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1、 继续教育学院本（专）科毕业论文（设计）题 目 城市化进程中失地农民的 养老保险问题及对策分析 院 系 晋中学院继续教育学院 专 业 经济学 姓 名 雒志锋 学 号 # 学习年限 20#年#月至20#年#月 指导教师 # 20#年 # 月 # 日城市化进程中失地农民的养老保险问题及对策分析摘 要：自新中国成立以来，特别是随着我国从计划经济过渡到市场经济，我国保险法律制度从无到有，日趋完善。党中央在十六大报告中也肯定了“社会保障体系建设成效明显”，在保险法中占重要地位的养老保险制度也日渐成熟。近年来，我国城镇社会保障制度改革已取得了重大进展，城镇居民最低生活保障制度的建立为城镇老年人确保基本生活
2、提供了保证。但是我们也不得不看到大部分的社会保障制度方面的法律法规几乎都是主要针对城镇居民的。“三农”问题一直是党和国家关心的大事，通过实施各种优惠政策，如农业补贴，农村税废除等，农民切身利益得到满足，生活水平日益提高。这些年来，计划生育政策的实施和农民观念的改变使得农村老龄化特别严重，农村养老保险问题的解决将是一场任重而道远的工程，需要全国人民的共同努力。关键词：保险发展 保险制度 保险必要 完善措施目 录一、城市化进程中失地农民及其养老问题的产生1二、建立失地农民养老保险制度的必要性分析1（一）城市化进程中土地保障功能提高 2（二）我国养老保险制度存在的各种问题 2（三）建立失地农民养老保
3、险制度是城市化发展的客观要求 5三、现阶段失地农民养老保险现状及问题6（一）老龄化加快使农村社会养老保险问题更加凸显 6（二）社会经济结构和家庭结构的重大变化，使得传统以家庭养老方式发生微妙变化6（三）现有农村社会养老保险体系的覆盖范围狭窄，覆盖对象不全面7（四）农村社会养老保险资金筹集和基金管理方面的不足7四、我国失地农民养老保险制度的思路构建8（一）新型农村社会养老保险在制度构建上应考虑农村养老社会保险制度的特殊性8（二）新型农村社会养老保险制度构建要考虑保险层次与形式的多样性9（三）新型农村社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的统一性.9（四）国家在推动新型农村社会养老保险制度建设过程
4、中，做到低统一、低约束、不设限，不强制和不平调10五、改革与完善我国农村社会养老保险制度基本途径和措施10（一）从社会实际出发、建立多层次的农村社会养老保险制度11（二）多渠道筹措农村社会养老保险资金11（三）正确确定农村社会养老保险资金的交纳方式和缴费标准12（四）努力做好农村社会养老保险的保值和增值工作13（五）加强对农村社会养老保险的管理13（六）加快农村社会养老保险制度的法制建设14（七）在考虑好农村社会养老保险特殊性的同时，考虑好日后城镇与农村社会养老保险的接轨问题 14六、结语 15参考文献 16致 谢 17农民年老丧失劳动能力时，传统的做法是将拥有使用权的土地交由子女经营，其经营
5、所得基本能满足老人的生存需求，可见，土地又承载着养老保障的功能。失去土地也就意味着失去了传统的、稳定的养老保障。因此，探讨如何解决失地农民的养老保险问题，构建科学合理的养老保险思路，不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求，也是赢得失地农民对城市化的支持，促进经济发展必不可少的条件。一、城市化进程中失地农民及其养老问题的产生纵观工业化，国家都经历了这样的过程，即在工业化过程中，部分农民的农业土地转化为非农业用地，问题在于农民失去土地后既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，即所谓的失地农民。 在市场经济条件下，土地对农民来说，不仅是农民所占有的生产资料，而且是许多农民生存发展和保障的重要
6、基础。因此，在此进程中妥善解决失地农民的生活保障是经济社会发展的必要步骤，也是社会经济规律的要求。但是我国现阶段的失地过程却部分偏离了此规律。失地农民不及没有享受到经济发展所带来的社会福利，反而失去了原本依靠的土地。据农业部国土资源方面的有关数据显示，改革开放以来，为了推进工业化和城市化，各级政府通过低价征用农民土地，使农民至少蒙受2万亿元的损失，远远超过了以工农业产品价格“剪刀差”被转移的68千亿元的水平，严重剥夺了农民的利益。失地农民成为城市化和工业化最大的受损者，许多农民失去土地之后，生活水平明显下降，成为新的弱势群体，这部分弱势群体的利益因为全社会福利或者经济发展而受到损失，但却没有得
7、到充分的关注和有效制度的保障，这从长期来看不利于社会经济的持续发展。失地农民问题不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。农民失去土地后只能获得比较低的土地补偿费,甚至有时不能足额拿到，失去土地也就失去了最基本的保障，也就给社会的稳定埋下了隐患。而且补偿费用于养老支出太低，甚至没有，致使失地农民尤其是大龄失地农民的养老问题会频繁出现，成为威胁社会稳定的一个因素。二、建立失地农民养老保险制度的必要性分析农民失去土地，在社会的养老保障体系尚未建立时，即等于失去了生活及养老保障。如果他们的养老问题不解决好，不仅会成为城市化的障碍，还会变成社会不稳定的因素，所以，建立有效的失地农民养老保险制度很具必要性。
