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1、南京邮电大学毕 业 论文题 目： 公共基础设施PPP模式中政府方的风险研究 专 业： 公共事业管理 学生姓名： 班级学号： 指导教师： 指导单位： 社会科学系 日期：2008 年 4月 1 日至 2008 年 6 月 15日摘 要长期以来,政府一直是公共设施投资建设的最重要和最根本的主体。基础设施建设的PPP融资模式在世界范围内已经得到广泛的应用, 这种新型的项目合作模式的出现有效解决了政府部门在建设基础设施方面的公共资金不足的难题。但在PPP模式中政府必须要承担并分担一定的风险。本文首先通过对PPP模式的探究，进而从政府部门的角度来识别政府在PPP项目中的主要风险,在PPP项目中政府方主要面
2、临政治法律、商业、决策、金融和环境等方面的风险。根据基础设施PPP项目风险分担原则，提出政府部门在应对风险方面的措施：首先转变工作方式和态度，其次项目的前期准备要充分，第三要建立全过程监管；第四、为项目的具体运作提供法律保障；第五要限制政府保证范围。最后根据实际给政府部门的提出相关建议：譬如要完成角色转换，项目过程当中不干预具体项目公司正常经营活动，给合作方提供支持，加快相关法律法规的立法进程，完善制度等建设，扩大宣传等。以便政府对风险进行管理和控制,使风险最小化。关键词: 公共设施项目;PPP模式；政府风险;风险分析ABSTRACTSo far,government has heen the
3、 main investor of public establishment,the public establishment finance of the PPP mode has been widely utilized all over the world,this has efficiently solve the problem of fund shortage in governments process of public establishment.but government have to assume some responsibility in this mode.in
4、 this article,we start with the delving in the PPP,then to recognize risks of PPP mode on governments standing:government have to face the risks of law、politics、commerce、judgement、finance and environmemt in the PPP.Base on the partaking of risk in PPP, govenments have to: first,change their working
5、attitude and fashion;second,make full scale preparation before PPP startup; third,make full access supervision in PPP;fourthly, provide judicial guarantee for PPP;fifthly,restrict the guarantee of government.finally, provide suggestions to goverment ground on practice,such as changing the government
6、 role, stop interfereing nomal dealing of project company,provide supports to partner company, accelerating the legislation of relating statute,consummating system,enhance propagandization and so on.by doing these, governments can manage and minimize the risks.Keywords：The project of public establis
