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1、公共财政构建过程中公共支出结构的调整与优化改革开放以来，我国的经济运行方式开始发生重大转变，由过去长期实行的计划经济模式向市场经济模式转变。在这种经济转型的过程中，随着市场化倾向的提高和国家调控范围的变化，各级政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益增强，财政支出范围缩小，将市场有效领域交还给市场，财政逐步退出流动资金供给、资本金注入领域，将重点放在满足社会公共需要和宏观经济调控方面。经济建设支出所占比重由改革前的平均60%左右下降到“八五”时期的41.5%，主要是由于流动资金支出下降和基本建设支出下降。流动资金支出下降是符合市场经济运行要求的，是合理的，但基本建设支出的比重从改革前40%
2、左右降到“八五”时期的12.1%，就不尽合理，在很大程度上制约了财政对重点产业和基础设施的支持力度。社会管理支出的比重上升，总体上是合理的，但教育、科技、社会保障等支出增长相对缓慢，却是不合理的。这表明我国经过20年的努力，财政改革已取得一定成就，财政支出结构已突破了传统的偏重于经济建设的供给模式，迈出了向公共服务和宏观调控为主要内容的转化。财政职能、范围、类型也发生了相应的转变，政府介入经济的范围与方式也与计划经济体制下有差异，财政支出模式已逐步转向公共财政，已经具备了公共财政的某些特征，但距离建设社会主义市场经济体制的要求，还有明显差距。在2006年的两会期间，就有代表委员指出，“行政管理
3、费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.13%”这个比重，比许多发达国家都高出不少，但财政支出用于其它领域支出的比重不仅远远低于发达国家，而且也低于大多数发展中国家。一、我国公共财政构建过程中存在的问题及成因分析党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确提出要健全公共财政体制，这为进一步推进财政管理体制改革指明了方向。公共财政客观上要求调整我国的财政支出结构，改变以前的生产建设型财政模式，对此，我国在构建公共财政过程中存在诸多问题，本文就当前存在的几个重要问题详述一下：（一）在财政分配格局中财政职能越位严重（1）我国的经济
4、建设费所占比重超过市场经济国家虽有一定的合理性，但也存在着对竞争性领域的过度介入，违背了公共财政原则。如20002002年财政仍增拨企业流动资金71.06亿元22.71亿元和18.97亿元，占同期财政支出的0.45%、0.12%、0.09%.又如20002002年财政拨付、挖潜改造和科技三项费用分别为865.24亿元991.56亿元和968.38亿元，占同期财政支出的5.45%、5.25%、和4.39%.（2）价格补贴依然存在。20002002年分别为1042.28亿元741.5l亿元和654.01亿元，分别属同期财政支出的6.56%、3.92%和2.92%.（3）一些学会协会，由于种种原因也
5、安排了资金。这种状况不仅使本来就短缺的财政资金更为紧张，使财政工作更为被动，而且导致财政难以对国家应予以保证的支出项目实施更加有效的保障。（二）行政管理费急剧膨胀 我国行政管理支出占财政支出的比重在19982002年均超14%，高于发达市场经济国家，近几年又有所上升。造成行政管理费增长的最根本的原因是机构和人员编制急剧膨胀，导致财政支出结构不合理，加重了财政负担。在财政各类支出中，行政管理费支出的增长幅度最大，行政管理费支出占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到“九五”时期的11.94%.虽然随着社会经济的发展，这种增加有其必然性，但是我国目前行政管理费增长速度过快，超出了同期财政收入
6、、财政支出和GDP的增长速度，同时行政管理费支出内部结构也不尽合理，主要表现为个人经费增长快于公用经费增长，财政供养人员日益膨胀，导致各级财政困境日益加深，这是财政支出结构不合理的一个主要因素。在财政资金总量增幅不大的情况下，行政管理费支出不断膨胀，必然会导致其他方面的公共支出难以保证，影响政府职能的履行。（三）社会保障支出不足1999年我国的抚恤和社会福利救济费为179.88亿元，占财政支出的1.36%；2000年为213.03亿元，占财政支出的1.34%；2001年为266.68亿元，占财政支出的1.41%；2002年为372.97亿元，占财政支出的1.69%，均低于上述发达市场经济国家。
7、社会保障支出偏低，影响了经济的市场化进程。在计划经济体制下，我国财政支出几乎没有真正意义上的社会保障支出，如养老保险、失业保险等这些事关社会稳定大局的事情，没有完全纳入财政分配范围，资金供给不足，长此以往，对社会经济的协调发展和体制转轨将带来不利影响。（四）农业支出增长缓慢农业支出占财政支出比重从1996年的8.82%上升到1998年的10.69%，仅增加1.87个百分点，这与我国农业大国的地位不相适应。从近几年看，我国仍然对农业的发展不够重视，农业投入不足，就不能很好地改善农业生产条件和基础设施，造成农业发展后劲不足。（五）财政基础设施建设投入不足根据世界银行有关发展中国家的一项抽样调查表明
