利经济学理论充分地支持消防服务应由政府或国家垄断经营,独家提供.在这一理论的影响下,很多国家在消防服务的供给上采取了政府垄断的制度安排.在解决消防服务的供给问题上,各国普遍选择了政府来克服市场在公共物品上的失灵.但政府并不是万能的,在解决公共物品问题上政府同样存在”失灵”,政府干预并不完全是对市场失灵的理想替代.人们开始反思政府在干预公共物收稿日期:20100313作者简介:孙承华(1965一),男,湖北随州人,工程师;张洋(1981一),男,湖北襄樊人,工程师.?70?武警学院学)2010年第6期(总第169期)?消防管理?品市场过程中是否真的如人们所期望的那样有
6、效,我国消防服务的现状让我们对政府包揽消防服务的制度安排产生质疑.(一)政府安排失灵市场机制调节公共物品供给的力不从心,似乎成为政府垄断消防服务,弥补市场失灵的充分依据.但是,二战后凯恩斯主义在西方各国的实践也逐渐暴露出政府过度干预的局限性和缺陷.政府的有限理性及对消防服务的垄断导致出现供应不足和低效率等问题.我国现阶段的主要任务是发展经济,所有工作都围绕着经济建设而展开.在对地方政府考核指标中,经济指标分量最重,而对经济总量没有直接贡献的消防服务生产和提供在政府考核指标只有两项火灾起数和火灾损失,在”经济发展火灾必然呈现上升趋势”这一观念支配下,火灾发生数和火灾损失两项指标的增长极易为经济增
7、长的若干成绩所掩盖,对地方政府没有形成有效激励机制.出于政绩等政治利益的偏好,政府在扩大对经济建设的投入时有意无意的会挤占或减少对消防事业的支出,消防事业的建设远滞后于社会经济发展步伐.这种政府部门追求私利的”内在效应”必然影响了政府单一安排下有限消防资源的优化配置,导致消防服务的供给不足J.(二)消防服务供应不足作为公共物品的消防安全服务,其需求是因人而异的.如遭受了火灾侵害的人会特别希望消防队就设在自己家旁边;居住在贫困小区的人们因为小区消防设施缺乏,建筑耐火等级较差,由于经济条件约束导致生活用火用电的不规范而要求政府加大这方面的投入等等.总之,人们的需求多样性是必然的,客观的,而生产和消
8、费却是统一的,不管你是居住在繁华的娱乐区,还是居住在偏远的农村,大家都应被一视同仁,无差别地提供同质的消防服务公共消防设施,对火灾的有效扑救和消防教育.但实际上在城市中心地区,基础消防设施比较密集,消防站也相对较多,消防人员与常住人口的比例较高,拥挤效应较轻;而在郊区和农村地区,各方面都有很大欠缺,对火灾的整体抵御能力较差,发生火灾后容易造成人们倾家荡产的严重后果.这几年农村火灾总数和伤亡人数不断上升,基本与城市持平,这与消防资源在城市与农村之间分配不均衡有很大关系,我国公安消防机构和消防站基本设置在县级以上的城镇,消防规划也只到县市一级.因为距离消防队太远,农村火灾几乎得不到及时有效的扑救,
9、消防服务供应严重不足.城市虽有消防机构但数量不足,消防站建设远远落后于因城市人口和区域的不断扩大而对消防服务需求的增长,消防服务的公共性程度降低,拥挤现象严重,客观上也造成了公共服务的供应不足.(三)效率不高和搭便车当前我国消防服务的供给基本由公安消防机构一家承担,肩负起灭火救援,防火监督管理等职责,缺乏与其他部门机构之间的竞争,这种垄断地位容易使消防机构丧失对效率,效益的追求,造成消防服务的供给效率不是很高.另一方面,消防服务供给的低效与搭便车行为的存在也不无关系.火灾的发生实际上与人的不良行为是密切相关的.由于人们生活,生产中用火用电不慎引起的火灾比比皆是.无论怎么抢救,火灾造成的损失都已
10、经成为事实.所以火灾预防更重要.消除火灾隐患和扑救火灾是我们每个公民的职责.从这个意义上讲,每个单位和个人都可以是消防服务的生产者.但是,现实中很多单位和个人忽视火灾防范工作,对别人产生负外部性(火灾威胁),总以为自己不做别人会做的,享用因别人对消防工作的付出而带来的正外部效应,”集体行动的逻辑意味着大集团成员在匿名的隐身衣后面有搭便车的强烈倾向”_2J.消防机构可以通过法律制度来惩戒不利于社会消防安全的行为,但信息不对称和惩戒成本的存在使得政府消防部门无法完全消除这种搭便车行为,火灾的发生依然防不胜防.这样实际上是对自愿付出消防服务的人的利益侵害,搭便车行为会进一步增多,其结果是消防服务的低
11、效率供给.(四)公共财政缺损消防服务的生产和提供所需的资金是政府公共财政支出的一部分,在以政府为主体的生产和提供消防服务的情况下,中央政府和地方政府的财政状况极大影响了消防服务的质量和数量.如果国家财政出现困难,就不得不降低维持实施机制(执行消防法规等)的费用支出和减少对公共消防设施的投入,发展中国家制度实施机制的”软化”与其财政困难,资金短缺都是有密切关系的.我国消防体制属于现役部队管理体系,消防经费的投入具有双重性:消防人员经费(生活费用和行政经费)由中央财政负责;消防装备,消防业务费用由当地政府供给.消防部队建设及正常消防业务的开展所需主要来源于地方?71?孙承华,等:我国消防服务供给方
