公共政策评估报告.doc

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1、一、政策：重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见二、政策来源：重庆市人民政府办公厅 2010年7月26日三、社会问题与社会目标：社会政策：是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的。经由国家立法与行政手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。社会正义、社会公正、社会协调、社会稳定是社会政策的核心价值。户籍制度作为计划经济条件下人口管理的重要制度之一，曾经发挥了显著的作用，但在人口流动日益频繁的新形势下，已经显示出阻碍人口自由流动、固化城乡二元结构、制约城乡一体化发展等诸多不良影响。特别在“十二五”时期城乡结构实现根本性转变，政府大力推动公共服务均等化、统筹城乡一体化的

2、政策背景下，改革户籍制度，加快实现以居住证为基础的常住人口登记管理制度，就成为顺应社会发展的根本性措施。此外，解决城乡地区差异需要在土地制度、就业制度、社会保障制度等众多环节入手，加大改革和调整力度。“十二五”时期应针对统筹城乡一体化，协调各部门职责，研究制定一揽子解决方案，为我国2020年建设小康社会宏伟目标的实现打下坚实的基础。四、措施手段：结合全市主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划，综合考虑经济发展、自然环境、资源承载等因素，分阶段推动人口向小城镇、区县城、主城区1000平方公里区域内聚集，实现市域内户籍合理转移，逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的制度体系。20102011年，重点

3、推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。20122020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。（一）推动有条件的农民工及新生代户籍转移。225.6万

4、名在主城区务工经商5年以上、远郊区县城3年以上的农民工由所在区县（自治县）负责转为城镇居民，解决其社会保障，处理好承包地、宅基地、林地权属问题。66.7万名在市内就读的本市农村籍大中专学生，入学时户口迁入学校集体户或就地转为城镇居民的，保留其个人征地补偿收益权，符合资助条件的继续享受学费、生活费补助，毕业后纳入公租房保障范围。1.8万名新增退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官自愿转为城镇居民的，享受城镇义务兵的安置政策，由所在区县（自治县）负责组织实施。（二）妥善解决历史遗留问题。32.9万名历年已用地未转非人员，由所在区县（自治县）按市政府确定的有关原则办理农村居民转为城镇居民的相关

5、手续，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险。4.9万名未转非大中型水利水电工程建设中的失地农村移民转为城镇居民，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险，不再享受移民后期扶持政策。0.9万名城中村农村居民转为城镇居民后，按征地、拆迁相关政策予以安置补偿，由所在区县（自治县）负责组织实施。6万名集中供养的农村五保对象自愿转为城镇居民的，享受城镇集中供养的“三无人员”待遇，由所在区县（自治县）负责组织实施。（一）建立完善农村土地处置机制。（二）建立住房保障机制。（三）完善养老保险制度。（四）健全医疗保险制度。（五）健全完善社会救助和福利服务保障机制。（六）建立完善就业保障机制。（七）建

6、立完善培训机制。（八）建立完善城乡教育保障机制。（九）建立完善卫生服务保障机制。（十）完善计划生育相关政策。五、理论透视：1提高个人福祉，尤其是“不利群体”或“劣势群体”的个人福祉2解决社会问题，防止和控制社会问题，抗社会风险3促进社会融合，构建互相依赖的社会关系和公民道德（热爱、责任、义务）通过措施，实现目标，解决了问题当前，现行户籍制度已不适应统筹城乡经济社会发展的需要，加快推进户籍制度改革势在必行，具有十分重要的意义。（一）有利于维护农民工合法权益，惠及民生。户籍差异影响了社会公平。推进户籍制度改革，赋予有条件的农民工城镇居民身份，有利于实现同工同权，使农民工享受到与城市居民同等的公共服

