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1、政府对食品添加剂生产与使用安全监管的思考 专业名称:公共管理行政管理邵婉昭申请人姓名:导师姓名: 林毓铭教授答辩委员会组成签名蛐弦:饪委员:乱、.?一论文原创性声明本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名:渺艮期:游,月日,:二:文二.,”,.:.:、。玉:. : :,。,。:一. 一 ,.:. .?, . . 二/、. :.:./:.,.一,:
2、一,:卜.:一?;,、.,?、卜.;/、, 一:?.:,并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅,有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索,可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。学位论文作者签名撕易导师躲勰澎日期:年月日日期:带夕力月日政府对食品添加剂生产与使用安全监管的思考专业名称:公共管理申请人:邵婉昭指导教师:林毓铭教授摘 要食品质量安全直接关系广大老百姓的身体健康甚至生命安全,关系到社会的和谐与稳定。食品质量安全已经成为衡量一个国家经济发展水平和人民生活质量水平的重要标志。随着人们物质生活水平的逐渐提高和对健康的日益重视,人们对食品的要求也越来越高,健康保证和食品安全受到公众越
3、来越多的关心和重视。食品添加剂是食品的重要组成部分。由于食品添加剂本身及其生产企业的多样性,在食品添加剂生产和使用过程中,如果政府安全监管不到位,会给食品带来很大的质量安全风险。传统理论认为,政府监管是食品添加剂安全监管的主导力量。随着社会形势的发展,社会关系的复杂化和分割化,政府职能体现出需求膨胀和管制约束的双重特征,单一的政府监管已不能实现食品添加剂安全监管的全部职能。分散化的权力架构和多元化的主体结构出现在食品添加剂安全监管领域中,社会中间层主体和市场主体参与到食品添加剂安全监管中来,初步形成政府主体、市场主体、社会中间层主体共同监管的局面。本文从政府安全监管的角度,借鉴国外发达国家对食
4、品添加剂的管理办法及经验,对我国目前的食品添加剂生产和使用的监管情况进行了一定的分析,主要包括:食品添加剂生产经营活动的规范性,食品添加剂安全监管工作的科学性和有效性等方面,从而为政府监管部门加强在这一领域的监管提供一系列的建议和对策。本文认为,引导企业规范生产使用食品添加剂、切实加强政府对食品添加剂的监管,是一件任重道远的工作任务。政府需要整合现有的食品安全监管模式、资源和力量,建构多元、动态、平衡的社会性监管模式来实现对食品安全,特别是对食品添加剂生产与使用的有效安全监管。简而言之:政府要不断加大投入,采取强有力的措施加强食品添加剂安全监管能力的建设,成立食品添加剂安全管理委员会,设立食品
5、添加剂安全法;建立、健全食品添加剂全程监管工作机制;统筹规划,建立和完善食品添加剂安全信息网络,实现食品添加剂安全信息、检验资源等的整合与共享:同时要建立并严格执行食品添加剂安全监管责任追究制度,严肃查处食品添加剂安全监管中的失职和渎职行为;及时修订、更新食品添加剂生产和使用的安全标准,严格查处违法生产和使用的厂家和企业等。总之,政府需要配套一系列的措施和进行相应的改革。只有形成多方位的、动态的监管合力,才能有效遏制违规使用、滥用食品添加剂的行为,从而有效地降低食品安全的风险。关键词:食品添加剂 安全 监管 政府.,. , .,. . ,. ;, , . , ,.? . ,., ;:; , ;
6、,;,., ,第一章绪论?第一节研究背景与研究意义?第二节研究文献综述“第三节与食品监管相关的理论及启示第四节核心概念?第五节创新点与研究方法一第二章中国食品添加剂安全监管体系概要、状况与思考:第一节我国食品添加剂安全监管体系概要?一:第二节中国食品添加剂安全监管状况分析第三节食品添加剂生产和使用安全监管不力的原因?:第三章政府对食品添加剂生产与使用安全监管的思考第一节部分发达国家食品添加剂安全监管体制概要?:第二节我国食品添加剂安全监管体系需深度变革?第三节加强政府对食品添加剂安全监管的对策和建议结 语参考文献附 录记?”后第一节 研究背景与研究意义一、研究背景笔者在本文研究的是政府对食品添