8、，财政用于基础建设方面的投资占全社会总投资的比重一般为20%，占GDP比重平均为4%，明显高于2002年我国的3%.这一比重偏低，导致基础设施滞后，产业结构畸形，抑制经济增长。基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。（六）国家财政包揽过多从国家与个人之间的分配关系来看，随着GDP分配格局的变化，居民个人的收入水平不断提高，但国家仍然通过各种“明补”和“暗补”的形式对居民予以大量的财政补贴和各种福利性照顾。同时，国家财政还对企业支付亏损补贴，这与企业自主经营、自负盈亏、优胜劣汰的机制不相符。上述情况
9、表明，我国目前的财政支出沿袭了过去计划经济体制下的传统做法，支出结构不合理，与发达市场经济下公共财政分配活动的要求不相适应。（七）教育支出仍不能满足发展的需要教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。2000年教育经费占财政支出的比重已达到17.2%，但由于受到财政支出总量的制约，数额有限,而且财政用于教育的支出占GDP的比重也很低，1994年为2.2%，1997年增长到2.6%，2000年增长到3.1%，但与世界5.1%的水平及发展中国家4.0%的水平相比，还是很低的。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投
10、入约占我国教育投入总量的80%左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。二、财政支出结构的对策思考 （一）调整和优化我国财政支出结构总体思路是科学界定我国财政支出范围调整和优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，根据政府职能定位，以满足公共需要为目标，科学界定财政支出范围，在保证国家机关履行行政管理职能需要的基础上，扩大社会公益事业支出，凡是市场机制能够解决的事情，政府就不要通过财政手段去干预，只有当市场机制解决不了或解决不好时，才由财政来介入。具体说，公共财政下财政支出范围的界定主要从这样几个方面来考虑：第一，在消费领域内，市场是否能够有效地提供社会所需的各
11、种产品；第二，在生产领域，市场能否能够有效率地生产社会所需要的各种产品；第三，在分配领域内，市场所形成的收入分配格局是否能够被社会所广泛接受。由于在市场经济条件下，市场机制在这三个方面都存在着不同程度的市场失灵，因此，公共财政的支出范围主要体现在从消费领域、生产领域、分配领域三个方面来弥补市场失灵所带来的效率损失。一是在消费领域，政府财政为消费者提供国防、外交、科技、教育、卫生、水利、农业、市政，交通等具有非竞争性、非排他性、不可分割性的公共产品，从而满足所有消费者的共同需要。二是在生产领域，针对垄断、外部性、信息不对称等市场机制自身难以克服的缺陷，财政直接进入到一些一般性的生产领域，以提高资
12、源配置的效率。特别是在产生自然垄断的领域，市场无法从根本上解决个人利益与社会利益之间的冲突，因而在一般情况下都是政府对生产进行直接干预的核心领域。对我国来说，为了维护以公有制为主体，多种经济成分共存的经济制度，政府财政再从一般竞争性领域逐步推出的同时，在关系国计民生的关键行业和重点领域必须保持一定的投资规模。三是在分配领域，针对市场机制按要素禀赋分配难以兼顾效率和公平的缺陷，政府财政必须建立比较完善的社会保障机制，通过社会保障支出向丧失劳动能力、丧失就业机会或患有疾病等社会成员提供基本生活保证，从而尽可能缩小高低收入阶层之间在相对收入份额上的差距，改善整个社会的收入分配状况，实现公平的目标。（
13、二）针对目前我国财政支出结构存在的问题，采取相应对策 1.矫正财政支出“越位”的对策（1）继续深化改革，推进体制转轨建立社会主义市场经济，着重是解决体制“转轨”问题，即实现由计划经济体制向市场经济体制的转变。十多年来，我国在这方面取得了重大进展。但由于长期推行计划经济，政府在许多方面仍然难于摆脱其影响，并在各级政府的日常行政管理中表现出来。因此，要进一步界定市场经济条件下政府与市场各自的分工范围，明确政府职能，做政府该做的事，花政府该花的钱，从而在根本上矫正财政支出的“越位” 。（2）加强财政预算约束，杜绝财政支出的盲目性财政支出，是财政资源的再分配，其走向与定位关系到政府职能的实现，关系到社
14、会公共需要能否得到保障和满足。因此，防止财政支出的随意性和盲目性，也就是防止财政支出的“越位”，加强预算管理，进一步细化预算科目，加强定员定额管理，在预算执行过程中，不能随便变动预算计划，充分考虑到预算的调整、追加追减带来的不良影响，对财政用于生产性或非生产性的基本建设支出，应严格执行招投标制度，防止财政资金被变相占用和浪费。（3）划分各级政府的事权，界定财政支出范围财政是为政府服务的，财政支出是为政府提供所需的物质资料（公共产品），其数量、规模、方向、位置基本上是根据政府的职能（事权）来确立的，只有划分各级政府事权，才能界定财政部门预算支出的范围。（4）加强监督，规范财政支出行为规范财政支出