7、hment; The mode of PPP; The risk of government; risk analysis目 录 前言1第一章 PPP简介21.1 PPP定义21.2 PPP的组织模式31.3 PPP的运作特点41.4 PPP模式的优势5第二章 PPP项目中政府部门的主要风险识别62.1 PPP项目的风险识别62.2 影响PPP项目中政府方风险分配的因素62.3 政府部门面临的主要风险分析7第三章 PPP项目中政府部门的风险应对策略103.1 基础设施PPP项目风险分担原则103.2 政府部门规避风险的具体应对措施113.3 PPP模式中给政府部门的建议14结束语17致谢18参
8、考文献19前言公共设施项目是指市政、通信、电力、道路等与人们日常生活息息相关的基础设施建设项目,具有服务全社会、建设周期长、投资大等特点。随着社会经济的发展,人们对公共设施的需求日趋迫切,公共设施项目由政府单一投资、组织建设的传统模式逐渐难以满足这样的需求,并且政府对公共设施项目的垄断专营容易带来效率低下、管理混乱的问题。因此我们的风险研究建立在公共设施项目 PPP模式的基础上。这种项目实施的管理模式关键在于合理分担项目的风险。在PPP模式下政府必须对项目的风险进行系统的分析, 对影响大的风险加以严格的管理与控制, 使政府损失降到最低。因此,系统地分析政府的风险结构, 得到主要应控制的风险,为
9、政府对风险进行管理和控制提供决策依据。第一章 PPP简介1.1 PPP定义PPP是 Public - Private Partnership 的缩写 , 指为了最好的满足明确定义的公共需求，公共部门与非公实体之间根据各自的专业特长，适当配置资源、风险和收益的一种合作方式。PPP最核心的问题是为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务的项目而在政府机构与民间机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。 采用PPP模式建设项目，其中一个首先要考虑的问题就是如何平衡参与项目建设的政府部门与民间部门的不同利益及要求，因为这两个部门分别具有不同的偏好。从政府的角度来
10、看，政府部门一般会要求由民间部门实施的工程及服务项目要达到相应的质量要求，且公众的利益要得到相应的保障；从贷款人的角度来看，贷款人希望能够有适当的保障收回其向项目提供的贷款；而从社会投资者的角度来看，社会投资者则希望能通过取得政府对项目的适当支持和协助，确保从其所投资的项目中取得稳定和适当的投资回报，运用PPP模式进行建设的项目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同项目会有不同的答案。 PPP的关键因素是，在不损害项目经济平衡的前提下，必须分别根据政府和民间各自不同的风险管理能力来分配项目风险。另外，不能简单地将PPP视为公用事业的私有化，两者的区别主要在于民间和政府投资在项目中的参与度
11、和主导地位的差异。私有化的项目运作完全通过市场由民间资本主导，政府在其中起的作用非常有限，政府投资是消极的，而民间投资则是积极的；而在PPP过程中，政府始终在项目运作中占据重要的地位，往往不仅是项目的投资者，而且还是项目建成后运作中的监督者，政府投资是积极的，而民间投资则是消极的。PPP目的：公私合作（PPP）的目的是在社会基础设施的、建造和运营中,引进改善和创新，发挥资金的最佳价值、提供完善的服务设施和创造优良的社会效益，其核心目的是发挥资金的最大价值，既“Value for money ”。PPP条件：PPP项目必须施行公正、公平、公开的公私合作原则。另外，国际组织、各国政府和地方政府在P