12、式的经济学思考政府的财政支出.总的来说,我国地方政府主观上对消防建设不重视,投入不足的现象比较普遍.这种意识也影响了政府对公共事业的投人次序,对拉动经济发展有直接贡献的投入如交通等基础设施会优先考虑,而消防,治安等公共安全事业则是被动和滞后.政府税收规模,行政偏好,政府部门和官员自利动机等因素共同削弱了对消防服务的财政投入.三,对我国消防服务供给方式的思考在我国社会发展转型期间,消防建设滞后于经济和社会发展的压力,加强消防服务供给便成为急需.笔者以为,通过对消防服务属性的深入分析,一个有效的消防服务制度应该是在政府干预和市场机制有机结合的基础上,发动社会法人组织,社区,非政府组织,甚至个人参与
13、消防服务的生产和供给,使消防服务供给社会化,最终提高消防服务的供给效率,增进社会福利.(一)培养消防中介组织消防中介组织是指在消防行政部门与企业,企业与市场,企业与企业之问发挥着服务,沟通,协调,公证,监督等作用的社会组织,它是社会利益关系日趋多元化和复杂化的产物,其本身在消防部门和市场之间起到联结纽带和桥梁的作用.国务院颁布的消防改革与发展纲要第十五条明确规定:”积极促进消防服务工作社会化.经有关主管部门审批,允许建立一些代理,服务性质的中介组织,向业主提供消防产品检测认证,消防设施维修,消防法律和信息咨询,企业内部消防管理等方面的服务,并接受消防监督部门的管理和监督.”消防中介组织在我国的
14、出现和发展,是消防管理体制改革的需要,是社会主义市场经济条件下加强消防工作的必然需求.长期以来,政府对社会消防行为的直接监督与管理,导致消防部门承担了过多的社会职能,消防服务的低效率,低水平等弊端逐渐凸显出来,也造成社会对消防部门的依赖性.随着公安部61号令等法规的实施,对机关,团体,企业和事业单位如何做好自身消防安全工作做出了明确的法律规定,也促进了公安消防机构从全能型微观管理模式到服务型宏观管理模式的转变.由于社会消防自我管理能力薄弱,单位和个人急需诸如消防法规咨询,设施维修保养等消防服务,作为企业组织,消防中介的出现适应了市场需要.实际上我国各地已有一些消防中介组织在为社会开展消防安全检
15、测,维修服务工作,如自动消防设施检测中心,自动消防设施维修保养公司,?72?电气设备检测,探测器清洗等服务组织.有许多单位将本单位自身无力承担的消防安全工作委托给社会消防中介组织来实施,取得了良好的社会效益,也减轻了公安消防机构的职能负担.根据行政许可法规定,单位,个人自律能够解决或通过规范,公正的中介机构或者行业组织自律能够解决的行政审批不再设立.因此,目前还在实行的建筑消防设计审核和法规咨询等技术性事务应逐渐由消防中介组织承担,使消防部门从原本应该由企业和市场承担的技术性,协调性和服务性的事务中解脱出来,充分做好宏观管理,重点监督,制定规则,严格执法等工作,提高服务质量和效率.同时可参照现
16、有保安公司的模式建立消防安全服务公司,从社会上招募人员,特别是退伍的消防人员和企业的专职消防队员,实行准军事化管理,严格执勤训练,培养一批具有良好素质的消防人员,企业和社区可通过与消防安全服务公司签订合同,支付一定的费用,可以得到相应的灭火救援和防火安全检查等消防服务.(二)推进社区消防服务公共服务社区化,是近年来国际公共行政领域倡导公民参与的”社区主义”潮流影响的结果.近几年来,居民住宅火灾大幅度上升.以浙江省为例,在20012003年间,平均每年发生在居(村)民住宅的火灾起数,火灾死亡人数分别占全省总数的50%和72%左右.如何建立社区消防安全防范体系,对改善社会整体消防安全环境有着重要的
17、现实意义.我国社区建设处于起步阶段,政府在社区管理中还处于主导地位,社区消防管理也属于以街道办事处为核心的政府主导型,其优点在于利用政府行为的权威性和强制力,联合社区内各种主体(如城建,公安,文化,教育,城管等部门及企业部门)成为一体,形成条块结合,以块为主各司其职的消防管理网络,共同管理好社区的各项消防事务.但这种模式增加了政府的管理成本和负担,与我国目前”小机构,大服务”的政府机构改革思路相悖.政府应逐步退出社区消防管理的微观层面,而在法律政策等宏观层面上对社区消防管理加以规范引导.引入市场经营主体如物业管理公司,来填补政府淡出社区消防管理后形成的空缺,是市场经济条件下的必然选择.在经营性