8、（一）城市化进程中土地保障功能提高由于土地的稀缺性和不可再生性，故土地的供给可以看作是恒定不变的。如图1所示，SS为土地供给曲线，DD2为土地需求曲线。在城市化和工业化过程中对土地的需求会逐渐增加导致对土地的需求曲线向右移动到DD1。在这样一个过程中土地的价格升高，土地实现了自身的增值。在土地的增值过程中对农民的保障性也在逐渐提高。H表示土地对农民的保障水平，H的水平随着土地价格的上升而上升，如果地价高到一定程度或者经济发展到一定程度的时候，土地就具备了对农民进行保障的物质基础。这个时候出让土地就可以保障失地农民的合理利益。我国正处于城市化和工业化加速发展的阶段，土地的增值能力和保障能力越来越
9、强。但是在土地征用过程中，土地的大量增值收益被政府取得，农民却没有得到合理的补偿，缺少土地保障的替代物，他们成为城市化和工业化过程中的牺牲品。因此政府有必要为失地农民建立并完善养老保险以替代土地的养老保障功能。 图1 城市化和工业化过程对土地增值的影响（二）我国养老保险制度存在的各种问题。1. 我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切
10、社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体-农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地
11、区的农民要富裕。在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。2. 农业人口在我国养老保险的覆盖面积中所占比例窄2007年，我国城镇化水平为44.9%，根据分年龄的人口统计数据并考虑城市中的流动人口后可知，城市劳动者总量在4.5亿人左右，而2007年参加基本养老保险制度的人数在
12、2亿人左右。即使在城市，劳动者的实际参保率不到50%，而在广大农村生活的3.4亿劳动者，他们与养老保险制度的距离更为遥远。党和政府高度重视养老保险制度的覆盖面积，尤其是广大农村地区的养老保险制度覆盖问题更是重中之重，本届政府就提出了要从制度上实现“全民皆老有所养”的伟大目标，但是从制度上覆盖到全面实际覆盖仍有相当长的距离。由中国人民大学和香港城市大学共同主持的“中国农民工问题与社会保护”全国调研估计全国农民工总数在2.1亿左右，其中63%为男性，47%为女性。农民工大部分跨省流动以寻求更好的就业岗位，且农民工的年龄结构非常“年轻化”，25岁以下的农民工占总数的46%，26岁35岁的农民工占34
13、%，平均年龄为28.6岁。如此庞大的农民工队伍，他们的养老保险建设却非常匮乏，少数地区进行了试点工作，调查显示只有22.5%的调查对象参加了养老保险制度。随着中国城镇化和工业化的加速，将会有更多的劳动者从农业生产中转向工业部门。预计到2025年，中国的城镇化水平将提高到60%，届时城镇劳动者总数将增加到5.8亿。所以，在未来的十几年中，我们必须加紧完善针对农业人口的养老保险制度，以便社会的稳定与和谐。3. 农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养
14、老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中
15、强调，文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作
16、人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费，不能满足其养老需求，从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。从以上社会学角度的分析不难看出，农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁，这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性，从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。（三）建立失地农民养老保险制度是城市化发展的客观要求1、 传统家庭结构的改变由于生育率的降低和社会制度的变革，我国家庭渐趋核心化，靠家庭成员养老的保障程度越来越低