12、PP合作中的共同经验表明，成功PPP合作的先决条件是：（1）坚实的法律框架（2）明确的政府职能（3）能干的执行团队（公私）（4）透明的规定程序（5）科学的操作方法尽管PPP合作具有很多优点，必须认识到PPP合作在、实施和管理中的复杂性。只有在与其他方式比较中证明具备公私合作的先决条件、能够达成各方目标、增值社会公益服务，PPP合作才是倾向性的选择。各个国家和地方政府对公私合作范围具有不同的规定领域和重点领域，个别国家甚至将合作范围扩大到监狱管理、警察训练、军队后勤和军事训练服务（英国）和国家军事行动（美国），但是PPP合作主要集中在涉及社会公益效应的领域内，联合国发展署（UNDP）对PPP项目
13、是按照下列范围进行分类：（1）供水与水处理（2）固体废物处理（3）能源（4）市政工程（5）公园与娱乐设施（6）公共交通（7）桥梁与道路（8）地区经济开发（9）公共房屋建筑（10）通讯服务（11）医疗保健（12）教育服务（13）其他市政服务1.2 PPP的组织模式PPP本身其实是一个内在结构相对灵活的模式。它可以通过各种不同的结构安排来加以实施。在社会资产的公有制和私有制之间，具有公私合作的多种形式，在这段连续的合作领域，政府从所有者/经营者向规则制订者/监督者的角色在转换，主要可以分为以下十种类型：1、 运营与维护（Operation and Maintenance）。政府部门与私营合作者签订
14、契约，私营合作者运营和维护公共设施。2、 建设（Design-Build）。政府部门与私营部门签订契约，私营部门和建设符合政府标准和绩效要求的设施。设施一旦建成后，政府拥有所有权，并且负责设施的运营和管理。3、 承包运营(Turnkey Operation)。政府为项目提供投资和资金，雇佣私人合作者、建设，并且在一段时期内负责项目的运营；政府设定绩效目标，并且拥有所有权。这种形式的伙伴关系适用于这样的情形，即政府希望拥有所有权，但是又希望从私人的建设和运营中获取利益。4、 投资公共设施的扩建( Wrap Around Addition)。私人合作者投资并兴建公共设施的扩建或者附属设施；然后在一
15、段时期内负责附属设施的运营，直到收回投资以及得到投资的合理回报。5、 租赁购买（Lease-purchase）。政府与私人合作者签订契约，私人合作者负责、投资、建设设施以提供公共服务。私人合作者然后向政府租赁经营一段时期，租赁期满，所有权归政府。这种方式适用于政府有具有服务的要求，而无力投资和提供服务的情形。6、 暂时的民营化(Temporary privatization)。某一现存的公共设施的所有权转移到改善和扩建此设施的私人合作者的手中，设施的所有权和经营权在一段时间内归私人合作者，直到其收回投资并得到合理的回报。7、租赁研发运营/购买研发运营(Lease-Develop-operate
16、/ Buy-develop-operate)。私人合作者从政府租赁或者购买一设施，进行扩建或者改建，然后依据与政府签订的契约，负责经营。政府期望私人合作者投资于设施的改建或者完善，并赋予合作者一段时期的经营权，使其能够收回投资并得到回报。8、 建设转让经营（Build-Transfer-Operate）。政府和私人合作者签订契约，投资兴建公共设施。设施一旦建成，私人合作者便把设施的所有权转移给政府。然后，政府于私人合作者签订契约，以长期租赁的方式把设施租赁给合作者，实行租赁经营。在租赁期，私人合作者有机会收回投资，并且得到合理的回报。9、 建设所有经营转让（Built-Own-Operate-
17、Transfer）。私人开发商从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公共设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，向使用者收取费用，收回投资，得到回报。在特许经营期满后，所有权转让给政府。10、建设所有经营(Built-Own-Operate)。政府把现有的公共设施的所有权和经营的责任转移给私人部门，或者与私人合作者签订契约，使其建设、拥有和经营新的设施。私人合作者一般要承担融资的责任。1.3 PPP的运作特点PPP本质上是一种项目管理模式 ,而不仅仅是融资方式 ,尽管它们的融资方式灵活 ,对我们有很大的借鉴意义 ,但 PPP并不仅仅是种融资方式 ,它们包括融资、合