7、加剂生产与使用安全监管的问题.众所周知,食品添加剂现在已经广泛使用于现代食品工业。我们每天所接触的食物中,都含有几种甚至十几种食品添加剂。没有食品添加剂,就没有现代食品工业。随着食品工业的发展,将会有越来越多的食品添加剂进入我们的日常饮食生活。但目前,在生产和使用食品添加剂过程中却存在一些超范围、超限量使用或滥用等问题,严重威胁着广大消费者的身体健康和人身安全。特别是中国近年来多次出现的食品问题丑闻,如苏丹红事件、工业酒精勾兑白酒事件、劣质奶粉致“大头娃娃一事件以及年闹得沸沸扬扬的“三鹿奶粉厣事件等,进一步增加了公众对食品安全、特别是对食品添加剂安全的担心.据媒体报道,中国青年报社会调查中心近
8、期完成的一项有关食品安全的调查显示,近几年频发的食品安全事件引起了公众的广泛关注,%的公众表示这些事件“肯定会引发自己对周围食品安全问题的担心, %的人表示“可能会。较发达国家而言,我国目前的食品安全以及食品添加剂安全监管起步较慢、问题较多。另外,造成我国食品和食品添加剂安全问题屡禁不绝的重要原因更在于我国食品以及食品添加剂安全缺乏完整、科学的监管机制和保障体系。食品安全是人类生存和发展的基础,它关系到整个行业的健康发注:罗竟元.浅谈食品安全监管体系建设.四省内江食品药品监督管理局,:/./.展、食品企业以及整个国家食品企业在国际市场上的影响、地位和竞争力,最重要的是它关系到每一个食品消费者的
9、切身利益、生命健康和社会稳定。试想一个政府如果连老百姓的食品安全都不能保障,那么如何体现政府的最基本职能它又怎能代表老百姓的利益谈何实现社会公共整体利益可持续化发展呢为此,政府必须加大对食品相关环节企业监管的研究力度,采取切实可行的措施保证老百姓健康安全。二、研究意义“民以食为天,食以洁为先。食品质量安全是人命关天的大事情。传统理论认为,政府监管是食品以及食品添加剂安全监管的主导力量,但随着社会形势的变迁与发展、社会关系的复杂化和分割化以及部分企业的趋利化动机与不良行为日益明显,加上政府职能出现需求膨胀和管制约束的双重特征,使仅仅依靠政府的监管已难以全部履行食品以及食品添加剂安全监管的职能。目
10、前,食品以及食品添加剂安全监管领域出现了多元化的主体结构和分散化的权力架构,食品添加剂社会中间层组织和市场主体也逐渐参与到食品以及食品添加剂安全监管队伍中来,逐渐形成了政府主体、市场主体、社会中间层组织共同监管的局面。在最近几年接二连三出现众多与食品质量安全相关的事故后,政府监管食品安全的能力和相关的监管体制受到公众的质疑。如何加强食品安全,特别是食品领域中食品添加剂的安全监管成为政府一个亟待解决的问题。研究食品安全,大力加强对食品添加剂的监管具有重大的现实意义.本论文研究的主要意义在于梳理现有的食品添加剂安全监管体系,研究政府安全监管中存在的不足。在探究存在问题背后的原因时,结合国外先进的食
11、品添加剂安全监管经验,提出建设性的对策和意见以助政府更好地对食品添加剂生产和使用安全进行安全监管.光的苏丹红、孔雀绿、甲醛啤酒、三聚氰胺奶粉等事件极大地伤害了消费者的利益甚至生命安全。加强食品安全的风险防范,加强食品添加剂的安全监管成为了人们茶前饭后的热门话题。近两年,特别是年,不安全食品危害事件频繁发生,使食品安全及食品添加剂监管日益受到产业界、政府和学术界的关注。正因为食品安全监管涉及多方面、多环节、多层次和多领域,所以食品安全的公共管理显得特别复杂。综述涉及本文所关注的食品和食品添加剂安全以及政府监管问题,国内研究主要有以下几个方面:一、关于政府食品安全监管模式的研究李长健等在我国食品安
12、全监管的困境及对策一文中提出:“食品安全社会性监管模式是一种整合政府资源、社会资源、个人资源的综合性监管模式,它是以政府监管为主导,以社会中间层监管为主体,以市场监管为基础,合理配置食品安全监管的权力,实现制度供给和需求的相对均衡,以降低社会监管成本,实现社会福利最大化、可持续性化的一种监管模式”。食品安全监管具有动态性、多元性和平衡性的特点。盛洪在:现代制度经济学中认为:由于我国长期形成“大政府和“小社会的社会结构,政府权力渗透到社会的各个角落,公民社会的力量非常薄弱且缺乏公民结社的传统。改革开放之后引入市场机制,但在政府主导下,市场经济改革中没有形成完善的市场经济,因此导致我国是李长健,江
