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1、题纲：题目：公共管理中的人格化现象及其负面影响防治一、 摘要二、 现状及重要性三、 公共资金管理人员职务犯罪的特点四、 公共资金管理人员职务犯罪的原因五、 公共资金管理人员职务犯罪的预防对策六、 展望未来七、 参考文献摘要： 自 20 世纪 80 年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮，被赋予不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府，以市场为基础的公共行政等，但却可被通称为 “新公共管理 ”。但是新生的事物还
2、在桌布完善的道路上前行，从中暴露出的弊端、漏洞、欠缺给从事公共管理的人员职务犯罪开了口子，因此产生的连锁反应就是公共管理人员的职务犯罪也是屡见不鲜。这样不仅有损党在人民心目中的伟大形象；也是对人民赋予我们公共管理人员神圣职责的玷污；最重要的是伤害到了人民的切身利益，显而易见如何防治此类犯罪行为显得尤为重要和紧迫。关键词：公共管理；职务犯罪；重要性；犯罪特点；犯罪原因；防治对策；未来。公共管理中的人格化现象及其负面影响防治一、现状及重要性 自 20 世纪 80 年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级
3、节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮，被赋予不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府，以市场为基础的公共行政等，但却可被通称为 “新公共管理 ”。俗话说“人非草木，孰能无情”，“七情六欲”一个情字，难倒了多少人，在物欲横流，灯红酒绿的花花世界，在瞬息万变，信息发达的21世纪，为了自己能有一席之地，为了自己能够平步青云，为了自己能够进入上流社会的行列，求情，说情的绝非少数，因此产生的连锁反应就是公共管理人员的职务犯罪也是屡见不鲜。这样不仅有损党在人民心目中的伟大形象；也是对人民赋予我们公共管理人员神圣职责的玷污；最重要的是伤害到了人民的切身利
4、益，显而易见如何防治此类犯罪行为显得尤为重要和紧迫。二、公共资金管理人员职务犯罪的特点 为了深入研究公共资金管理人员职务犯罪,笔者试图弄清到底什么叫公共资金?为此,笔者查阅了大量资料,但是始终没有发现一个关于公共资金的明确的、统一的定义。虽然如此,还是有收获,笔者发现了几个省市的关于加强公共资金管理的“办法”或“意见”,基本弄清了公共资金的范围,公共资金是相对于财政资金而言的。财政资金主要包括:各级财政和税务部门依法征收的税收收入;行政事业性收费、罚没收入、政府性基金、彩票公益金等非税收入;各缴税缴款缴费义务人依法缴纳的收入,纳入预算管理和未纳入预算管理的财政支出;国务院和各级地方政府规定的其
5、他财政性资金。那么公共资金主要包括:各级社会保险经办机构依法征收的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等社会保险资金以及缴款缴费义务人的缴款缴费收入和支出;各级国土房管部门和住房公积金经办机构依法收缴的住房公积金、商品住宅维修基金和公有住房出售收入等资金以及缴款缴费义务人的缴款缴费收入和支出;新型农村合作医疗、被征地农民社会保险等收支;国务院和各级地方政府规定的其他公共资金。 通过公共资金的范围,我们可以看出公共资金涉及千家万户,造福全体国民。因此,保证公共资金安全高效廉洁运行,对于维护人民群众切身利益和社会稳定,对于促进经济社会发展,对于巩固党的执政地位具有社会基础性作用
6、。但是,当前公共资金领域贪污、挪用、私分等职务犯罪时有发生,影响恶劣,危害严重。在本文中,笔者结合全国典型案例,精要分析公共资金管理人员职务犯罪的特点和原因,并从监督角度概要提出预防措施,供同行或同仁参考。(一)犯罪主要发生在三大领域。从前文公共资金的范围看,公共资金有十数项,但从目前暴露的或检察机关查处的案件来讲,公共资金管理人员犯罪主要集中在三大领域。一是医疗保险领域。二是住房公积金领域。三是农村养老保险领域。如上海社保基金案、原湖南郴州市住房公积金管理中心主任李树彪贪污、挪用案被称为 “中国住房公积金第一案”、云南省红河州民政局挪用6000万农村养老金建豪华“民政社区”案,就是发生在上述