18、作、组织、建设、运营等一系列的项目活动 ,它针对的是整个项目本身，而不是项目的局部。特别在 PPP 模式中 ,政府部门在进行完前期的融资后还要参与项目公司的组织管理 ,在英国规定 ,PPP项必须有政府部门的参与 ,以对项目进行有效的监督，所以说管理水平的高低直接决定了项目的成败 ,所以它仅仅定位在融资方式显然是不准确的。它的组织构如图 1 所示。图 1 PPP模式的典型组织结构图金融机构与政府部门签订的并不是贷款协议是一个关于信用等级的特使协议 ,这个协议可以使项目得到信用保证 ,使投资者购买债券 ,或者使项目更好地得到贷款。我们可以看到在 PPP 模式中它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于
19、某个项目而形成“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式 ,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。在 PPP模式中各方都没有达到自己的利益最大化 ,但总收益却是最大的 ,这更符合公共设施项目建设的目的。在PPP模式中政府部门以参股的方式全程进行项目的管理。 1.4 PPP模式的优势 PPP模式下，政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。PPP可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务，其优势如下： 1、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以
20、在财政预算方面减轻政府压力。 2、有利于提高项目运作效率，主要体现在以下几个方面。节约成本：规模经济，创新技术和富有灵活性的项目程序可以帮助降低成本。共享风险：当地政府可以和民间机构共同分担风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰。收入增加：政府民间合伙制可以引进一些在传统体制下没有的创新性收入。项目执行更有效率：将项目、建造、营运、管理有效的结合起来可以提高项目执行效率。资金筹集：可及时筹集所需资金，提高效率。从协调性来看，有些大规模的投资，特别是初期投资非常大，在这种情况下，通常采用PPP模式较好，分散在一个比较长的时间内做各种各样的投资安排。 3、提高公众的社会福利，有利于公共设施
21、服务质量的提高。民间机构以实现盈利为目的，只有提供优质的服务才可能赢得顾客。第二章 PPP项目中政府部门的主要风险识别2.1 PPP项目的风险识别 首先 PPP是为项目服务的，项目所具有的风险 ，在 PPP中也会遇到在基础设施项目中至少有以下八种风险:技术风险 ，主要是工程和的失误;建设风险 ，主要是建设事故或者工期延迟;运营风险，主要是高额运营和维护成本；税收风险，由于特定因素导致税收短缺;融资风险；不可抗力的风险，比如战争；政治风险；环境风险。不同的 PPP项目它的风险的侧重点也不同 ，对于一些 PPP 项目来说税收风险可能很低 ，比如一座大桥，它的税收几乎没有风险，有些项目它的环境风险可
22、以忽略不计。但 PPP 融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式 ，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度 ，发起人的资信来安排融资。贷款的数量、融资成本的高低以及融资结构的都是与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起的。所以项目所带来的税收是否能弥补运营成本，填补债务，给风险资金带来受益是它面临的最主要的问题。2.2 影响PPP项目中政府方风险分配的因素影响 PPP项目风险分配的因素是多方面的, 总的来说 ,可以归纳为以下 4个方面: (1)(一) 项目本身的特点。由于 PPP项目投资大、时间长、合同关系复杂等,使私人部门和公共部门对风险均持非常谨慎的态度。(二)