7、务待遇。（二）有利于促进城市人口集聚，加快城镇化进程。我市城镇户籍人口比重较低，推进户籍制度改革，有利于集聚城市人口，形成城乡一体的经济社会发展格局。（三）有利于扩大内需，转变经济增长方式。进城农民工难以获得城市户籍，影响在城市的消费积极性。推进户籍制度改革，使农村居民进城后真正成为城市居民，有利于拉动消费，扩大内需，促进经济增长方式转变。（四）有利于促进城乡要素流动，盘活城乡资源。长期的城乡二元户籍制度，使城乡资源要素流动渠道不畅，成为城乡经济社会发展的瓶颈。推进户籍制度改革，打破城乡交流障碍，有利于加快农村承包地、宅基地和林地等资源流动，提升城乡资源要素价值。（五）有利于促进农村生产力提升

8、，繁荣农村经济。农村人多地少，生产方式粗放，资源利用效率低，制约了农村经济的发展。推进户籍制度改革，引导有条件的农民工转户进城，有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民收入增长。六、政策解读：重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）已于8月1日正式实施。办法放宽了本市级农村居民转为城镇居民的门槛，分主城区、远郊区县城、其他乡镇三级城镇设置了更加宽松的准入条件。一、关于我市户籍人口现状目前，我市人口直辖以来，我市常住人口城镇化率从31%提高到51.6%，而户籍人口城镇化率仅从19.5%提高到29%，二者差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点

9、。这种状况，充分反映出我市“大城市、大农村、大库区、大山区”的特点，表明城乡二元构架并未实现本质转变，现行户籍制度已成为贯彻落实“314”战略部署和推进城市化建设、构建和谐社会的瓶颈，是社会矛盾的焦点之一，改革和破解二元化户籍制度迫在眉睫。二、关于重庆户籍制度改革历程“九五”以来，我市户籍管理制度进行过多次调整。以小城镇户籍管理制度改革为突破口，以“具有合法固定住所和稳定的职业或生活来源”为基本条件的“户口准入制”取代了“农转非”指标控制，有效服务了我市经济社会发展，促进了城镇化进程。“九五”期间（1996年2000年），保持了计划经济特征，以小城镇户籍管理制度改革为突破口，实施了一系列户籍管

10、理制度改革。“十五”期间（2001年2005年），进一步推动户籍管理制度改革，有条件放宽户口迁移政策，下放了全部户口审批权。“十一五”以来（2006年至今），主要针对农村居民和农民工进城问题进行改革，放宽了本市籍农村居民和农民工迁移进城的准入条件。尽管如此，我市人口二元化结构仍然突出，离城乡一体化要求仍有较大差距，所以有必要开展进一步的户籍制度改革。三、关于农村居民转户实施办法主要适用对象适用于本市籍农村居民转为城镇居民，对于其余户口迁移、登记仍按原有规定执行。四、关于农村居民转户总体思路按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，引导农村居民有序向城镇

11、转移。五、农村居民转户应具备的条件（一）主城9区。凡具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为城镇居民。1购买商品住房；2务工经商五年以上，具有合法稳定住所；3投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上的，具有合法稳定住所。（二）远郊31区县城。凡具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为城镇居民。1购买商品住房；2务工经商三年以上，具有合法稳定住所；3投资兴办实业，三年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上，具有合法稳定住所。（三）其他乡镇。本乡镇农村居民本着自愿原则，可就近就地登记为城镇居民。（四）其他规定。凡具备下列条件之一，可登记为城

12、镇居民。1农村籍未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女；2农村籍成年子女自愿投靠城镇身边无子女的年老父母；3本市高等学校、中职技校学生，可迁入学校集体户或就地转为城镇居民；4优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女、父母；5农村籍五保对象；6农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官退役。六、关于农村居民转为城镇居民应提交的材料（一）必备材料。1入户申请书。2本人及随迁人员的户口簿、居民身份证。（二）其他证明材料。1务工经商证明；2住房证明；3结婚证及亲属关系证明；4被投靠人员户口簿；5纳税额度证明；6就学证明；7优秀农民工证明；8农村集中供养五保对象证明；9农村退役士兵证明；10其他需要提