17、。按目前的生育政策，将来一对夫妇需负担四个老人和自己的子女，使这些夫妇在“上有老，下有小”的重压下不堪重负。这客观地迫使人们，在年轻的时候就得为自己的年老而投资，养老保险正好能够基本满足这些需求。2 、农民的收入有所提高随着我国经济的不断发展，靠各种特色种植以及农民工不断外出打工，使农民的收入不断提高。农民有能力在年轻的时候为以后的养老进行打算。据对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户的抽样调查，2005年农村居民人均纯收入为3255元，比上年增加319元，增长10.8%，扣除价格因素的影响，实际增长6.2%。3、 老龄社会的到来根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为万人，占老年人口总
18、数的，农村的老龄化水平高于城镇个百分点。这种城乡倒置的状况将一直持续到年。到世纪后半叶，城镇的老龄化水平才将超过农村，并逐渐拉开差距。报告还表明，我国人口老龄化发展具有明显的由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区，最早进入人口老年型行列的上海和最迟进入人口老年型行列的宁夏比较，时间跨度长达年4、 特殊农民群体的人身保险需求比如失地农民的保障需求。城镇化使得大量农民离开相依为命的土地。在农村传统体制下，农民失去了土地也就丧失了最基本的保障，也给社会增添了不稳定因素。因此，失去土地后的农民对养老保险提出了高质量要求：希望既能解决当前人口的养老，又能惠及后代人。也就是
19、要为有限土地补偿费用寻找一个资金经营者，它可保证资金高效运行，能实现本金的保值和增值，由团体不记名地分享经营利益。5、 为努力发展适合农民的商业养老保险提供了政策支持与鼓励商业保险进入农村有了关阔的天地。我国绝大部分人口生活在农村，与城镇相比，农村的社会养老保障几乎是空白。一个时期以来，我国农村人口老化加快，人口迁移增多，农村家庭规模下降，家庭养老功能进一步弱化，这势必增加自己养老的比重。商业养老保险以其灵活、方便、透明度高、保险金交纳和给付简单等众多优点，非常适应广大农村的养老保障需要，农村的商业养老保险市场潜力巨大。三、现阶段失地农民养老保险现状及问题 我国农村社会养老保险制度，并没有建立
20、完善统一的农村社会养老保险体系，随着市场经济的发育完善，新兴工业化道路的推进和我国独生子女人口政策的贯彻执行，按照国际通行标准，我国将很快进入老龄化社会，而广大农村的养老问题尤为突出。（一）老龄化加快使农村社会养老保险问题更加凸显我国是一个农业大国，农村人口占总人口的80%以上，目前我国已有百岁以上的老人1.78万人。在我国人口中，80岁以上的高龄老人成为增长最快的一个群体。从1990年到2000年，我国80岁以上的高龄老年人口从768万增加到了1199万，年平均增长速度达到4.56%远远高于我国老年人口和总人口的年平均增长率。预计到2020年，我国80岁及以上的高龄老人将增加到2700万，占
21、老年人口比重将由13%上升到19%。81%的高龄老人患有不同程度的疾病，生活不能自理，在洗澡、穿衣、上厕所、吃饭等方面，16.7% 的人或多或少需要他人的帮助，5.1%完全依赖他人。并且随着城市化不化的加快和农村社会劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面，这使得农村养老问题日趋严重。（二）社会经济结构和家庭结构的重大变化，使得传统以家庭养老方式发生微妙变化养儿防老，家庭赡养一直是我国农村传统的养老方式。因为自给自足的小农经济社会生产中，经济关系相对比较稳定，家庭自然承担着赡养老人的功能，但是随着社会分工为特色的工业化社会的到来，这一自然稳定的关系被
22、打破了，家庭结构发生重大的变化，代与代之间的独立性增强，农村逐渐成为421的家庭结构，农村的养老观念也在日益改变，养儿防老的思想传统也在逐渐变化，另外农村剩余劳动力随着城市化而向城市转移和农村家庭离异现象增多，单亲家庭越来越多，表明家庭的养老功能逐渐开始需要社会来承担。（三）现有农村社会养老保险体系的覆盖范围狭窄，覆盖对象不全面目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75% 都在农村，而从社会保险看，目前能领到社会保险金的人数只占投保的0.5%左右，投社会养老保险的人群主要是中青年，现在老年人受益面很小，而且，已经投保的2060岁的人数占应该投保人数的比重不足1%，未来一定时期内能得到社会保
23、险的人数很少。目前农村其他的社会养老保险措施，如社会福利和服务照顾就更少了，绝大多数老人没有被纳入社会化养老体系之中。另外，依据国家统计局统计，我国进城务工者应经从改革开放之处得不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的社会养老问题。而现有的方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待，进城务工的农民既没有被纳入到农村社会养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。（四）农村社会养老保险资金筹集和基金管理方面的不足（1）、资金的筹集数额过低，不能适应未来社会的发展。虽然目前农村社会养老保险的需求水平较低，但是如果考虑到城市化、社会经济发展、生活水平