23、双方对 PPP项目融资模式的理解误区。公共部门采用 PPP模式的主要动机是利用私人部门资金、管理和技术的优势解决政府财政预算不足、基础设施短缺问题、通过私人部门的介入提高项目的效率并为社会带来其他经济效益,但公共部门往往错误地认为:采用 PPP模式就是把项目中存在的所有风险都转移给私人部门;而私人部门也往往错误地认为: PPP项目较长的合同期(特许期)蕴含着巨大的风险,因此 ,私人部门更乐意为获得施工合同或销售设备合同而不愿意经营基础设施。错误理解导致双方在分配项目风险时不能持有合理和公平的心态,从而影响谈判的进程。(三) 双方承担风险的意愿。双方承担风险的意愿将直接影响谈判的进程,有关的主要
24、因素有:1）对风险的一般态度,即对风险的态度是厌恶还是偏好,这取决于决策者的主观意识和性格等; 2) 对项目风险的认识深度 ,如果一方对风险的诱因、发生概率、发生后的后果以及可采取的措施有足够的认识, 则可能乐意承担较多的风险;3)风险发生时承担后果的能力,这主要取决于各方的经济实力等; 4) 管理风险的能力, 这取决于各方管理风险的经验、技术、人才和资源等。(四) 缺乏标准的程序和合同文件。由于各国或各地区 PPP模式应用的不成熟或不平衡, 尚没有一套能够为各方都接受的程序和合同文件, 双方在谈判时无章可循 , 一切只能按照各自对项目的理解进行谈判 ,大大延长了谈判的时间。1刘新平 王守清
25、试论PPP项目的风险分配原则和框架, J.建筑经济 ,2006,(2)2.3 政府部门的主要风险分析在PPP模式中，在“谁最有能力承担，谁就来承担该风险”的分配原则下，政府作为政策、服务标准的制定者，也是基础设施项目的发起人和负责人，应承担政策性风险；而社会资本受商业利益驱动，应关注并善于严格控制项目过程中产生的商业性风险。基础设施建设运营由传统方式转向公私合作制，原本就是希望其发挥风险转移的作用，即将部分风险从政府向社会资本转移，但是现实情况下，却常常事与愿违。政府往往承担了过多的风险，在风险处理上也屡见劣势。 由于政府是风险分担机制的者,如果民间投资者接受了这个机制,那么政府将在该机制下以
26、平等地位与其确定风险分担方案。也就是政府必须在公平合理的原则上与项目其他参与者共同分担风险。无论分担比例如何,政府都将承受相当一部分风险。通过分析,我们可以知道政府承担或分担的风险主要有:2.3.1政治法律风险政治法律风险是指国家政治、经济法律稳定性风险。包括政策法律的变化、社会支持环境的变化等。政治风险是项目融资首先要考虑和面对的风险，甚至这种风险在某种程度上对项目产生决定性影响。如何规避和降低政治风险自然成为政府首要解决的问题。政治风险可分为两类：一是国家风险，如政治体制的崩溃，对项目实行国有化等；另一类是国家政治、经济政策的稳定性风险，如税收制度的变更。2.3.2商业风险基础设施具有社会
27、和经济双重效益 ,政府要根据社会发展的需要及公众的承受能力对基础设施所提供的产品或服务的价格进行限制 ,这就造成了许多项目的经营受益难以满足项目融资的要求。而私营企业追求的最终目的是经济效益 ,这就导致它必然要求政府部门通过强有力的税收来弥补它的经营成本 ,偿还它的债务 ,这就导致了政府部门与私营企业之间的冲突 ,会影响私营企业的积极性 ,导致项目各种风险的产生。社会资本常要求政府承担一些本不应该由其承担的商业风险，比如，在一个公路PPP项目合同中约定由政府提供公路保底收入担保，使得社会资本方只承担运营组织、运营安全、财务风险等风险，而不承担运营市场风险。这使得社会资本与波动的市场隔离，也无法
28、激励社会资本在投资、运营方面的改进效率的积极性；同时增加了政府的或有负债，由于做出过多的承诺，政府无法兑现承诺的可能也随之变得较大，特别是一旦政府承诺无法兑现，很可能造成社会资本无法实现预期的投资回报甚至无法收回投资，从而将导致政府失信于民，形象受损，给后续的PPP运作带来巨大的阻力。2.3.3决策风险国家政府一直在进行融资体制改革，但过程漫长，效果不明显，还经常出现反复。在基础设施PPP项目中，政府决策的失误会使公共利益受损。决策风险主要表现在以下几个方面。 招标/招商失败的风险 一种失败的情形是，政府招商时往往承受很大的政绩压力，有些项目的招商条件不尽合理。比如，在某地的高速公路招商项目中