15、行为，除了健全的法律制度之外，还必须加强监督。这是防止出现“越位”的重要保证。矫正财政支出“越位”任务艰巨，意义重大，随着社会主义市场经济体制的建立，民主法制的进一步健全，财政管理的法制化、规范化、制度化，财政支出 “越位”问题终究将被解决。2.行政人员和经费膨胀的综合治理措施 一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制，形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和
16、规范化。与此同时，财政对各类行政单位还需全面实行“经费定额包干”办法，这样才能使控制行政费的工作进一步落到实处。 二是推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。随着市场化的推进，转变政府职能、精简政府机构势在必行。维持现状似乎稳定，但从长期趋势看，对国民经济的宏观全局具有极大的消极影响，甚至构成隐患，不仅财政将会被拖垮，而且整个经济改革的进程也将会延缓。因此，行政改革不能久拖不决，应该与国家的总体政治经济改革规划协同进行。总体设想是，对于政府的综合经济部门要加强，对于专业经济管理部门应进行撤销、合并和精简，有的可以并入有关综合管理部门，有的可以改组为行业管理机构，有
17、的可以改组为行业性公司或国家授权的资产经营性管理机构。1998年国家机构改革已在中央这一层次率先进行，迈出了重要的改革步伐。下一步要按照总体规划，不失时机地在地方坚定不移地继续推进这方面的改革。此外，在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，但社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用将会日益上升，这是一个必然趋势，但按照市场经济规则，社会中介机构是靠实力、靠竞争生存的，必须与政府部门脱钩，这不仅仅是为了减轻财政的经费供给压力，更重要的是为了充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。再就是对于隶属于各级政府部门的服务事业单位及其人员，从今后的趋势看，要进一步加大推
18、向市场的力度，这也是整个行政体制改革的一个重要内容。 三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。四是规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等；二是准公益型；三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。3.增加财政的社会保障支出首先，当前和今后一
19、个时期，社会保障制度改革的重点应是完善养老保障、失业救济及其医疗保险的改革，将应由个人和企业共同负担的保险费转由个人负担，同时加强财政对社会保障基金的统一管理。建立社会保障预算，有利于加强国家的宏观调控，建立统一、完整、社会化、合理化的社会保障体系，适应市场经济发展的需要，支持国有企业的改革，并缓冲即将到来的我国老龄化社会产生的经济社会压力。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。其次，从国外发达的市场经济国家看，社会保障制度在战后有了很快发展，特别是
20、进入60年代以来，得到了普遍推行和强化，成为政府财政支出的一项十分重要的内容，而且社会保障支出占财政总支出的比重表现出不断上升的趋势，目前一般达40%左右。中国与西方发达国家相比，无论是经济基础还是财政能力都存在很大差距，而且中国正处于体制转轨时期，财政收支矛盾十分突出。因此，我国社会保障支出的比重无法达到西方国家那样高的水平。最后，从长期趋势看，社会保障支出比重不断上升已日益成为财政运行发展的一个基本规律和国际经验，这对我们是有启发的。因此，中国财政下一步通过调整分配结构，着力强化社会保障支出，这不仅是从中国国情出发应该做出的一个重要战略考虑，同时也是对国际经验的有益借鉴。4.强化农业基础地
21、位，增加农业投入财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其它农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。此外，从市场经济国家的经验及其中央与地方所处的地位看，不同政府级次的财政农业投资应该有所侧重。具体主要根据政府承担的农业生产建设与事业发展项目的受益范围大小、外部效果的有无，来划分各级财政农业投资范围，充分体现谁受益谁负担原则。就农业建设性、事业性投资的划分看，大体应是：中央财政应主要承担关系国家经济发展全局、属于全国范围或跨地区、地方无力承
22、担或不适宜由地方承担的支出，如大江大河治理、大型生态农业保护工程、带有全局性、方向性的重点农业科技开发及大型粮棉基地建设等；省级财政掌握的投资，应主要包括全省性及跨地市水利工程建设，全省性农林水利事业发展项目，重大科技成果推广应用等；市地县财政应在承担本区域农业工程设施建设与养护的基础上，重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。 5.加强基础设施建设，推动国民经济发展社会公共基础设施是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动经济快速持续增长的主动力，尽管目前我国所面临的国际经济环境、科技进步等与发达国家工业化初期相比，已发生了巨大的变化