13、晓华,王悦.我国食品安全监管的困境及对策基于经济法与行政法双重角度的思考.法治论丛,不完善的政府和不完善的市场混合体.笔者经研究相关文献发现,我国食品安全监管主体的顺序是政府主体、市场主体和社会中间层组织,而且食品安全监管体系中还存在监管公共资源浪费化和监管主体分散化、分割化等问题。虽然政府主体、市场主体和社会中间层组织都参与对食品安全进行一定的监管,但它们并没有实现监管资源的有效整合和监管主体的多元、动态和协调发展。在食品安全这一公共领域,“政府作为社会公共利益的主要代表者,政府具有强有力的公权力,政府运用公权力对食品安全监管,在立法、执法、法律救济、法律监督具有天然的成本优势. 同理,政府
14、对作为食品安全重要影响因素的食品添加剂的安全监管模式探索也显得非常重要。在李长健、江晓华、王悦的我国食品安全监管的困境及对策一一基于经济法与行政法双重角度的思考,朱正威、张莹的发达国家公共管理机制比较及对我国的启示和周洁红、钱峰燕、马成武的食品安全管理问题研究与推进等文中,均通过阐述发达国家政府对食品或者食品添加剂的安全监管模式来启迪我国的政府如何加强食品以及食品添加剂安全的监管能力。在质量安全监管上,政府所起的职能非常重要。盛洪在现代制度经济学中提出:“政府若既作为食品安全监管的供给者,又同时履行监管者的角色,在没有相应的竞争机制的压力下,在监管成本的约束下,政府缺乏食品监管制度供给的创新动
15、力,导致制度供给与制度需求之间失衡一。有学者认为,在制度发育不均衡的情况下,“如果难以界定清楚产权,就会使社会公共资源产生难以估量的浪费,这样整个社会的交易成本也会相应增加并且难以估计修。 此外,政府食品安全监管的技术性、专业性有限,而受监管主体在技术上往往拥有信息成本优势,政府要想对受监管主体有效监管,必须在相关的技术、盛洪.现代制度经济学叫.北京:北京大学出版社, ,第页盛洪.现代制度经济学下.北京:北京大学出版社,第页盛洪.现代制度经济学下叫.北京:北京大学出版社,第页美:罗?萨缪尔森.经济学第十六版.华夏出版社,第页一食品添加剂的不可或缺性与食品安全食品添加剂对于现代食品生产是必不可少
16、的,它是食品工业的重要组成部分,它对于改善食品色、香、味,调整营养结构,改进加工条件,提高产品质量,增加食品品种以及延长产品的货架期等发挥着非常重要的作用。例如油脂抗氧化剂,它能阻止或延缓油脂的氧化。含油脂较多的食品在长时间贮存过程中由于空气中氧的作用,容易引起变色、变味、油脂酸败等现象。油脂氧化、酸败的食品有害身体健康,因此添加油脂抗氧化剂是必要的。如果应该添加油脂抗氧化剂的食品不添加,就无法保证油脂在保质期内质量不受影响。油脂如果腐败变质了,对消费者会产生毒害作用。余伯良在走出食品添加剂认识和使用误区里提及:众多的食品添加剂各有各的用途,它们在现代食品生产中各显其能,功效神奇。可以说,没有
17、食品添加剂,就没有现代化的食品工业。但若超量、超范围使用食品添加剂,或使用非食品添加剂像苏丹红、孔雀石绿等,就会形成食品污染,对人体健康有害。我国对各种食品添加剂都进行了严格的卫生学评价,而且制定了食品添加剂的选用原则和各种食品添加剂的使用标准,因此,大可不必谈“食品添加剂一色变。刘志皋、高彦祥在食品添加剂基础一书中认为,严格按照国家标准使用食品添加剂,不仅无害健康,也是食品加工不可或缺的一环。随着食品科学和食品工业的发展,食品添加剂的应用会越来越广泛。我们要以健康的心态,去面对含有食品添加剂的、琳琅满目、丰满多采的现代食品。余伯良.走出食品添加剂认识和使用的误区.四川:精细与专用化学品,年第
18、/期刘志皋.高彦祥.食品添加剂基础.北京:中国轻工业出版社,二食品添加剂监管与食品安全关系这个方面的研究文献在最近几年由于人们关注食品添加剂的使用而大量涌现,特别是食品添加剂的监管作为食品安全的重要影响因素,历来都受到世界各国的高度重视.我国在相关法规、标准体系等方面也对食品添加剂的生产、销售和使用进行了管理和控制,如:产品质量法、:食品卫生法和:消费者权益保护法等。但由于监管不够、政府部门之间职能交叉、分割、法律法规存在一定重叠、矛盾和空白等问题,使食品添加剂在生产、使用和监管过程中出现了不少问题。年月日开始实施的新的:食品安全法要求提升政府对食品的监管,提高食品安全标准以及加大对污染食品制