24、提高等多种因素，考虑到今天为自己的将来养老生活投保的人，在二十、三十甚至四十年后的进入老年期的社会发展、经济背景，现在缴纳数额较少的养老保险金就会出现养不了老，保不了险的情况。例如，县级农村社会养老保险基本方案（试行）规定，农民交纳保险费时可以依据自己的实际情况分为2元、4元、6元、8元20元等10个当时缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信任等原因，大多数地区农民投保时都选择了保险费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等的情况下，如果农民在交费10年后开始领取养老保险金，每月可以领取4.7元，15年以后每月可以领取9.9元，这点对农民来说，几乎起不到什么作用。
25、如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保险的作用。（2）、筹集的资金不能专款专用。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一些地方的民政部门有直接受制于当地的政府，因此党政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。另外还有少数村、乡干部运用职权，巧立名目，利用工矿为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险
26、的运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险，例如，没有交纳保险金就不许领结婚证等。（3）、大部分乡镇企业和私有企业以及由农民协议工的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农民协议工的社会养老保险基本上是空白的，用人单位不愿意缴纳这笔钱。（4）、目前农民养老险基金的县级管理水平较低，收益不高，违规使用、挪用较多，不能进行有效的保值和增值。县级农村社会养老保险基本方案（试行）规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断
27、下调，再加上通货膨胀因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难了，更不用说增值。在这一方面，为了使资金能够平稳运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。四、我国失地农民养老保险制度的思路构建（一）新型农村社会养老保险在制度构建上应考虑农村养老社会保险制度的特殊性 经济发展水平是制约社会保障方式的核心因素，更是建立农村社会养老保险制度的重要前提和客观依据。在建立农村社会养老保险制度过程中，不能只考虑保障需求，还要充分考虑农民的经济承受能力和政府提供保障的能力。新型农村社会养老保险制度的设计要
28、同我国经济发展水平相适应，同时要考虑农村经济发展的特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，短期内，城乡差距将继续扩大，要综合考虑农民与企业职工参保的不同特点，农村经济发展的实际情况，以及地方财政支持的承受能力等诸多因素。建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村养老保险制度。农民的社会养老保险制度在设计上尽可能做到比城镇居民养老保险更优惠一些，要充分体现国家财政的作用，进一步加大国家财政的支持力度，将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新型农村养老保险体系，形成一个完整的农村社会保障体系。 （二）新型农村社会养老保险制度构建要考虑保险层次与形式的多样性 制度设计的保险
29、层次要与农村居民经济状况相吻合，避免造成农民养老保险个性化需求的障碍。根据目前中国农村多层次生产力水平，多种经济形式并存，农村居民收入水平高低不等和地位差异扩大的现实，应积极发展多层次的农村养老保障体系，以方便经济条件不等的农民选择适合自己的保障项目，提高养老保障的适用性；对于基本养老保险，要控制其保障水平，扩大其保障面。同时，在有条件的地方，积极探索构建系统完整的农村社会福利、社会救助和社会保险相结合的社会保障体系。 农村地理结构的差异性与农村收入的较大差距决定在保险制度设计的各个环节都应具有一定的弹性。保险费的缴纳要体现灵活性，缴费标准可以按照参保人的承受能力自行选择；保险费用缴纳的时间可
30、以按月缴纳，也可按年缴。同时，加强农村金融体系创新，允许参保人以保险证质押贷款的方式，解决其面临的生产和生活的困难。此外，应重视土地等农业生产资料的养老保障功能。一要严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民的养老保险；二要建立土地流转制度，流转收益分配重点考虑农民养老保险。 （三）新型农村社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的统一性 改革开放三十年，中国农村经济与农民生活产生了质的飞跃，农民的身份也发生了很多变化。如今，农民已不是传统意义上的农民范畴，而是一个泛化的概念，除了以土地为依托的专职农民外，还出现了农民工人(农民工)、兼职农民(如半商半农或半工半农)或待业农民(失地农民)等等。