7、三个领域的典型案件。(二)犯罪的手段主要是贪污和挪用,而挪用又占绝大比例。从公共资金管理人员犯罪的手段上看,往往是贪污行为和挪用行为相伴随,但是如果从单一作案手段角度讲,贪污案大概占三分之一,而挪用案大概占三分之二。(三)犯罪的主体大都是公共资金管理部门的负责人及其上级管理部门官员、财务人员和受委托管理公共资金的金融单位的人员。公共资金管理人员犯罪的主要集中在“三类人员”身上。首先是各种公共资金管理部门的负责人及其上级管理部门的官员,包括社保局长、住房公积金管理中心主任、农村社会保险处处长等等,这些人是易发职务犯罪的高危人群。其次是各种公共资金管理部门的财务人员,主要是指会计。如,原广西贺州市
8、住房公积金管理中心富川管理部副主任兼会计廖某 (女),在先后担任富川瑶族自治县房改办会计和贺州市住房公积金管理中心富川管理部副主任兼会计期间,伙同先后担任富川瑶族自治县房改办出纳、会计的唐某 (女)多次以支付业务费、经费款项为名,开具现金支票从中国工商银行富川县支行住房公积金专户中领取现金不入单位财务帐并占为己有,后通过涂改银行对帐单并依据假的银行对帐单来记帐,从而隐瞒她们在住房公积金专户提取现金的事实。最后,廖某被判无期徒刑,唐某被判有期徒刑15年。这个案例告诉我们,不要忽视公共资金管理部门的小人物,小人物也能做大案。三是受委托管理公共资金的金融单位管理人员。在实践中,有的地方政府将公共资金
9、委托某个金融机构进行管理,所以这些受委托的金融机构的公共资金管理人员也会发生贪污、挪用公共资金的职务犯罪。如 ,原中国农业银行宁阳县支行营业部客户经理靳恩河,利用担任客户经理和经办社保基金的职务之便,采用销毁转帐支票、偷盖公章、私刻公章、伪造虚假现金缴款回单和虚假进账单、对帐单等手段,先后31次骗取、窃取宁阳县机关事业单位社会保险事业处、宁阳县社会劳动保险事业处、宁阳县社会保险费征缴管理中心等单位公款共计1160万元。(四)犯罪的数额巨大,影响恶劣。公共资金管理人员职务犯罪案件,一个个触目惊心,涉案的数额一般都比较巨大,几十万、上百万、超千万,甚至是过亿元,而且涉案资金绝大部分被挥霍掉,造成无
10、法弥补的损失,严重损害了广大民众的利益,撞击了社会保障的根基,损害了党和政府的形象和威信。三、公共资金管理人员职务犯罪的原因公共资金管理人员职务犯罪的原因是多方面的,或是人性的贪婪所致,或是制度的缺失使然,或是监度不力引发,或是发案率较低怂使,抑或、抑或等等。在本文中,笔者重点探讨两个方面:从主观方面讲,公共资金管理人员职务犯罪是因为人性的贪婪所致。诺贝尔奖得主弗里德曼曾精辟论述过花钱的4种模式:“花自己的钱办自己的事,最为经济;花自己的钱给别人办事,最有效率;花别人的钱为自己办事,最为浪费;花别人的钱为别人办事,最不负责任。”我非常赞成这一观点,“花别人的钱为别人办事,最不负责任”的确是洞悉
11、人性本能和体制弱点的至理名言。问题恰恰是,公共资金的管理者们正是“花别人的钱为别人办事”最为典型不过的代表,因此,从人性的角度出发,无论是当局者,还是普通民众,根本不用相信,如果没有强有力的监督,这些“花别人钱为别人办事的人”会管理好、善待好、呵护好这笔钱。而大量的案件事实正好从相反方向证明了这一点,这些管理者中的部分利益熏心者会把公共资金当成“唐僧肉”,恣意蚕食,甚至鲸吞。所以,当前,在公共资金领域,有这么多大小“老鼠”或“硕鼠”被查处,就不足为怪了。而让我们胆战心惊的是,现在正有多少“蛀虫”钻在“公共资金的身体里”在美滋滋的“汲取营养”,而且即将或已经就是“肥猪”,但是他们不用怎么担心“被
12、捉”或“被杀”,所以他们中的胆大者,终将会成为“老虎”,我不再“蚕食”你,而是直接“吃掉你”。从客观方面讲,公共资金管理人员职务犯罪是因为监督疲软导致。 “我是新生儿,你要管我,得摸着石头过河。”无论是社保制度,还是住房制度,抑或是其他制度,这些都是我们党和国家保民生、抚民心、安社稷的重要的国家保障和福利制度。但是这些举措和制度也是近年来才被越来越重视,越来越被关注,越来越被强化。在我们国家,社会保障显然还是初始阶段,其保障体系、管理手段和监督措施仍处于摸索阶段。所以,一些“精明”的公共资金管理者会很清楚的看到这一点,所以就趁着制度不健全“赶快捞吧”。 “我是混血儿,你要管我,有那份闲心吗”。