19、造商的惩罚力度。同时还规定,“在食品生产中不得使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。在其他有关食品添加剂监管与食品安全关系的研究文献中,于江虹的我国食品添加剂使用中存在的问题和对策比较系统地从超范围、超限量、违禁使用食品添加剂等角度阐述了由于食品添加剂使用过程中政府监管不到位等原因引起的食品安全危害.中国社科院“食品安全监管体制及法律演进研究课题组也提出:我国食品安全监管较发达国家而言,起步晚、问题多,造成食品安全问题屡禁不绝的重要的原因在于缺乏完整的保障体系。在今后较长的一段时间里,政府以及相关的安全监管主体应当把从整体上建立我国食品安全的九大保障体系作为食品安全工作的重
20、点和战略目标,特别是要把对食品添加剂的安全监管保障体系作为工作的重中之重来抓。笔者认为,加强食品安全的监管,必须特别加强对食品添加剂的安全性监管,严厉打击不法市场活动主体利欲熏心、漠视生命的行为,将不合格食品添加剂驱逐出市场,让民众能够吃到放心的食品,这是对人权最为实在的保护,也是政府认真贯彻三个代表、“人民利益注:参见中华人民共和国食品安全法年月日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过第四十六条:。食品生产者应当按照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂;不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他町能危害人体健康的物质.”三、关于食品和食品添加
21、剂监管与政府职能的研究食品安全是个典型的民生问题,这个民生问题处理不好会导致严重的政治问题。在这个领域,黄炳坤的解决食品安全问题的几点建议和孙碧燕的构建食品生产经营企业诚信档案所做的研究有较好的社会意义。两位学者基本上从市场准入管制、监管、完善法规和检测技术、加大惩罚力度以及充分利用媒体力量等方面对食品安全,特别是食品添加剂的安全监管提出比较实用的建议与对策。同时,较以往的相关法规,新的食品安全法也有一个亮点,就是国家建立食品安全风险检测制度,对食源性疾病、食品污染等进行检测以及国家建立食品安全风险评估制度,对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。这较政府以前的监管职能工作
22、向前迈进了一大步。但笔者认为,食品安全法覆盖面较广,涉及到农产品、食品、食品添加剂、食品污染物等诸多方面,能否有力地对食品安全进行系统的监管心存一定的顾虑。陈君石在国外食品安全现状对我注:所谓市场准入,一般是指货物、劳务与资本进入市场的程度的许可.对于产品的市场准入,一般的理解是,市场的主体产品的生产者与销售者和客体产品进入市场的程度的许可.注:参见中华人民共和国食品安全法年月日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过第十一条和第十三条。第十一条规定:“国家建立食品安伞风险监测制度,对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测.国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食
23、品安全风险监测计划.省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划,结合本行政区域的具体情况,组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。第十三条规定:“国家建立食品安全风险评估制度,对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估.国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作,成立由医学、农业、食品、营养等方血的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估.对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估,应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加.食品安全风险评估应当运用科学方法,根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信