31、由于各类型农民的经济条件不同，对社会保障的需求状态差异明显，从而导致中国不同地区存在着针对各种类型农民的社会养老保险，例如有针对耕地农民的农村社会基本养老保险；针对失地农民的被征地农民养老保险；针对农民工的农民工养老保险；针对乡镇务工人员的养老保险；针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种针对不同对象开办的养老保险的方式固然可以满足不同农民群体的特定要求，但是这种人为的制度分割也带来了很多问题。因为首先要对农村户籍人口进行身份鉴定，根据其属性将其归入某一类账户，再按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必加大管理的复杂性；其次，多种养老保险制度的共存还造成了制度衔接的困难，不
32、利于社会保障制度的长期发展。因此新型农村社会养老保险的制度，一方面应考虑农民中不同职业群体和不同收入水平的家庭需要，建立起不同需求层次的养老保障模式；另一方面，还要考虑制度的整体性和长期发展的统一性，防止新型农村社会养老保险制度碎片化。具体说来，新制度构建时，应打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道，设计出与老农保、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种接口，以利于各类养老保险关系转移和将来融合为统一的养老保险体系创造条件。 （四）国家在推动新型农村社会养老保险制度建设过程中，做到低统一、低约束、不设限，不强制和不平调 所谓低统一，就是建立全国统一的农村基本养老保险制度。
33、养老基金由个人账户和基础养老金账户共同组成。以市县为单位进行统筹与管理，保险对象为农村全部劳动力。保险给付原则和给付条件以及养老保险基金政府配套补贴由国家统一规定。养老金给付标准则由各统筹单位自行规定，但不得低于当地最低生活保障制度规定的标准。所谓低约束，是指对农村养老保险个人账户基金的使用不搞一刀切，准许农民在领取养老金以前将自筹的部分作为其他用途，以解决农民困难之需，增强制度的灵活性。二是指富有弹性的进入和退出机制。允许农民随着搬迁和工作调动将保险关系落户他地或进入城镇社保体系，也允许城镇职工将保险关系下乡落户。所谓不设限，是对农民养老保险费缴纳的数量与地方财政或集体补助的经费数不设限，允
34、许农民根据家庭的收入状况和集体单位的承受能力缴纳数量不等的保险费，二是对农民社会养老保障的实际保障水平不作统一要求，特许各地按照社会保障给付原则和权利与义务对等原则支付保险金。所谓不强制，主要是指对农村社会养老保障制度模式的设计，除全国统一的基本养老制度以外，其他形式的补充养老保险不作统一要求，允许各地很据各自的经济与人文条件作出灵活的选择，建立多种保障形式并存的农村社会养老保险体系。所谓不平调，主要是指在通常情况下不允许在各地区之间调拨农村社保基金，或用某些地区的社保基金来调剂平衡各地的社保财务。 五、改革与完善我国农村社会养老保险制度基本途径和措施（一）从社会实际出发、建立多层次的农村社会
35、养老保险制度 在我国广大的农村，农民没有退休的概念，只要身体允许，一般都在田间地头劳作。这与城市居民有所不同。一般来说，只要还有劳动能力，那也就不需要或不太需要子女供养，老人能够保障自己的基本生活。正是这种特殊性使得农民不太注意自己的养老保障问题，自我意识较差。因此，政府必须通过制定政策、立法和宣传等形式，提高农民的自我保障意识，以建立农村社会养老保障体制。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，人口年龄结构差别较大，不同地区农村集体和农民个人的经济能力相差悬殊，农村应建立不同层次的社会养老保障制度，国家应把建立不同层次的社会养老保障制度作为目标。这就要求我们在建立养老保险制度时，必须从各地
36、区的经济发展水平和农民生活的实际需要出发，各项农村社会养老保险项目、范围和具体标准的确定，必须与各地区的集体经济水平和农民个人的经济承受能力以及农民的心理承受能力和社会保障需求相适应。因此，全国农村社会养老保险制度不可能一步到位，也不可能全国一个模式，而是根据各地区经济发展状况，因地制宜，循序渐进，形成各地区层次不同，标准有别的社会养老保险制度。具体的讲，在经济发达地区应加大地方政府的投资力度，继续推行农村农民社会养老保险制度，并随着农村劳动力的转移，适时与城市养老保险制度进行衔接。尤其是对城市化过程中产生的失地农民，可以根据其意愿，将农民所缴纳的保险费折算成基本保险费缴费年限，逐渐向城市养老