29、，政府规定投资人必须是境外的外商投资企业，尽管国内有资金、有实力的投资人非常积极，但出于政绩考核要求，招商方仍坚持对投资人企业性质的不合理规定，事实上由于该项目投资收益率偏低，最终没有投资人来应标，项目招商失败。 再比如，由于高速公路项目投资额大，投资人市场发育并不充分，换言之，对一些投资超过百亿的大型公路项目，符合条件的投资人数量不多，如果强行按照工程招标的运作方式来照办照抄，合格投标人的数量都不足三家，硬性招标肯定流标。 另外一种失败的情形是，政府在公路项目投资人招商过程中，普遍缺乏聘请财务顾问、法律和技术顾问的意识，使得谈判期限冗长而缺乏效率。政府官员在经过这样一个长时间、有争议的招标过
30、程后，迫于政绩、时间等方面的压力，往往宁愿勉强与一个并不十分满意的社会投资者签约，而不愿重新招标。这样的投资者选择过程本身就蕴含着极大的风险。 选择不良投资商 投资人的选择本身是一件复杂、充满很大不确定性的工作。由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验考察不充分。或者急于吸引社会资本，有意无意放松对投资人的工程管理能力、资金实力等审查力度。某些善于空手套白狼的“资本运作高手”就抓住政府方的这种心理，投入很少的前期费用，把自己包装成为一个貌似强大的投资人，赢得部分领导的信任后，拿到项目
31、。殊不知，当政府选择了这类不良投资商的同时，违约的风险也渐渐膨胀。 比如，在陕北某地，当地政府千辛万苦选择了一家号称总部在香港的投资公司，但中标通知发出了好几个月，投资公司就一直找借口赖着不注入资金成立项目公司，更不用说项目开工了。深究之下，发现该公司资金实力只有一个多亿，但在国内多个省份同时拿了四、五条投资超过10亿的公路项目，违约成为必然。 选择不良承包商而承担建设风险建设风险发生在项目建设期内,表现为承包商水平不高,工程质量不合格,不能达到预期的标准,成本失控,工期延期,项目组织协调性不良,材料设备不可靠等方面。 2.3.4 金融风险金融风险不可以忽视，所谓的金融风险主要是指不同国家的货
32、币外汇汇率和利率变化的风险。政府在这方面要承担很大的风险，比如利率上扬会对项目融资产生很大的风险 ,主要体现在融资成本的增加 ,在一个英国海湾隧道的案例中 ,根据利率敏感性分析 ,如表 1 所示利率上扬 1 %,项目额外花费的 NPV 就会增加3.6 %。上扬 2 %,它的额外成本会增加 7.5 %。表 1 利率变化敏感性分析利率利率变化所带来的额外成本在 NPV 的变化- 1 %- 3.3- 0.5 %- 1.7000.5 %1.81 %3.61.5 %5.42 %7.52.3.5环境风险环境风险包括环境保护风险,不可抗力风险。比如自然灾害，战争等。可以通过环境风险的评价来分析和预测建设项目
33、存在的潜在危险、有害因素，建设项目建设和运行期间可能发生的突发性事件或事故（一般不包括人为破坏及自然灾害），所造成的人身安全与环境影响和损害程度，提出合理可行的防范、应急与减缓措施，以使建设项目事故率、损失和环境影响达到可接受水平。 第三章 PPP项目中政府部门的风险应对策略在 PPP 模式下，参与的主体很多，其参与人至少有政府、项目公司、项目发起人、银行或银团（债权人）、保险公司、产品购买者或接受服务者以及承担、建设和经营的有关公司等，其中政府是很重要的主体之一。 在正常的 PPP 模式下，应该建立起政府与私人企业之间的良好合作关系。政府与私人企业都不能期望以牺牲对方利益的办法来谋求自身的高
34、收益，只有在这个过程中双方都有利益空间，才能建立良好的长期合作关系。具体体现在制度上，就是在双方利益分配和风险分担等方面，双方的基本态度是着眼于长久利益，达成相互的谅解。 3.1 基础设施PPP项目风险分担原则风险分担作为风险处置的一项选择措施，一般都是定义于合同条文中 ，但是合同的起草者总是试图将更多的风险转移给对方 ，从而导致双方在达成一致协议前所需要的谈判时间和成本居高不下，项目风险分担因此成为PPP风险管理研究中更受关注的重点内容。实践中，很多从业人员错误地认为“采用 PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给私营部门”（主要是公共部门官员）和“承担更多的风险就可以获得更多的回报，从而把承