13、供的证明材料。七、关于办法与原转户政策的区别（一）农村居民转户政策的创新点。一是允许在主城区务工经商5年以上、在远郊区县城务工经商3年以上、具有合法稳定住所的农民工转户，为多年在城镇务工经商而没有能力购房的农民工转户进城创造了条件。二是允许本市籍农村居民就地转为城镇居民，完全打开了农村居民转为城镇居民的通道。三是允许农村成年子女投靠到城镇身边无子女的年老父母处落城镇居民户。四是允许农村五保户自愿转为城镇居民，转户后可按城镇“三无”对象予以生活保障，提高社会救助水平。五是允许新增退役农村士兵自愿转为城镇居民，转户后可享受城镇义务兵的安置政策。（二）关于农村居民转户放宽的准入条件。一是放宽购房入户

14、条件，取消了文化程度和购房面积的限制；二是降低投资兴办实业入户条件，将纳税额度降低了50%。三是放宽三投靠人员自愿转为城镇居民的条件，对未成年子女投靠父母、夫妻投靠、父母投靠子女自愿转为城镇居民的，取消了结婚时间和年龄限制，充分体现了以人为本的原则。八、关于合法稳定住所原来户口准入条件一直设定的是合法固定住所，主要指拥有自己合法产权的房屋，这一政策限制了很多多年在城镇务工经商但没有能力购房的农民工在城镇落户。因此，本次户籍制度改革我们把合法固定住所调整为合法稳定住所，将拥有产权的房屋、公租房、租赁私房、单位集体宿舍、亲属住所等都视为合法稳定住所，在主城区务工经商5年以上、区县城3年以上的农民工

15、可向合法稳定住所地派出所提出转户申请。九、关于农村居民转户流程符合条件的农村居民应向入户地派出所农转城窗口提出书面转户申请，并提交相关证明材料，公安派出所在受理之日起7个工作日内完成审批，并通知农村居民到入户地派出所农转城窗口办理转户手续。十、关于咨询方式农村居民可以到当地公安派出所索取户籍制度改革转城镇居民一次清服务袋（袋内装有办法、转户流程图、办理指南、转户申请表及案例），也可以向当地公安分、县局的户政部门咨询，还可以通过网址进行咨询。七、自己评价：推进户籍制度改革，是缩小城乡差异、加快城市化进程的重要途径，是贯彻落实党中央国务院重要决策的需要；是统筹城乡综合配套改革试验率先突破的需要；是

16、提高城市化水平促进城乡一体发展的需要；是根本改变城乡一元化户籍管理体制的需要。重庆市户籍制度改革有利于促进城市人口集聚，加快城市化进程；有利于维护农民工合法权利，实现同工同权；有利于扩大内需，转变经济发展方式；有利于促进城乡要素流动，盘活城乡资源；有利于提高农业生产集约化水平，推动农业产业化。它按照统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展的原则，全面推进。以解决有条件农民工及新生代转户进程为突破口。因为重庆是“农民工输出大市、就业大市”，在市内务工的农民工已成为城市建设发展不可或缺的产业工人，在城市的就业、住房、社会保障等方面有较好基础，已初步具备城市生活条件。尤其是新生代农民工，接受

17、新事物的能力较强，生活习惯和生活方式已与城市接轨，对子女在城市就学的诉求强烈，融入城市生活没有大的障碍。重庆对农民转户进城设计了“3+5”政策体系。“3年过渡”是指对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。“5项纳入”是指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“劳有所得、老有所养、住有所居、学有所教、病有所医”。农村居民转户后有八大好处：（一）转户居民退出承包地，可以按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准得到相

18、应补偿。 （二）退出宅基地使用权和农房的，将获得3笔补偿资金。一是参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予的一次性补偿。二是参照地票价款政策给予的一次性宅基地使用权补偿。三是参照地票价款政策给予的一次性购房补助。 （三）在住房方面，可申请公租房居住，条件成熟时，还可以登记为购买。同时，鼓励转户居民购买普通商品房，符合条件的可纳入廉租住房保障。 （四）在养老方面，农转非人员可参加三类养老保险：城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、征地农转非人员养老保险。参加征地农转非人员养老保险，到年龄后可领取每月至少500元养老金。 （五）在医疗方面，可自愿选择参加城镇职工基本医疗保险或城乡居