13、目前,公共资金的来源大概有几部分组成,包括国家拨付、单位配给和个人缴纳,当然还有其他情况,这不是本文研究的重点。笔者研究的重点是,既然是这点钱(比如住房公积金)是来自不同部分,我们就要研究一下各自的心理。首先,分析个人缴纳者的心理,或许是“我出的是对我来说是小钱,所以就懒得关心或经由”,或许是“我想管,可是我太渺小了,还是让别人去管吧,事不关己,高高挂起吗”。在这种心理的作用下,民众对公共资金的监督或弱化、或经不起风霜、或虚无缥缈。其次,在分析一下缴存单位的心理。一种是怠于管理,有的单位,特别是企业,本来就“躲着缴”、“懒得缴”,就根本谈不上去管了。另一种是疏于管理。反正是职工自己的事,既然有
14、管理部门去管了,自己图省心,一般情况下不会去过问“养老金”、“保险金”、 “公积金”的事。在这种情况下,缴存单位对公共资金的监督就抛到九霄云外了。最后,我们再看一下各级政府的心理,相比个人和单位,政府是最为“操心”和 “精心”,让我们很感动。但是也存在问题:一是“过于相信自己的孩子”,公共资金管理部门相对于政府,在某种程度上,就是“孩子”,可是如果放松管理或是不闻不问,孩子就会“出轨”,干出胆大包天的事来。二是政府太大、太忙、太累,就你那么一个小事,随便管管,应付应付得了,是有心无力啊。所以,有时,在公共资金领域,政府监管就显得很松,监督只涉及皮毛,伤及不到筋骨。“我是乖巧儿,你要管我,我就蒙
15、住你的眼睛”。我们可以想一想,公共资金的管理部门,要么是级别、编制比较小的“二级局”,那么就是什么管理中心或是什么管理部,更小的就是某职能局的下属处科室,可以说都是“小庙”,不会有“大佛”来拜。可是,“庙宇虽小,却能养大和尚”、“池塘虽小,却能养大鱼”。所以,在公共资金领域的贪污挪用行为,作案跨度时间长,造成的后果更加严重,但往往不容易被发现或暴露, 查处率较低。四、公共资金管理人员职务犯罪的预防对策从公共资金管理人员职务犯罪的特点和原因分析中,我们可以得出这样一个结论,要想遏制、减少公共资金管理人员职务犯罪的最根本、最管用的措施就是完善和强化监督。因此,在本文中,笔者就如何强化对公共资金和公
16、共资金管理人员的监督谈自己几点看法,供深入探讨。加强公共资金管理运行的内部监督,保证公共资金安全、规范、高效运行。一是健全完善各类公共资金预算管理机制。在科学论证的基础上完善预算定额体系,细化预算编制,规范预算执行和调整,严格决算审核,加快推进预决算内容的公开,以利于更好地规范资金运行、接受各方监督。二是建立健全对资金管理人员的监督制约机制 。一方面,要将各类社会公共资金的管理情况纳入部门领导考核的范围,将资金管理运行的结果与部门领导的考核升迁挂钩。另一方面,要加强对财务人员的激励和约束机制,对财务人员实行统一委派制度,并加强财务人员诚信建设,通过实施诚信记录、完善诚信档案,并与职业资格年检、
17、职位聘用和年终奖惩相挂钩,促使财务人员恪守诚信、遵纪守法。三是加强内部稽核审计机构对资金运行过程的监督,监察、财政、审计等政府部门要突破部门限制,从对单一资金管理部门的监督延伸到对资金征收归集、分配使用和管理运行的全程监督,从事后监督延伸到事前、事中监督。四是充分发挥商业银行的作用,实现对社会公共资金的动态、全程监控。建议各类社会公共资金管理部门及相关经办机构新设银行账户时,应由相应的资金监督协调机构参照招标方式审慎选择商业银行,通过与商业银行依法签署资金存管协议明确各自的权利和义务,并建立异常拨款支付报告制度和资金运行风险提示报告制度,以实现对资金运行过程的动态、全程监控。加强公共资金管理运
18、行的公开监督,完善、搭建、整合信息公开平台。一是政府要对社会保险基金、住房公积金、住房维修基金等与群众切身利益密切相关的社会公共资金,要建立定期发布制度,依法公开资金收支和结余情况。二是各资金管理部门要统一数据和技术标准,必须建立资金网上监管平台,将资金管理主体、审批情况、资金的总量和使用方向等信息即时集中反映在统一平台上,建立数据比对机制,实现资金管理全过程信息的公开透明、交换共享、集中处理和动态监控。三是在平台建设中,应当为审计、监察、财政等部门预留端口,便于审计、监察等部门进行有效监控。在此基础上,整合政府和社会资源,实现部门间的信息共享,逐步建立统一的资金监管平台。加强公共资金管理运行