35、担风险看成是获得高额回报的机会”（主要是私营部门人员）。事实上，让私营部门承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，必然会降低提供公共设施/服务的效率和增加控制风险的总成本（包括公共部门的成本）。提供公共设施服务的效率、控制风险的总成本与风险分担的关系如图 2 所示，三者的关系不是简单的正相关或负相关，随着公共部门转移给私营部门的风险增加，项目的效率不断上升，总成本不断下降。但是当风险转移到一定程度后，项目的效率将开始下降，总成本也将开始上升 。也就是说，合理的风险分担应该是围绕着最优风险分担量，在一个各方都能接受的区间内。效率 最优分担 合理分担 总成本 私营承担风险图 2 风险分
36、担与效率和总成本的关系Figure 2 Relationship between risk allocation andefficiency/total cost2刘新平, 王守清. 试论 PPP 项目的风险分配原则和框架J. 建筑经济, 2006, 280(2): 9-63.以往的研究中，许多学者建议过不少风险分担原则。例如 Rutgers 和 Haley提出风险应该分担给比自己更能管理好该风险的一方。刘新平和王守清提出风险分担应该遵循三条原则：（1）由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；（2）承担的风险程度与所得回报相匹配；（3）承担的风险要有上限 。罗春晖认为基础设施私营投资项目中的风
37、险分担应该遵循三条主要原则：（1）风险分担与控制力相对称；（2）风险分担与收益相对称；（3）风险分担与投资者参与程度相协调。(3)但是，实际风险分担结果与获得利益往往不完全对称。对于先天经济性弱的项目而言，政府为了能够增加项目的财务可行性，往往放弃享有部分相应的收益权利。在这种风险分担安排下，当风险损失超过私营部门的承受范围时，政府承担超额损失，但是当风险收益超过相对范围时，政府却放弃享有对应的超额收益。除此之外，风险合理分担原则更需要项目各方以积极的态度去执行，即项目参与者的风险态度对风险分担谈判和结果有重要影响作用。张水波和何伯森认为风险分担并不存在绝对的原则，而是应该在基本原则的基础上，
38、综合考虑双方对风险的态度和项目的具体条件 。(4)3.2 政府部门规避风险的具体应对措施 具体来说，在 PPP 模式下，政府地位具有双重性：一方面，政府是合同的一方当事人，另一方面，政府要为项目的运作提供稳定的政治和法律环境。为了促进基础设施项目的顺利进行，政府部门应从以下五个方面着手规避风险：3.2.1 转变工作方式和态度 PPP项目融资模式是近几年才发展起来的一种新型融资模式，目前在我国仍是空白，这就造成在我国对此种模式研究不深刻，相关内容普及程度低，政府缺乏必要的了解。同时大部分领导不熟悉其具体内容和操作规范的要领，认为谈判既费时又费力，还要给项目一定的担保和政策优惠，不如传统的贷款或拨
39、款省心，甚至部分领导习惯于建设方的寻租行为，因此对PPP兴趣不大，这显然减缓了投融资体制改革，也阻碍了PPP模式的推广和应用 。政府应提高认识，增强参与谈判、处理与社会资本间关系的能力，必要时应考虑聘请财务顾问、法律和技术顾问的参与，事先做好招标与谈判的充分准备，提高谈判效率，缩短谈判时间。 3.2.2 前期准备充分 比如印尼政府在为公路项目招商很好地提供了政策环境和法律框架上的支持，在实际招标过程中的条款比较合理，并被透明公正地执行，另外在资格预审阶段，印尼政府通过对投标者的财务能力反复检查和评估以及对实际标书的评定，减少了选择不良投资者的风险。也就是说，在PPP项目立项之前，政府需一丝不苟