19、民合作医疗保险，享受相应医疗保障。 （六）在教育方面，转户居民子女可按照就近入学的原则就读城市学校，享受与现有城镇学生的同等待遇。 本市籍和农转非的初高中毕业生就读本市中等职业学校的，可给予定额生活补贴，生活困难的给予定额学费补贴。 （七）在就业方面，劳动年龄段的转户居民可以享受免费技能培训和创业培训，自主创业可以享受城镇创业扶持政策，就业困难人员还可以享受“一对一”的就业帮扶，以及公益性岗位的托底安置政策。 （八）在社会救助方面，符合条件的困难家庭，可按规定享受城市居民最低生活保障待遇。农村居民转户退出其宅基地，有三大好处：1u;G)n%h!l%y2eb农村居民转户退出宅基地及建（构）筑物，

20、可获得参照征地政策规定的农房及构（附）着物给予一次性补偿，并以及购房补助。;d%J;C4?&vI+ f* $ C6 B* a( h具备条件的区县（自治县）人民政府可在城镇规划区内统一规划建设转户居民集中居住点。转户居民可按区县（自治县）的规定申请购买。# ( Jv# V( E% F3 符合城镇保障性住房准入条件的转户农村居民，转户进城后可纳入保障性住房的保障范围。农村居民登记为城镇居民后，可以与城镇居民同等参加社会保险，同等享受社会保险（包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险）及最低生活保障待遇。农村居民登记为城镇居民后，可享受以下一系列就业帮扶政策：/F.:D7 j8 P1 H x/ T! Z

21、9 _纳入城镇就业服务和政策扶持范围，平等享受社保补贴、岗位补贴、培训补贴、小额贷款及贴息等一系列“含金量”较高的帮扶政策。/K#w-N!y2G$x; p/ B2 U2 O8 ) F对有一技之长的，通过开展职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。2 f# , A! Z: o6 K9 e7 对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。7 L7 Z; t* G8 f6 z7 V2 鼓励他们自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。(K/政府部门在加强转户人员

22、教育培训，提高其就业能力方面有以下措施：% Q8 _5 c! Z5 F: ) D+ ?& % i本市农村籍和农转非的初高中毕业生，凡没有升入高等院校的，可就读本市中等职业学校并给予定额生活补贴，生活困难的给予定额学费补贴。;A1z:l+P:s5_# V$ U5 s% z8 q0 y3 A$ E对其他就业年龄段的转户人员，根据市场需求，以订单培训为主，加强转移培训，提高其转移就业能力。r+1u*M!x6s,u$b!I9V& o2 N& 2 Q+ w c9 T$ N对企业新招用的转户人员，开展针对性强的岗前培训，使其尽快上岗和稳定就业。$X/M81e9E.s$h.P- _. U! Y6 a; i.

23、 p$ f, x# O转户人员参加转移培训和岗前培训，可按规定享受培训补贴，初次参加职业技能鉴定和专项职业能力考核的费用，给予全额补助。;_5R1g*p已转户的大中专学生，毕业后可以享受以下政策：纳入城镇就业扶持政策范围；(?7)J9T*z*ch提供就业服务，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台；引导农村籍和农转非的中职毕业生到基层、工业园区、中小企业等实现稳定就业；*6g1o/c-E提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。6#v/d 它按照科学发展观的总体要求，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口

24、，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面促进“五个重庆”和内陆开放高地建设，全面助推城市和农村经济社会协调发展，探索统筹城乡改革发展和构建和谐社会的有效途径。推进农民工户籍制度改革，形成科学有序的转户常态机制“民生十条”、“共富十二条”均对户改提出了目标和要求。目前，该项工作正在有序推进。截至2011年12月31日，全市累计“农转城”321万人，平均每天转户6000多人。据市户改办有关负责人昨日透露，经过一年多的探索，我市已形成科学有序的人口城镇化机制，从今年开始，农民工户籍制

