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1、划定永久基本农田的必要性分析 【摘要】我国人口多耕地少，耕地后备资源不足，维护国家粮食安全，保持社会稳定，是我国始终面临的一个重大问题。要维护国家粮食安全就必须切实保护好耕地。划定永久基本农田的主要目的，就是为了对划入基本农田的耕地实行特殊保护，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求,为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用。 【关键词】 划定 永久基本农田 必要性 中图分类号：S27 文献标识码：A 文章编号： 一、基本农田的定义、功能及经济学理论分析 （一）基本农田的概念 基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的，在土地利用
2、总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地，是从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。 （二）基本农田的功能 基本农田功能是指基本农田能满足某种需求的属性，由于需求具有明显的多质特征，因此基本农田的功能也显现出诸多方面。 生产功能是基本农田的首要功能，是指运用基本农田所包含的生物生产功能，即为人类提供生活必需的粮食及其他农产品属性。 阻隔功能是指基本农田具有强制性的“红线”特性，可以起到各建设用地组团之间的隔离作用，具有调控建设用地发展方向的重要作用。 食品安全功能是指以基本农田形式保障足够数量土地用来生产足够
3、粮食，保证粮食安全。 远景储备用地功能是指通过基本农田形式进行土地储备可有力调控供地时序，远期可把土地资源转化为城市可持续发展的后备资源。 （三）关于基本农田的理论分析 1.公共产品的界定 早在1739年，休谟就提出了一个公共产品的的直观概念。他认为，公共产品属于对任何人不会产生冲突利益，但对整个社会来说却是必不可少的产品，必须通过联合行动来提供。但是直到本世纪50年代，公共产品的理论才真正建立起来。萨缪尔森指出，公共产品是这样一种产品，即“每个人消费该产品不会造成他人消费的减少。” 公共产品作为私人产品的对称具有以下特征： 效用的不可分割性，即公共产品是向整个社会共同提供的，而不能将其分割成
4、若干部分，分别归个人或集团消费，如安全、秩序、国防等。 取得方式的非竞争性，非竞争性是指消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的边际成本为零，因而价格也为零。这意味着获得公共产品的消费者无需通过市场采用出价竞争的方式。 提供目的的非盈利性，即提供公共产品不以盈利为目的，而是追求社会效益和社会福利的最大化。而私人产品提供则是追求利润的最大化。 在此需要说明一下的是，对于只具有以上一些特征的一类产品，经济学则称之为“准公共品”或“混合产品”。基本农田就是一种典型的准公共物品：除了耕地生产创造的农产品归生产者所有外，基本农田所带来的各种社会、生态效益是向整个社会提供的，一个社会成员享用
5、耕地的社会效益、生态效益等公共效益并不影响其他社会成员的享用，即它具有非竞争性的特点。 正是由于基本农田属于准公共产品，基本农田带来的社会效益、生态效益等被置于了公共领域，为全社会成员共同享受，人们在享受耕地的社会生态效益时，并不减少或排斥他人对其的享受，因此根据经济学中的外部性含义，我们可以把基本农田的外部性理解为耕地的所有者及使用者因耕地划为永久基本农田所带来的种种效益被其他社会成员分享，表现出很强的正外部性。其实，所谓的划定永定基本农田产生的正外部性，是相对于一定范围而言的，在一个较小的范围内形成的正外部性，在相对的范围扩大后外部性问题就成了“内部”的了，这个过程就是“内部化”过程。对于
6、集中连片划定永久基本农田来说，形成出具规模的基本农田片区，无疑可以使一部分外部性问题“内部化”从而产生规模经济、社会效益。 2.提供准公共产品的来源 准公共产品的提供应附合效率原则和受益原则，由于不同区域的居民对不同的公共品存在着不同的偏好，对于经济社会发展方式具有多样性的选择，地方政府可以较好地掌握各种信息，因而地方政府的决策程序一般能较实际地反映当地居民偏好和需求。所以通常认为合理的农村准公共品供给主体，应该是地方政府。 由于耕地空间分布的不均衡性及地域社会经济基础引发的社会生产分工的不同，各地在划定基本农田时会表现出明显的地域差异性：不仅农村地区的基本农田要远远多于城镇地区，而且经济欠发
7、达地区的基本农田也要多于经济发达地区。因此，政府的宏观调控作用就很重要，如何把非生产性功能的外部性内部化，是政府引导划定基本农田的根本出发点。 二、结合天津市新一轮的土地规划修编说明划定永久基本农田的积极作用 （一）天津市新一轮的土地规划修编中基本农田的划定 天津市新一轮的土地规划修编中按照天津市耕地空间布局的特点和农用地分等定级成果，优先将集中连片、排灌条件良好、农业生产配套设施完善的蔬菜瓜果和粮油生产基地划为基本农田；结合土地利用综合分区与管制要求，设立基本农田重点保护区域，重点分布在宝坻区、武清区、宁河县、静海县和蓟县京哈铁路以南地区。通过规划引导，使零星分散的基本农田向区内集中，划定集
8、中连片的、高标准粮棉油生产基地。 天津市基本农田的划定按照“全面规划、应保尽保、结合实际、集中建设”的原则，避让了城镇的主要发展方向，保障了我市滨海新区、城市发展主轴等重点区域的发展，为我市经济社会发展提供了建设用地空间。新增城镇建设用地主要用于中心城区、滨海新区、新城、开发区等城镇建设的重点地区。结合城镇主要发展方向，在规划确定的城乡建设用地外划定扩展边界，预留规划一般耕地作为扩展用地，为城镇建设预留发展空间。 （二）划定永久基本农田的积极作用 永久基本农田的划定，进一步宣传了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，增强了社会保护耕地的意识，提高了广大人民群众和各个单位保护耕地的
9、自觉性；保障了耕地面积，普遍消除了农民怕被占用而失去土地的担心，增强了农民精耕细作、投资、投劳、培肥地力的生产积极性，从而稳定了农民承包土地的思想，落实了党的农村政策；增加了对基本农田的投入，加强了“吨粮田”建设。结合基本农田保护区的划定，大规模整治土地，通过改造旧村庄、整修沟渠、林带、路网、清除农田中的坟地、废砖窑及其他障碍物，使耕地面积有所增加；严格控制了对耕地的占用，依法划定的基本农田保护区内的耕地，任何单位和个人都不得占用。国家重点建设项目需要占用的，必须报国务院批准，并严格执行“占一补一”的占补平衡制度。切实保护了耕地，对实现耕地总量动态平衡起到了重要作用；协调了农业用地与建设用地的
10、矛盾。较好地处理了“既要填饱肚子，又要加快建设”的关系。 三、对划定永久基本农田的建议 划定永久基本农田保护，应结合土地利用总体规划的规划目标和分区要求，参照已有的相关规划，综合考虑生态和环境建设用地安排、基础设施建设用地布局、城乡建设用地扩展边界等因素确定，尽可能利用明显的河流、铁路、公路等自然或人工线形地物界线，并兼顾行政界线，对于基本农田和生态建设服务的无法剔除的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的零星土地亦应划入基本农田范畴，尽可能使其形态集中连片。 参考文献： 1董祚继 吴运娟编著,中国现代土地利用规划理论、方法与实践,中国大地出版社,2009,1. 2（美国）保罗.A.萨缪尔森，威廉.D.诺德豪斯著.高鸿业译.经济学（12版）.北京：中国发展出版社.1991.