19、的社会监督,建立、完善宏观层面的社会公共资金监督协调机构。建议对各类重点社会公共资金应分别组建和完善由人大、政协、政府相关部门、资金管理单位代表,行业专家和社会公众代表等组成的资金监督协调机构,履行综合监管职能,负责整合相关部门力量、审查资金收支预算等重大决策,以增强资金管理政策制定的科学性、民主性和统筹性,实现资金运行安全和效率目标的统一。加强公共资金管理运行的检察监督,威慑犯罪。一是检察机关必须要准确把握公共资金管理运行的制度、规定,深入研究公共资金管理人员职务犯罪的特点和规律, 真正做到“知己知彼,百战不殆”。二是利用好预防调查这一手段,采取“系统抓,抓系统”的工作方法,以加强对公共资金
20、的法律监督。意性和不稳定性,实现由人格化向非人格化转化,需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神体现在民主、法治、规范、高效、普遍主义、实事求是和轻人情重契约的价值取向上,具体表现为公共管理制度的规范化,公共管理行为的专业化和中立化,以及官员任免和升迁的功绩主义原则等。(一)构建市场化公共管理模式传统的政府单中心治理模式已经难以适应当今复杂多变的环境,它还为公共管理的人格化提供了体制土壤。因此,需要在契约精神的基础上,构建由政府、社会、企业、公民组成的多中心的市场化公共管理模式,在原有治理手段的基础上借助包括私域治理工具在内的各种手段,以应对各种公共难题,增强公共管理的合法性和科学性,从
21、而达到有效防治公共管理中人格化现象负面影响的效果。(二)完善公共管理组织结构新公共管理学理论所提供的组织理论,对于完善我国公共管理组织结构有一定启发:由金字塔结构向扁平结构转化,由权力中心主义向服务中心主义转化,由集权向分权转化。按照任务目标原则,专业分工与协作原则,指导统一原则,有效管理幅度原则,责权利相结合的原则,集权与分权相结合的原则,稳定性和适应性相结合的原则,精简机构的原则等组织结构设计原则,努力理顺各公共管理组织的组织结构和各岗位职责,合理分工,明确职责。(三)加强民主法制建设必须坚定人民是国家的真正主人的信念,坚决把人民利益摆在第一位,坚持全心全意为人民服务的宗旨,真正做到权为民
22、所用、情为民所系、利为民所谋。公职人员应该正确认识和摆正自己的位置,真正成为人民谋福利、为人民服务的社会公仆。强调依法行政,切实做到有法必依,执法必严,违法必究。通过建立健全法律法规,以立法的形式明确各级公共管理组织和各级工作人员的责权利,制定各项日常工作制度和行为规范,大大降低公共管理中的随意性。通过完善人员编制法、行政程序法等控制机构膨胀,解决公共管理中程序缺失的问题。(四)建立健全监督机制当前社会监督存在的知情权难以保障,监督主体缺乏应有的权威,监督主体意识淡漠,监督机制不足等问题,影响了社会监督的威力与效能。实现权利系统对行政权力系统的合理约束,保证权力在阳光下运行,推行政务公开是前提
23、,建设新型文化、培育民主意识是基础,完善社会监督机制、实现社会监督制度化是关键。可通过完善政务公开、群众投诉和各种行政监督措施,进一步健全行政复议、行政诉讼、行政赔偿等各种责任追究机制和司法救济制度,确保对行政权力运作的有效制约, 从而真正实现全面的监督与监管。(五)推进道德建设外在监管和内在道德的缺失是公共管理人格化现象存在的主要原因,因此要防治公共管理中的人格化现象,推进公共管理领域的道德建设势在必行。公共管理中的道德建设可以从公共管理制度人手,将道德因素导入制度的设计和建设中;在公共管理人员的选聘、任用和晋升等测评机制中,强化对道德素质的评判和培养;在对公共管理人员的道德教育和培训中,加强个人品德和清廉思想的教育。五、 展望未来 在党的正确领导下，在人民大众的积极监督下，在自身综合素质不断提升的将来，我相信我党公共管理人员必将以各项法律法规为准则，严以律己，秉公手法，为国为民，鞠躬尽瘁，两袖清风的当好人百信的父母官。参考文献白津夫 ，国有资产管理概论，北京：中国城市出版社，2004.6.曾攸清，论国有资产管理法的基本原则，法学杂志，2002年第5期。张成福、党秀云，公共管理学概论，北京：中国城市出版社，2006.5.熊耀根，社会政策概论，北京：华文出版社，2005.5.裴利芳，组织行为学，北京：中国城市出版社，2006.11.