25、度改革工作将转入常态化。天天生活在这个城市，心却感觉距离很远。在城市工作了二十多年，身份却还是“农民工”，户籍问题曾是渝中区转户居民陈刚心中的痛。重庆在全国率先启动的农民工户籍制度改革，放宽了落户门槛，向他这样的“有条件的农民工”敞开了城市的大门。于是，他带着尊严实现了真正的“进城”。同陈刚一样，在过去的一年多，有300多万重庆农民的身份发生了改变：他们成了“新市民”，成了真正的“城里人”。户改打开了农民进城之门“宁要城里一张床，不要农村一间房”多年前，跳出“农门”变身城里人，曾是好几代农村人的梦想。对于农民来说，在城里挣钱的机会更多，医疗卫生、文化教育条件更好城乡二元结构带来的不单单是户口簿

26、上“城镇居民”与“农村居民”的字面差异，更有附着在户籍上的不合理的公共产品的分配。在重庆，这一切从2010年开始悄然改变。当年8月，我市在全国率先启动大规模的户籍制度改革，放宽城镇入户条件，为农村人转户进城大开方便之门。申报两三天领到新户口簿在大坪做生意的陈刚，离开老家合川已有20多年。他在城里买了房，一直想把自己和孩子的户口迁进城，由于种种限制，他一直没能圆梦。户籍改革政策一出台，他迫不及待地办了转户手续，有幸成为了全市“转户第一人”。从交申报材料到领取新的户口簿，陈刚只用了短短两三天，夙愿就实现了。除了户改带来的这次梦寐以求的机会，让陈刚和众多转户居民欣喜的是，政府并不强制要求他们退出农村

27、的房屋和土地。“和以往的改革最大的不同是，我们不以土地换户籍，而是以稳定就业、稳定收入为前提。”市发改委副主任徐强昨日说，户改一年多来，全市户籍人口城镇化率已提高至37.8%，没有出现一起强迫农民退地的事件。“一转户感觉负担轻多了”今年30岁的荣昌人刘健去年为全家办理了转户手续，女儿不缴择校费就可以就近入学。“好处还不止这些。”刘健退掉了老家的房屋和宅基地，一下子领到了6.67万元补偿款。“一转户，我感觉身上的负担轻多了。”刘健说。转户后农村权益可保留，进城还可以享受城市居民所享有的养老、医疗、教育等“五件衣服”，有这样的“便宜事”，转户的农民自然高兴。据了解，全市目前已有188万余名转户居民

28、参加了各类养老保险，有251.7万人参加了各类医疗保险，有3.14万余户转户居民和农民工成功申请到公租房。农民转户后，具体好处在什么地方？李有忠掰着指头数有八大好处：拥有农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”。除了这“八件衣服”，还有一些捆绑在城市户口上的好处。已享受城镇职工保障的李有忠举了个例子：如果你是城市职工，交养老保险的话，单位要帮你交一个月基本工资的20%；如果你是农民工呢？一般单位只交12%，一年下来就少了上千元养老金。在医疗保险方面，城市职工也比农民工一年要少八九百元。李有忠说，养老保险、医疗保险等加在一起，捆绑在城市户口上的利益，与普

29、通农民相比，10年会有35万元的差距。据了解，李有忠所在的单位很支持农民工转户，还专门出台了鼓励政策。目前他已带动10多个工友把户口转到了城里。人民网：重庆的做法态度上是积极的，方向是可取的，因为土地需要提高利用率，城市需要适度地扩大。光明日报：转户的农民可以不退地，仍享受着附着在土地上的各项政策，转户后，农民还能获得城市的就业、养老、医疗、教育、住房等保障。重庆在户籍制度改革方面作出了有益的探索。改革改善了城乡资源配置，缩小了城乡、区域、贫富三个差距，这是真正的民生工程，民心工程！户籍制度改革本身并不复杂，复杂的是由此形成的利益分配格局。据调查，与户籍挂钩的个人权利有 20 多项，涉及政治、