40、地进行项目评估与认证；招标过程中，需严格进行投标人资质认证。主要的内容包括：3 罗春晖. 基础设施民间投资项目中的风险分担研究J. 现代管理科学, 2001, 2: 28-29. 4 何伯森. 工程项目合同双方风险分担问题的探讨J. 天津大学学报(社会科学版), 2003,5(3): 257-261.（1）在城市的整体发展规划下，决定公路发展战略，包括交通政策、项目投资制度问题； （2）决定哪些公路项目可以运用公私合作制，并限制其他与之冲突的项目竞争； （3）对优先的公私合作项目进行可行性研究，特别关注其经济可行性、可实施性、融资可行性； （4）预防招标过程中可能存在的陪标、串标、虚假招标等违
41、规行为； （5）对如何将新建公路整合进公路网，及其对原有公路的影响进行实证研究； （6）定出社会能接受的合理税费； （7）决定政府对项目的支持力度、范围及时限，并适时调整； （8）在有多条公路进行公私合作制投资建设时，各投资方可能视对方为竞争对手，从而阻碍公路网顺利整合的时候，政府需规定公路网整合的要求条款，并强制各社会资本遵守、合作； （9）制定社会资本参与投资公路项目的程序、资格条件。 3.2.3 建立全过程监管 以公路项目为例，由于公路项目的特殊性，即使采取PPP模式建设运营，政府依然要对其进行包括公路建设和经营等在内的全过程监管。 从目前来看，公路收费价格基本都是由政府相关部门审批确认
42、，很多地方甚至是全省统一，因此公路收费价格应该不再是监管的核心问题。而对公路公司提供的服务质量的监管成为了重点，包括路况、及时维养及安全设施等。 由于公路项目不再依靠政府机构作为提供主体，监管体制的重心也就不再是建立高效的“政府内监管”体系，而是建立包括政府监管、行业协会和消费者保护组织参与以及传媒监督在内的完善的现代监管体系，以适应社会资本以竞争性的方式参与公路投资建设的新模式，强调监管和竞争关系的相互依赖性，规范和缩小监管的范围和权限等。 通过全过程跟踪监管，既保障社会资本履行有关协议，监督其提供符合标准的服务，并使其获得成本补偿及合理回报；又保障使用者获得普遍服务，取得预期的社会效益。通
43、过价格水平监管，既能保证企业运营的可持续性，能得到足够的收入支付运营过程中发生的经营成本及必要的投资成本；又能确保公路经营者向消费者索要合理的服务价格，引导消费者有效率地使用服务。通过服务标准及服务质量监管，促使经营者有效率地提供服务。3.2.4 为项目的具体运作提供法律保障 鉴于 PPP 项目具有运作周期长的特点，所以较为稳定的政治和法律环境是这类项目运作的必要前提。PPP模式的由来可追溯至20世纪80年代，当时英国交通量持续猛增，但又限于政府资金预算的制约，交通部门开始通过在私人部门创立交通运营企业来提供服务。其长久的私人投资方式积累，融资渠道的多元化，法律法规建设的完整性和适应性，这些客
44、观条件促使新制度的形成。而在我国，仍存在融资渠道单一，缺乏有力的法律支撑，投资体制滞后等诸多问题，同时，至今仍未有项目采取PPP模式，使绝大部分对此模式的理解和研究都停留在理论阶段，必然产生理论和实践无法结合，难以形成适合我国采用的具体操作形式和规范。从比较宏观的层面上讲，可能存在信用风险，也就是说项目的多方主体可能在履约中不遵守最大诚信原则，协议的安排没有受到足够的尊重。另外，也有一些方面是非常具体，又很重要的：比如税负方面的调整和修改、环保标准和要求的变化、法律的修改、劳资关系的调整、土地租让政策的变化以及其他政府宏观经济政策的变化等。 在项目的相关风险中，为防范金融风险，习惯上常常采用的
45、措施是将项目收入货币与支出货币相匹配或在当地举债；也可能要求政府提供外汇担保；另外比较市场化的做法是利用掉期、远期合约、货币期权等金融衍生工具降低货币贬值风险等。 针对各个项目的具体运作，不同的国家有不同的处理方法，有的是建立对国内所有同类项目都适用的通用法规的管理模式，比如澳大利亚就采取了这种模式。政府对项目公司规定明确的回报率，而收费标准则与现行的同类收费标准相衔接。若实际运行中的回报率高于谈判时的预期，高出部分政府要分享。但政府要承担政府易于控制的那部分风险。比如悉尼过海隧道的建设，交通量的风险就约定由政府承担。如果交通量低于某一低限数额的，政府要给予补贴。也有的做法是针对每一个项目的具体情况单独订立具有法律效力的合同或协议来进行管理。香港就是采用这种模