24、息进行.”.国的启示尖锐地指出:与经济发达国家的食品安全法规相比,我国缺少一系列保障食品添加剂安全的重要制度,例如食品添加剂安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等. 同时,我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义,政府监管无法可依。现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制。四、关于食品安全特性及其管理的政策选择研究这方面,有国外学者如 和认为,市场机制下食品安全管理政策效能的高低关键取决于合适的信息制度。这些信息制度包括产品质量认证体系、标签管理、企业的声誉形成
25、机制、法律和规章制度的制定、各种标准战略及消费者教育等。我国也有学者研究了我国食品市场上的质量信号问题,并提出应从食品产业链整体出发成立一个涉及农业和食品部门的全国统一机构,最终促进食品质量信号的有效传递,确保食品安全王秀清等,。周德翼、周洁红等以同一理论为背景,探讨了食品质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制的问题,并指出政府可以相互结合的市场准入、检查监督和安全标识三项制度节约信息的揭示和管理成本;同时认为,在当前我国食品和食品添加剂企业生产、流通组织规模相对比较小的情况下,应大力建设由食品产业链相关企业的主要厂商或专家组成的行业协会、食品添加剂安全标准机构等即食品添加剂社会中间层组织,
26、委托协会制定和管理食品及食品添加剂安全标准及为消费者提供食品以及食品添加剂安全信息,以降低政府实施检测和监督的成本。政府的安全监管工作重点可放在对行业协会的资信评估、产品质量认证、对其推荐的相关产品和所披露的产品安全信息进行检测和陈君石.国外食品安全现状对我国的启示.中国卫生法制。管理等方面。第三节与食品监管相关的理论及其启示一、社会契约理论食品监管不力既包括市场失灵的成份也具有政府职能失灵的色彩。本文所研究的社会契约理论主要涉及社会契约理论发展中从二元社会结构到三元社会结构的形成。传统的社会契约论构建了“政治国家?社会的两元架构。随着社会经济、政治、文化的发展变迁,单纯的“政治国家一一社会”
27、两元架构出现了不协调的现象,如“市场失灵和“政府失灵等,于是社会对社会结构提出了新的需求,动态的社会契约论也就应运而生。动态社会契约论主要包括两层内涵:一是人们把部分权力交付给政府国家。由于社会形势的发展变化,政府为了保障公众的安全、公平、秩序、正义、自由、效率等权利,也将一些公众交付的权力让渡给社会中间层主体。二是,社会中间层主体一社团、行业协会等既是其成员缔结契约的结果,又是人们与政府缔结契约的结果,因此在其社会与契约的双重关系中,根据社会地位角色即身份不同,分别施加不同的影响,即保持人们交易过程中的校正公平。动态的社会契约论弥补了传统的社会契约论只构建二元架构的不足,发展为构建政府、社会
28、中间层主体、公众三元社会主体结构,并且形成了一定的权利架构形式:首先,代表公共利益的主体由单一政府转化为多个代表主体:政府、社团等,于是形成了公共利益代表者的有效竞争机制。其次,人们以手中掌握的不断缔约的能力对政府施加压力,迫使各国政府不断改善其提供的公共资源及设旌以满足社会的公共需求。另外,政府机关行使国家管理的监管职权。政府的职能重心在设计行使制度、制定标准、设立相关法律体系架构、追究法律责任、管理消费市场等宏观方面的权力行为。社会中间层主体是为政府干预市场,市场影响政府和市场主体之间的相互联系起中介作用的主体,具有辅助政府管理的作用。在食品添加剂生产与使用安全监管中“社会中间层发挥协管功