30、就业、教育、社会保障、计划生育、义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等各个方面。户籍制度改革意味着户口与利益分配脱钩，以及一种全新的社会保障和公共服务体系的建立。目前正在进行的教育、医疗、养老等社会保障领域的改革，就是户籍制度改革的有机组成部分。重庆作为国家确定的统筹城乡综合配套改革试验区，从 2010 年 8 月开始，以解决农民工和在校大学生城镇户口为突破口，全面启动“农转城”的户籍制度改革，力争到 2020 年全市户籍人口城镇化率达到60以上。这意味着，在 10 年内，将有 1000万农民工和大学生农转城成为“市民”。 这为农民进城大大降低了门槛，能有力推动城镇化的进程，使统筹城

31、乡发展有了新的载体。一石激起千层浪，重庆的户改引起了众人瞩目。户籍制度改革，终极目标就是消除城乡户籍差异，实现所有居民享有均衡的社会保障、分享社会经济发展带来的公共服务资源，也是统筹城乡发展题中应有之义。由于户籍制度在我国根深蒂固，也由于近几年农村有了飞速发展，城乡统筹发展的优惠政策使农民的生活水平大幅度提高，国家也更加重视农业的战略地位，可是，这样的一件大好事，在实践中，对“农转城”的认识及转户工作的操作，出现了一些认识上的偏差，有的说这是新的“圈地运动”，也有的说这是政府看中了农民手中的土地等，为此，重庆市委市政府为“农转城”的农民工和大学生制定了一系列配套的优惠政策，首先以自愿为基础，同

32、时又设置了合理的职业、收入、住房等门槛，以已经在城市多年打工、有固定收入、又购置了住房的农民为重点，引导他们有序向城镇流动，以统筹城乡共同发展。三、统筹城乡，好事办好认知高改革开放 30 多来的剧烈社会变迁，转型期内城乡之间的矛盾和社会问题大量涌现，城乡相互制约、难以突破，利益失衡、难以调节，遗留问题、难以治愈，城乡二元行政管理体制的弊端更加凸显。理论界认识到，就农村问题解决农村问题，没有出路，就城市问题解决城市问题，同样没有出路，必须走统筹城乡发展之路，使城镇和乡村在协同共治与良性互动中共同迈向现代化。重庆这次进行的户籍制度改革有它的鲜明特点，首先突破了“农业户口转为城市户口”的简单做法，而

33、是配套设计了一系列的优惠政策，以保证“农转城”工作平稳进行。农民转户进城，不仅仅是身份的转变，更重要的是可享受到与城镇居民同样的社会保障。从市委市政府到各乡镇政府开展了大规模的宣传，好政策要让每个农民家庭、每个城市打工的农民工、每个重庆人都领会精神，真正做到家喻户晓、人人明白。农民转为城镇户口后，在教育、就业、医疗、住房、社保等方面与城市人口一样，统一纳入城镇的保障体系，真正实现和谐社会、小康社会要达到的目标“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。重庆的这次户籍改革是在农村土地流转之后的又一统筹城乡发展的战略性举措，真正开启了统筹城乡发展的“破冰”之旅，户籍制度改革使统筹城乡工作

34、有了实质性进展，把户籍制度改革作为统筹城乡综合配套改革实验的“抓手”，对农民转户进城设计了一套完整的政策体系，配套设计了社保、住房、就业、教育、卫生等各方面的政策，以实现城乡制度之间的有效衔接，保证农民转户的平稳过渡。户籍改革是一个大好事，实践中还有一些不同认识，这是可以理解的，只要牢牢把握住几个基本的立足点，即：统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展，其中最核心的就是要把握自愿有偿，充分尊重农民转城意愿。好事办好，把户籍制度改革作为一项重大民生工程来抓，这是重庆市政府的既定方针。总体来看，转户居民退出了农村的土地和房屋，换取了城市的教育、就业、住房、社保、医疗服务，在生活成本并未大

35、幅提高的情况下，伴随着落实民生力度的加大，人民的幸福感是会增强的。在这背后是国民待遇的公平公正，这也是改革的成功之处，它要从根本上剥离附着在户籍背后的政治、经济和文化功能，是推进城乡统筹发展的重大举措，“户籍坚冰”开始消融，重庆这座统筹城乡综合配套发展的直辖市将会乘风破浪、直挂云帆！三、重庆市户籍制度改革新举措的思考2010年8月，重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，目标是在10年内让1 000万农民转户进城，到2020年要让全市户籍人口城镇化率达到60以上。重庆的户籍改革，尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益。同时，