18、的社区管理模式下,物业管理公司依照法规,合同对统一规划开发的新建设住宅小区的各类消防设施器材,以经营的方式进行集中管理,向社区成员提供多方面的消防服务,如配置基础消防设施,建立武警学院)2olo年第6期(总第169期)?消防管理?义务消防队,消防宣传教育等,并配合消防部门做好火灾防范工作.社区成员通过签订物业合同交纳一定的物业管理费来购买物业公司提供的消防服务,在市场竞争的压力下,物业公司趋向于着力提高服务水平和效率,为打造社区”安全,方便,舒适”的优良消防环境提供了保障.不过物业管理毕竟是市场行为,经营者所追求的是经济效益最大化,而常会忽视社会效益,市场机制在解决公共服务问题上出现了失灵,作
19、为传统意义上的公共服务供给主体政府,应制定有关法律来规范物业市场的管理,使物业消防管理法制化,规范化,最终让物业管理公司走上社会效益,经济效益双丰收的轨道,真正发挥物业管理公司在社区消防管理中的作用.(三)带动志愿消防组织正如上文分析,在公共物品的供给上,市场和政府同样存在失灵,二者并不是零和关系,这就使我们有时不可避免地陷入两难困境.于是,人们又欲寻求”第三只手”即公民社会来协助调节,以弥补二者的缺陷.志愿消防组织便是在公民自愿性的,积极参与管理社会公共事务的意义上提出来的,它的出现可理解为公民对消防服务供给不足感到不满而作为满足公民需求的一个途径.发展志愿消防组织在我国是有一定基础的,民间
20、消防组织在我国自古到今一直存在,只是不成规模.中国传统儒家讲善,善即为仁,而仁就是助人,体现一种自愿性,非经济导向性,公益性的志愿精神;计划经济条件下建立的人数众多的义务消防队是潜在的组织基础,只是比较松散.志愿精神通过组织化加以维系.2002年,在温州瑞安市萃滕镇出现了自筹资金成立的”老板消防队”,其背景是伴随着瑞安市萃滕镇鞋业,轻纺业,制革等制造产业带的形成和人口的聚集,火灾经常危及企业和居民的安全,人们出于自救和利他主义的驱动成立了志愿消防队,配合公安消防队对附近乡村火灾进行扑救,类似的队伍在瑞安已有几十支,有效弥补了乡镇地区消防服务的空白.民间社会积极参与消防服务的生产,是志愿精神和公
21、民满足自我需要的充分体现,也是社会变革和泛行政化消防体制摩擦的结果_5J.随着我国国家和社会职能的分化,相对于国家政权的社会自主性组织如非政府组织(NGO),志愿性社团等逐步出现在人们的视野并在社会公共事物管理中发挥一定的作用.为促进志愿消防组织的形成和壮大,政府应加强公民文化建设和改善志愿环境,将致力于消防事业的志愿者组织起来,借鉴国外先进经验,规范消防志愿组织的发展.建立志愿组织的认可和激励机制,对志愿者予以登记并颁发证书,使参与者增强对组织的认同和归属感,发扬和维系社会中的志愿精神;同时给予志愿者个人及拥有的企业予以税收上的优惠,提高他们银行贷款信用度等奖励措施,把志愿消防组织培育成改善
22、消防服务的有生力量.四,结语消防服务进行经济学分析具有重要的理论和现实意义.本文以公共经济学和制度理论为基础,对消防服务的经济学属性进行深度思考,并围绕现实中消防服务的制度安排尤其是政府安排进行较全面的分析,为消防服务供给提供一些有意义的思路.本文提出的消防服务供给方式实际效果还有待在实践中运行检验,在理论和实践相结合的动态过程中观察,探讨,并不断的给予改进和完善.参考文献:1减乃康.政府绩效的概念与评估机制J.南通师范学院(哲学社会科学),2001,(9):2529.2宋全喜.公共服务的制度分析EB/OL.http:/wiapp.88990.eom/wapers/wpaper200104.h
23、tm.3石水中.关于构筑城市社区消防安全体系及对策的探讨C/展望新世纪消防学术研讨会论文集,2001:9294,4戴敦峰.”老板消防队”涌现瑞安N.南方周末,20040401.5朱柏铭.公共经济学M.第1版.杭州:浙江大学出版社,2002.TheRellectiononFirePreventionServiceinTermsofEconomicsSUNChenhua.ZHANGYang(WuhanMunicipalFireBrigade,HubeiProvince430014,China)Abstract:Firepreventionserviceiscrucialinourcountry.Thispaperputsforwardsomeideasabouteffectivefireserviceinthecourseofoursocialtransformation,accordingtothetraitsoftheeconomicsoffireserviceandthelackoffireservicesupply.Keywords:publiceconomics;fireservice;supplymeans?73?