29、能,重在行使为政府监管提供服务、干预市场主体的违法行为、协调市场主体的利益冲突等中观和微观权利行为一.再次,社会中间层主体如果能够获取合法的监管权利,能够增强其成员收集食品添加剂安全信息的能力,优化其对食品添加剂安全监管的判断力,有利于形成消费者和市场主体的监督体制。 消费个体在其权益受到侵害之后,可以通过投诉或诉讼等私力救济来启动公共救济,配合国家机关、社会舆论的监管,使食品生产过程最大程度的阳光化。郑少华的动态社会契约论和简论社会自我管制里均有这样的观点,社会动态理论的确立,从契约论的角度论证了公共产品供给主体多元化的合法性和合理性,是政府主体监管、社会中间层主体监管、市场主体监管进行合理
30、的产权配置的理论基础固。食品以及食品添加剂安全监管作为公共产品或准公共产品时,它的监管主体可以是政府主体,也可以是社会中间层主体和市场主体。如果能够使这三者在动态格局中进行有效的竞争,有利于形成以市场监管为基础、以政府监管为主导、以社会中间层监管为主体的社会性监管模式。二、政府角色理论从广义来说,生产安全食品添加剂的企业是一个经济责任、法律责任和道德责任的高度统一体。所以,这样的生产企业不是在进行单纯的市场活动,也是以一个社会组织成员的身份进行活动.从社会监管的角度讨论,“政府作为国家组织的具体形式,是国家公共权力的执郑少华.动态社会契约论:一种经济法的社会理论之解说.王全兴.经济法论丛.北京
31、:中国检察出版社,第页注:参见郑少华的动态社会契约论。 一种经济法的社会理论之解说和郑少华的简论社会自我管制.行机构,承担着调整社会成员之间的相互关系,维护社会持续稳定发展的秩序的责任.它的基本职能就是处理国家、社会公共事务一回。食品安全涉及每个人的健康权益,在这一公共领域,政府作为社会公共利益的主要代表者,要在立法、执法、法律救济、法律监督上充分发挥它的角色,提高食品安全水平,切实保障公众的饮食安全,这也是政府必须履行的一项重要公共管理职能。政府介入食品添加剂生产活动之中,是承担起自身应承担的责任的表现。玛丽恩?内斯特尔关于食品政治北京:社会科学文献出版社,一书,将食品与政治联系起来,充分地
32、肯定了食品安全与政府责任与政府信用的关系。公共管理理论认为,“一个负责任的政府,公众对其基本要求是公平与正义。在面对企业时,公众常常是处于弱势的。因而企业与公民之间发生某种契约关系时,处于强势地位的企业对公众发生的不公正,非正义行为的可能性较大。当不公正行为发生之后,人们面对强大的企业只能求助于政府,期待政府通过它采取相应的方式来维护社会公平与正义,使企业承担起它应承担的社会责任。因此,政府在介入食品添加剂生产活动时,本质上表现为政府干预。政府干预可以社会管理者的身份进行,也可以主权者的身份来进行,其干预方式主要有直接干预和间接干预两种方式。为了使政府企业的干预能产生积极效果,政府就必须对自己
33、在食品添加剂安全监管活动中的角色有一个清晰的认识和明确的定位。主要有:一政府是相关法规的制定者政府作为社会管理者的职能之一,就是相关法规的制定。通过国内外专家、行业领头企业、行业协会等共同制定相关食品添加剂法规和推进实施,使食品添加剂企业在政府管制下展开生产经营活动,从而取得较好的效果。对于我国已有的与食品添加剂相关的标准和法规,如食品添加剂卫生管理办法等等,政府则承担起执法的责任,维欧文?休斯.公共管理导论.第二版.北京:中国人民大学出版社, ,第页郑少华.动态社会契约论:一种经济法的社会理论之解说.王全兴.经济法论丛.北京:中国检察出版社,第页护公众利益不受损害。二政府是食品添加剂安全生产
34、、使用的推动者政府可以通过运用行政资源,推动公众和企业提高对食品添加剂经营活动的认识。可采取的方式主要有:第一,推动对食品添加剂生产和使用安全的教育。可开办短期培训班,对企业人员和公众进行食品添加剂知识培训。在国民教育中进行商业道德观培训及专业课程教育,使公众形成较强的食品添加剂安全意识与观念;第二,推动对食品添加剂生产和使用安全相关宣传的倡导。政府可用研讨会、座谈会、媒体宣传等方式,倡导食品添加剂生产和使用安全法律法规,培养公民的社会责任意识。同时政府应倡导企业崇尚良好商业道德的行为,共同构筑一个符合我国文化传统和国情的企业社会责任价值体系.三政府是食品添加剂相关法规的维护者维护社会公平与正