23、，尽管我国的消费结构多样化比发达国家来得更快，但这只能加大我国产业结构合理化的难度和紧迫性，要求我国的国民经济既能够尽快建立超重化工业基础和社会基础设施，又能够满足消费多样化的要求，而不能跳过工业化初期阶段所必须完成的任务。由此可见，大力发展社会基础设施如铁路、公路网的建设，城市化及城市基础设施建设等，仍是我国经济发展不可逾越的阶段。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济
24、的良性循环和长期稳定发展。世界银行1994年发展研究报告为发展提供基础设施深刻论述了基础设施与经济发展之间的关系，指出基础设施与经济产出是同步增长的基础设施存量增长1%，GDP就会增长1%，各国都是如此。该报告甚至还认为，基础设施完备与否，有助于决定一国成功和另一国的失败，无论是在促使生产多样化、扩大贸易、解决人口增长问题方面，还是在减轻贫困及改善环境条件方面，都具有显著作用。因此，借鉴国际经验，特别是考虑到中国当前内需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，国家财政采取措施，加大基础设施的投资力度，无疑是一项符合国情的正确选择。6.加大改革力度，改变国家财政包揽过多的局面（1）国家财政对竞
25、争性领域的投资要逐步退出.按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向必须是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出竞争性领域的投资，以集中财力确保国家投资重点。关于竞争性领域的财政投资，这是一个十分复杂的政策理论问题，在不同的国家及不同的发展阶段具有不同的界定。中国是一个发展中国家，又处于体制转轨时期，当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府及财政投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构和技术结构的升级。 （2）清理和规范事业单位的财政经费供给范围在社会主义市场经济条件下，各
26、事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共性防疫等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对
27、其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。总之，通过上述改革，逐步规范事业单位的财政供给范围，这也有利于更好地发挥财政在社会主义市场经济中的调控作用。 （3）改革国有企业亏损补贴制度对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。必须看到
28、，当前和今后一个时期，整个国有经济面临着战略性改组的艰巨任务，如果对现行国有企业的补贴制度不进行改革，财政就无力支持整个国有经济的发展。7.提高财政支出中教育经费的比重首先需要确保现有预算口径的教育支出稳定增长。各级财政部门要认真贯彻教育法，随着经济发展和财政收入的提高，加大对教育事业的投入力度。财政部决定从1998年至2000年，在中央财政支出中，教育支出比重每年提高1个百分点，这对于强化教育投入必将发生重要影响。此外，研究增设教育专项资金的新渠道。可考虑开征教育税，取代现在的教育费附加，将中外各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，专款专用，使财政教育支出具有更加可靠的收入来源。再
29、一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于九年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。这当中要注意两个问题，一是收费不能太高，要从我国实际情况出发，与居民的实际收入水平相适应；二是进一步完善高校奖学金、学生贷款和减免学费等制度，健全
30、高校学生解困机制。要继续鼓励社会集资、捐资助学活动。要注意从政策上加以引导和规范，严格履行审批手续，规范捐、集资行为，通过建立教育基金会等组织统一管理境内外社会团体和个人的教育捐赠，引导社会集、捐资的使用方向。参考文献 1 项怀诚，中国财政管理，中国财政经济出版社，2002年，第168-175页。2 陈共，财政学，中国人民大学出版社，2004年，第125-127页。3 叶振鹏，中国财政改革，中国财政经济出版社，2002年，第120-123页。4 张国鼎，关于建立我国公共财政框架的设想，财会研究，2006年第12期。 5 谷义，公共财政框架下的财政支出，辽东财专学报，2003年第2期。6 冯秀华
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