37、保险过渡，从而在发达地区率先实现城乡一体的养老保险制度。在经济落后的地区，由于农村集体与农民经济水平相对较低，不完全具备开展社会养老保险条件的，应采取家庭养老、社区养老和社会养老相结合的模式，逐步提高社会化养老水平。从时间上来说，要由急到缓，从形式上有完备到松散逐步过渡。在具体实际操作上，要突出重点地区和重点人群。所谓重点地区是指农村城镇化进程较快的地区，重点人群是相对富裕的群众。总之，应建立起与我国农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。（二）多渠道筹措农村社会养老保险资金 资金问题是我国农村社会养老保险问题的核心，要建立与完善农村社会养老保险制度，无疑需要巨额的资金，但由于我国农村人
38、口多，国家财力有限，单一依靠国家财政来开展农村社会养老保险工作，显然极不现实。借鉴近年来我国城市筹措社会养老保险资金的经验，要解决农村社会养老资金问题，可以采取如下措施：一是要采取政府投入和大力发展集体经济来强化农村集体对社会养老保险资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险，如强制凡是达到全国或全省农民人均收入水平的农民必须参加养老保险，凡是已经解决温饱问题的农民也要参加养老保险等等；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或是有无补助，连同个人缴费全部记在个人名下，属于个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会养老保险的积极性
39、；四是要鼓励农民积极参加各种商业养老保险，因为商业保险公司在农村开展养老保险已经有多年，在这方面积累了丰富的经验，同时商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平，进入社会养老保险难以进入的领域，成为社会养老保险的有益补充。但必须注意的是，由于商业保险是纯商业性的（以盈利为目的），难以发挥社会养老保险的功能，且有时候还会与社会养老保险发生争夺保险市场的矛盾，造成保险市场的混乱，因此在允许商业保险公司在农村开展养老保险业务的同时，要夺其行为进行规范。在实际操作中，要注意协调好社会养老保险与商业养老保险的关系，避免产生矛盾。（三）正确确定农村社会养老保险资金的交纳方式和缴费标准 在现阶段，农村社会养
40、老保险资金应坚持实行“个人缴费，集体补助与社会筹措和政府补贴”相结合的模式，即以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政和政策支持。缴费的比例应以城镇职工养老保险的最低标准执行，并与城镇养老保险相衔接，实行一卡通，一般拟定在18%，在经济发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的12%，社会统筹为6%；在经济欠发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的8%，社会统筹为10%；在经济不发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的4%社会统筹为14%。集体补助缴纳社会统筹部分，没有集体补助的使用社会募集，社会募集不足的由政府兜底。同时要充分考虑到农民收入的不平衡性，并进
41、行灵活掌握，养老保险费的缴纳应实行高中低多档次。由于农民收入的灵活性，很难进行考核和计量，而且农民收入是以年为计量单位的，要到年底才进行结算，档次的划分不与农民个人收入挂钩，而是以农民的人均年收入为基数，并根据其变化加以调整，以保证养老保险费用分担的均衡和养老保险金的保障能力。保险对象则可以根据其经济承受能力自行选择参保档次，考虑到农民收入的不稳定性，保险对象可以视经济收入情况预缴和不缴保险费，经济好的时候提前缴纳，遇到天灾人祸的时候，可以暂时停止缴纳。（四）努力做好农村社会养老保险的保值和增值工作 目前，我国农村社会养老保险基金已积累近百亿元，且随着农村社会养老保险事业的不断发展，养老保险基
42、金的积累将加速，但现在农村社会养老保险基金以县级为单位的统一管理和运营的实现，不仅带来了过度分散管理所产生的不合理管理费用和基金被挤占的风险，而且投资形式单一，使得养老保险基金如何保值增值问题日益突出。因此，要认真研究养老保险基金的保值增值的办法与措施，逐步使基金运营走向市场，实现基金的合理组合和最大增值。当前，除应搞好与银行的合作，提高储蓄与购买国债的收益率外，还应借鉴国际上的成功经验，考虑在安全原则下的多渠道投资，在农村社会养老保险搞的好的地区，可以尝试建立保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营基金，即按照基金的属性以适当的比例投向不同的创利渠道，在整体上获得较好的利润。另外，国家应制定有关政策为养老保险基金的保增值提供条件，如可考虑由财政发行特种高利率债券。为保险基金指定专项建设项目等。还有管理费标准应尽量低，养老保险支出应实行定额包干制，超出定额部分，应从民政部门