35、义,使公众利益不被侵害,是政府的重要职责。因而,对于体现公平、正义、体现社会伦理与道德要求的社会责任及其相应的企业社会责任秩序的维护,也就自然地成为了政府的职责.作为食品添加剂安全秩序的维护者,政府行为主要表现为对食品添加剂相关法律,如中华人民共和国食品卫生法等的执行与监督;对不遵守相关法律法规的企业和个人予以公开曝光、谴责和处罚。将执法监察工作同食品添加剂经营活动有机结合,不仅有利于加强对企业承担社会责任的监督.形成多层次、多渠道的监督体系,还有利于构成一个促进企业承担社会责任的外部环境.监管成本效益理论食品添加剂安全监管立法权、执法权和司法权是一种纯粹的公共产品。根据新制度经济学的理论,公
36、共产品的“资产专有性程度高,提供替代产品的成本代价高昂,并且很难获得法律上的权威性.食盛洪.现代制度经济学下.北京:北京大学出版社,第页政府对食品添加剂安全进行监管,也需要投入巨大的运行成本.首先,“政府在某种程度上是经济人,也是有限理性的,也要追求自己利益的最大化一,在制定、运行相关的食品添加剂安全监管制度时,也要考虑成本收益,它可能会为了政府利益而忽视个体利益、社会公共利益,甚至直接损害个体利益、社会公共利益。“由于政府的行政官僚组织庞大,缺乏有效的绩效考核机制,政府官员可能在理性经济人的支配下,导致政府权力异化,出现权力设租、寻租现象,使公共产品的供给违背初始目标;其次,政府若既作为食品
37、添加剂安全监管的供给者,又同时履行监管者的角色,在缺乏相应的竞争机制的压力下,在监管成本的约束下,政府也会缺乏创新食品添加剂监管制度的动力,这样容易导致制度供给与制度需求之间失衡;再次,政府对食品添加剂安全监管的单一供给模式,使公众对供给的公共产品缺少可选择性,“政府在没有任何竞争压力的情况下,可能致使行政效率的低下,行政管理成本增加;由于政府行政权力的单方性、强制性、刚性,导致行政监管行为的不易接受性,受监管主体可能会对监管行为不服,导致监管行为的执行困难,增加行政的执行成本,也会引起不必要的争端,增加解决纠纷的成本,使我国原本有限的司法资源更加紧张,社会的诉讼成本增加一; 最后,政府对食品
38、添加剂生产和使用安全监管的技术性、专业性有限,而受监管的企业往往在技术上拥有信息成本优势,政府主体要想对这些食品添加剂生产和使用企业进行有效监管,必须在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力和精力,这样也直接增加了政府对食品添加剂安全监管的运行成本.陈庆云.现代公共政策导论.北京大学出版社,年,第页陈庆云.现代公共政策导论.北京大学出版社,年,第页盛洪.现代制度经济学下.北京:北京大学出版社,第页社会中间层主体所具有的特征,使它在供给准公共产品时更具有效率性、公正性、适应性、可接受性、专业性和独立性,有利于降低具体食品添加剂生产和使用安全监管的成本。首先,降低执行成本。如果从法律上赋
39、予食品添加剂社会中间层组织权利地位,让它们具有独立性、民间性和专业性,承认它们所作出的行为专业、权威和可接受,有助于减少政府对食品添加剂生产和使用安全监管的执行成本。同时由于这些组织容易被受监管主体,如食品添加剂生产和使用企业接受,从而可以有效降低食品添加剂安全纠纷出现的概率,节约了司法资源,降低了诉讼成本;其次,降低了交易成本,如果食品添加剂社会中间层组织具有专业性和独立性,能获取食品添加剂生产和使用企业的信任,可大大降低市场主体信息收集的成本.另外,食品添加剂社会中间层组织的专业性,使他们在制定一些监管标准、检测的手段时比政府某些主体更具有科学性;最后,充分利用食品添加剂社会中间层组织的有
40、效监管,可减少政府直接监管的成本,直接降低社会运行成本。消费者的直接监督行为,在一定程度上制约了食品添加剂生产和使用企业的机会行为,也在另一方面节约了政府、食品添加剂社会中间层组织的监管成本。对于消费者来说,食品添加剂的生产和使用者具有明显的信息成本优势,因此消费者和食品添加剂的生产和使用者之间存在严重的信息不对称。消费者要想获得食品添加剂安全信息可能要付出高昂的成本代价,而且获取的渠道不多,可能性也不大:另外食品添加剂安全信息具有专业性、技术性等特点,普通的消费者也不具有收集、分析、判断的能力,并且即使获取了相关安全信息,也难以对这些信息进行分析和甄别;还有食品添加剂安全隐患需要较长的时间才