36、农民转户后将就业、社保、住房、教育、医疗纳人城镇保障体系，实现转户进城后一步到位。据统计，重庆现有700多万农民工，400多万在沿海打工，300多万在重庆市。其构成是，在重庆工作10年以上的有120万民工，加上其老人小孩，计180万；重庆农转非的大约40万；还有70万中专生。重庆直辖初期，户籍城市化率是25，常住人口城市化率是28，差3个百分点。2010年，重庆常住人口的城市化率从28达到了50，但是户籍人口的城市化率只有27。所以，重庆这个大规模的户籍改革其实是还历史旧账，即把具备条件、已经在城市工作生活多年的民工和学生转过来。(一)规避法律的做法为了顺利推进户籍改革，鼓励转户农民退出农村土

37、地承包经营权、宅基地使用权及农房，重庆设计了一些创新性的政策：一是农民在转户后有三年的过渡期，在过渡期内仍享受各项土地收益。二是过渡期结束后的退出也不是剥夺性的，而是有偿退出。重庆市政府办公厅此间下发的关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知中提到，农民转户后退出土地，在中华人民共和国农村土地承包法中有明确规定。当地转户进入城镇的农民。在可以保留宅基地、承包地的三年过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。我国现行农村土地承包法第二十六条第三款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收

38、回承包的耕地和草地。”立法法第六十三条规定：“省、自治区：直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要。在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”由此可见，任何地方出台的新政，都不得与国家现行法律相抵触，除非法律修改，否则就是违法无效的。很明显，重庆户籍改革政策中对转户居民承包地和宅基地的退出设定了三年过渡期，允许转户居民最长三年内继续保留宅基地、承

39、包地的使用权及收益权政策，突破了国家法律的规定。依农村土地承包法法律规定，“农转非”居民交回土地是其必须履行的法定义务。也就是说，交不交回土地由法律说了算。“自愿处置”和“不强制农民退出土地”，不仅明显与相关法律冲突而且存在规避法律之嫌。作为户籍制度改革的试验区，这种规避法律的政策规定，虽然极大限度地保护了转户居民的权益，也为我国户籍制度改革提供了借鉴和参考作用。但规避法律的合理、合法性还有待探讨。(二)“过渡期”后农村土地的再分配众所周知，在我国现行的土地制度下，土地和住房二者是农民生存的重要生活保障，农村居民拥有农村承包地、宅基地也是与城镇居民最本质的的区别。我国现行的农村土地分配制度是按

40、户分配。随着大批农村人口转移，不论是三年过渡期满后还是直接退出土地，最终势必导致退出土地的再分配问题。事实上，户籍改革必然还会引发土地所有制的改革，也从根本上决定着农村城市化进程的整体效果。因农村土地再分配引发的冲突不断，在全国各地都不同程度地存在这一问题，而且已经危害到社会经济的稳定发展。如何修正制定因人口变化而带来的土地再分配相配套制度和处理好土地矛盾纠纷，最终实现土地的有序转让和再分配，也是亟须解决的问题。(三)社会保障的全面落实现行户籍制度背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜、包含社会

41、生活多个领域的“附加值”。使农村转户居民真正享受与城镇居民同样的社会福利政策，随着户籍制度的改革和农村居民身份的转换，大量人口纳入到城镇社会保障体系当中，公共福利的要求增加，无疑对我国本来就不健全的社会保障体系提出了更高的要求。只有扩大社会保障的覆盖面，社会保障等各方面真正一视同仁，户籍制度改革才具有实际意义。重庆市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，统筹城乡户籍制度改革，给予进城农民社会保障制度设计创新理念和大胆举措，为我国户籍制度改革提供了借鉴和示范作用，并给人们带来诸多启示和思考。由于目前我国户籍制度还主要承载着登记和管理两方面的职能，户籍管理不仅是国家行政管理的组成部分和重要基础性工作，也是国家行政管理的一项基本制度。因此，户籍制度改革不可能一蹴而就。针对问题对策建议