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1、降控行政成本体制阻碍因素文章来源 毕业论文网 自从十六大报告首次提出“行政成本”的概念和“降低行政成本”的要求以来,大量研究表明,中国行政成本居高不下、久治无功,体制性障碍是我国行政成本难以降控的症结所在。讨论中国政府行政成本居高不下的体制障碍,要明确“行政成本”的概念,从行政成本不合理构成入手,发现行政成本久治无功的制度原因,进而对有关体制障碍展开深入辨析。一、中国政府行政成本居高不下(一)行政成本成本是一个跨学科和动态发展的概念,它与费用、支出、损失等有所不同又密切联系,关系复杂。1大英百科全书认为,“一般
2、意义上的成本(cost)就是生产者和消费者购买的产品和服务的货币价值。…在基本的经济学意义上,成本就是机会成本。…从更传统的意义上看,成本是关于生产投入的价值和产出的水平之间的关系。”2经典成本构成理论认为,商品的销售价值=生产成本=所使用的生产要素的收入=土地的地租+资本财货的利息+劳动的工资+企业主利润。3目前,我国常用行政成本指标包括:行政管理费,行政部门支出,政府财政支出总额等。张国庆指出,中国行政成本统计名目过去是“行政管理费用”,2006年以后是“一般公共服务(支出)”。基于现代公共行政活动的基
3、本价值诉求,“行政成本本质上是一种国家与社会、政府与公民(纳税人)的关系。‘行政成本’一词的基本要义在于度量国家财政支出之于政府及其公务人员直接和间接花费与公民和社会公益性直接和间接花费的比例。”4孔凡河、蒋云根认为“行政成本是行政机关及其工作人员在向社会或公众提供公共物品、公共服务过程中所必需进行的行政投入或耗费的行政资源。具体而言,行政成本是一个十分复杂的指标体系”。不能将预算成本、行政支出、有效成本等当作行政成本,应通过历史的纵向比较,横向的市场组织比较和国际比较来确定。他们还进一步提出了机会成本,显性成本和隐性成本
4、,行政成本的人力、管理和物力构成以及行政成本的相对性等问题。5周天勇、桑玉成、唐行智等学者也从概念、分类、构成、研究方法和实证角度对行政成本研究,但仍存有分歧。6分歧往往来自缺乏概念共识。首先应区分几组概念:行政成本与测量指标、广义和狭义行政成本;内部和外部行政成本;有效、高效与无效或低效乃至负效的行政成本;合理的与不合理的行政成本;长期和短期成本,有形和无形成本等。针对不同的管理和研究目的可以选择不同概念和指标。“广义的行政成本”是指行政活动收益与被放弃的潜在收益之差,7是很难测度的。狭义行政成本需要界定“行政”或“政府&rdquo
5、;范围,是大政府,还是仅仅包括行政部门,抑或只包括决策部门的执行机构。我国常用的狭义行政成本即政府运行成本、政府自身管理成本或内部成本。相应的,外部成本是指行政部门进行经济、社会管理和提供社会服务的成本,区别于外部性成本和社会成本。行政活动和企业活动一样,也存在外部效应和社会成本如环境成本等。从产出角度还可以将行政成本划分为有效、高效、无效、低效乃至负效的行政成本。必须指出,由于决策风险客观存在,低效的乃至负效的行政成本也可能是合理成本的一部分。引入时间参数行政成本就成为变量,短期的高效成本有可能在长期变为低效乃至负效成本。本文认为,一般意义上的行政成本是指“公民、社会主体和政府部
6、门购买的政府部门公共产品的价值。”这里的购买并不是指抽象的政治契约,也不仅是经济合约,而是包括各种税费、支出和价值损失在内的总体价值合约。在提高总体行政成本的可测量性和可控性的同时,行政成本研究不应忽视对长期成本、无形成本和外部性成本。不仅要注意政府花费与民间花费的比例,还要进一步具体分析其构成的不合理和低效因素,以便发现症结所在。(二)居高不下的行政成本及其不良构成大量研究指出中国政府行政管理支出增幅高于财政支出增幅,占财政支出和GDP的比重不断加大,远高于世界平均水平。89但是首先,有些研究在推理上过于跳跃,不利于发现和深入问题。问题不在于行政成本高,而在于行政成本高的不合理。
7、夏书章指出,行政成本是发展成本的重要组成部分。10行政管理费总量增加本身,并不能说明中国政府行政成本“过高”或不合理。行政成本的增加和财政支出和GDP占比大只是一个事实。即使已证实当前我国行政成本相对外国和历史同期很高、占比很大,也只是一个必要条件。西方“行政国家”的扩张说明工业化进程中政府规模高速增长有其合理性和必然性。要作价值判断仍需要进一步分析其不良构成。居高不下的行政成本也只有在这个意义上才成其为问题。此外,行政成本增长波动源自多种因素,如政府规模的扩张、组织环境变迁、行政活动的方式、政府职能的变化、财政收支的变化等。有研究表明,中国各省
8、经济发展水平、人口和行政面积规模、公务人员规模和工资水平与行政管理成本显着正相关。而三十年来除了行政面积规模其他因素都有较大变化。11对此,国外数据和历史数据的参考作用是有限的。第二个问题是政府支出增长与GDP和财政支出的增长是否应该保持一定比例?韩国和新加坡政府规模差异很大,但经济绩效都很好。12一家企业的行政管理费往往不一定与总产值和财政支出增长保持一定比例,企业规模、管理体系、战略决策、发展阶段与企业活动的性质等诸多因素都会影响行政管理支出变化,政府行政活动更加复杂,更何况,梯度渐进增长理论、发展阶段理论、公共选择理论和福利经济学对此还有不同解释。有研究表明,中国GDP增长和政府财政支出
9、增长较快的发达地区,政府管理费和政府人力规模等却较小。13可见行政成本与发展水平之间关系复杂,移用瓦格纳法则需要方法修订。而中国财政年鉴2005统计口径中的行政管理费包括人大、政府机关、政协、共产党机关、民主党派机关、社会团体机关等单位,还包括公检法司和外交外事支出。14尽管如此,仍有大量数据表明:公务员供养比重偏高、形式主义、豪华办公、“三公”消费等不良行政成本是推高中国政府行政成本的主要原因。(1)2006年政协委员刘光复指出,当年仅公车一项花费就超过2000亿,相当于国防开支。15十七大报告将降低行政成本作为改革的重要内容。第十一届全国人大第五次会议上国务院总理温家宝强调,“政府会更加注重勤俭节约,严格控制‘三公经费’,大力精简会议和文件,深化公务用车制度改革,进一步降低行政成本。”中央的决心和政策动向令人欣喜,但要解决行政成本降控难题,就需要正视行政成本久治无功的症结所在。本文认为,中国政府的不良行政成本降不下来,不是个别、短暂的外部因素造成的,而是因为根深蒂固的体制障碍。