41、能发现,如果这也需要消费者自我鉴别,也不具有可操作性,而且成本高昂,因此,消费者个体对食品安全监管的社会成本巨大,且效益不明显。注笔者在形成本小节观点时,主要参考了李长健,江晓华和王悦的我国食品安全监管的困境及对策强调了食品添加剂在现代食品工业的地位和重要性。如今越来越多的食品添加剂正应用于食品中,丰富着人们的餐桌。事实上,人类使用食品添加剂的历史相当悠久,最早有意识进行使用的食品添加剂是防腐剂。后来,食品保藏随着工业发展开始了变化,食品化学防腐也开始活跃起来,化学合成的食品添加剂已经开始大量地被应用于食品工业。那么,什么是食品添加剂中国在食品卫生法 年中规定,食品添加剂指“为改善食品品质和色
42、、香、味以及为防腐或根据加工工艺的需要而加入食品中的化学合成或者天然物质一,同时规定:“为增强营养成分而加入食品中的天然的或者人工合成的属于天然营养素范围的食品添加剂称为“食品强化剂。因此食品强化剂显然也属于食品添加剂范畴,但间接使用者则不列入“食品添加剂”范畴。二、食品添加剂的分类目前,“全世界发现的各类食品添加剂大概有 多种,在西方发达国家,食品添加剂工业十分发达,仅美国就有多种被批准和使用的食品添加剂。我国食品工业尽管起步很晚,但是发展却很快,接一卜页?基于经济法与行政法双重角度的思考、韩丽华,潘明星等的政府经济学、李长健的论农民权益的经济法保护?以利益与利益协调机制为视角和张乃根的经济
43、学一经济学视野里的法律现象等文献,他们有关“信息成本优势分析”和“食品安全监管成本”等观点对我形成。食品添加剂供给者与消费者信息成本分析”方面的观点有很大的启发作用,特在此说明.凌关庭.食品添加剂手册第三版.化学工业出版社,第页目前我国已经有被批准和使用的食品添加剂有 多个品种,而且几乎每天都在增加一.食品添加剂按其来源不同,国际上通常将其分为大类:一是天然提取物,如甜菜红、姜黄素、辣椒红素等;二是用发酵等方法制取的物质,如柠檬酸、红曲米和红曲色素等;三是纯化学合成物,如苯甲酸钠、山梨酸钾,苑菜红和胭脂红等。如按食品添加剂的功能、用途划分则可分为大类:酸度调节剂、抗结剂、消泡剂、抗氧化剂、漂白
44、剂、膨胀剂、胶姆糖基础剂、着色剂、护色剂、乳化剂,酶制剂、增味剂、面粉处理剂、被膜剂、水分保持剂、营养强化剂、防腐剂、稳定剂和凝固剂、甜味剂、增稠剂、食品香料和其他类添加剂。圆第五节 创新点与研究方法一、 本文创新点由于造成食品安全事故的原因很多,而食品添加剂是一个非常特殊的领域,因此有必要加强政府对食品添加剂安全监管的制度保障。论文的创新点包括以下几个方面:其一,首先,为更好地、全方位地追踪食品添加剂安全生产和使用的过程,增强政府对食品添加剂生产和使用安全性的有力监管,专门设立一部食品添加剂安全法显得尤为重要.其二,我国目前对食品安全监管的主要法律法规很多,有食品安全法、:食品卫生法、产品质
45、量法、消费者权益保护法等。这些法律在某些地方存在交叉、重叠、矛盾和空白之处.虽然从年月日开始实施了新的食品安全法,但食品安全法涵盖面很广.笔者建议:食品添加剂安全法需以:食品安全法为纲,但于春光,程美枫.食品添加剂的分类及其使用.职业与健康,年月第期林春绵,徐明仙,陶雪文.食品添加剂.北京化学工业出版社,是承担食品添加剂安全综合协调职责,负责食品添加剂安全风险的评估、食品添加剂安全标准的制定、食品添加剂安全信息公布、食品添加剂检验机构的资质条件认定和检验规范的制定、组织查处涉及食品添加剂安全的重大事故等。食品添加剂安全管理委员会独立于工商行政和食品药品监督管理部门,但同时又与这两个部门通力合作,针对各自在食品添加剂生产、流通等领域的职责实施监督管理。二、 研究方法一调查研究法研究政府对食品安全以及对食品添加剂安全监管的模式,收集行业协会专家、生产企业、大众对食品添加剂的认识和观点以及国家和地方食品质量监督抽查结果,研究违规使用食品添加剂的现象,进一步分析探讨这些现象产生的原因和动机。二比较研究法研究和借鉴欧盟、美国和日本对食品添加剂管理的经验和做法,将其与我国政府目前对食品添
