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1、远程教育学院 毕业设计（论文） 题 目 政府成本分析及对策研究学 习 中 心 江苏无锡 专 业 工商管理 层 次 专升本 学 生 班 号 学 号 指 导 教 师 答 辩 日 期 北京科技大学摘 要政府成本问题是我国当前政治生活中的重大现实问题。过高的政府成本会使社会不堪负担，也可以说是我国政治经济全方位改革的直接动因。政府成本问题关涉党和政府在民众心目中的形象，关涉改革事业能否健康发展的重要问题。本文以我国政府成本为研究对象，对现在政府成本不断攀升的原因进行了分析，并提供相应的策略。选题的意义就在于从中了解和认知有关行政成本问题的历史和现实的具体情况，客观系统地对其进行合理缜密的探索与研究。从
2、某种程度上说，悉心关注行政成本问题的提出与研究，这对我国政府建立健全与完善治理理念和方法，应付时代的挑战具有十分重要的作用。关键词 政府成本 行政管理 对策AbstractGovernment cost problem is the political life of our current major practical problems. The higher government cost brings much loading, which will also be said that Chinas comprehensive reform of the direct politica
3、l and economic motives. Government cost the party and the government concerned in the image in the eyes of the public, concerned with whether the cause of health reform and the development of important issues. In this paper, the cost of our government as the research object, Government is now the ca
4、use of the rising cost analysis, and provide the appropriate strategy. The significance of topics from understanding and awareness is the administrative costs of past and present circumstances, reasonable and objective system to its thorough exploration and research. To some extent, careful attentio
5、n to the administrative cost of the problem and research, establish and improve our government and improve its management philosophy and methods, to meet the challenges of the times plays an important role. Keywords：government cost, administration, strategy 目 录摘 要IAbstractII目 录III绪 论1一、政府成本的概念与内涵2（一
6、）政府成本的概念2（二）政府成本的内涵3,43二、我国政府成本支出的现状5（一）行政管理支出总体呈上升趋势5（二）行政公用经费增长较快6（三）落后地区行政管理支出比重较大7三、行政成本增加的原因分析8（一）国民经济发展和物价上涨8（二）外交事业的发展8（三）行政人员薪资的提高8（四）职能扩大，人员增加9（五）办公设备购置及维修改造费用增加9（六）公务费、业务费增加9（七）其他非合理消费过度710（1）机构及人员膨胀过度10（2）楼堂馆所建设过多过滥10（3）公务用车开支较大10（4）办公经费增长过快11四、降低政府成本的对策12（一）强化政府成本意识8-1012（1）强化政府成本意识具有重要的
7、意义12（2）强化政府成本意识是一项相当艰巨的任务。13（二）切实转变政府职能，合理规范政府权力15（三）着力推进机构改革，加强政府编制管理16（四）科学完善管理方式，促进政府高效运行17（五）合理配置，杜绝不必要浪费17结论19致谢20参考文献21绪 论行政成本不断攀升已成为世界各国行政发展的普遍趋势，有效管理和控制行政成本是政府改革追求的重要目标之一。我国十六大报告指出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，降低行政成本，在党和政府的文献中第一次正式提出，这是一个综合性的目标，在整个改革中具
8、有“牵一发而动全身”的意义。针对当代中国政府治理所面临问题的极端复杂性、体制性障碍要素的滞后影响以及特殊的行政文化，建立一套具有开放性和可调节性的行政成本管理和控制体系，不仅需要多种方式、多种途径的整合，还需要分层次逐步深入和细化的整合。这已成为各级政府部门的“当务之急”。一、政府成本的概念与内涵（一）政府成本的概念本文所谓“政府”不仅指立法、行政、司法三者的统一，还包括党的各级组织以及工、青、妇等群众团体。之所以作如此界定，其根据有二。第一，国家对整个社会实现领导权是通过这些组织和机构的共同活动完成的。他们之间虽有地位高低、作用大小之分，但对于实现领导权都是不可或缺的。第二，这些组织和机构从
9、性质上看有些属于权力部门，有些属于群众团体，但他们都是依赖政府的财政拨款而存在和运作的1。成本作为一个价值范畴，实际上维系着投入与产出的效率关系。从纯经济的角度看，收益大于成本的预期是人们行为的基本出发点，因而是人类社会的首要理性原则。由于政府的存在和发展本身需要社会的投入，更由于政府的角色地位及其功能越来越得到社会公众的清晰认识，政府的成本问题也日益备受关注。科学地处理行政成本与效益的关系问题，牢固树立政府的成本意识，已经成为当代政府治理理论和实践的主流。我们可以最宽泛地把政府成本理解为所有的财政支出，包括政府对国有企业的投资，对城市基础设施的投资，在救灾、人道主义外援、国防、生态保护等方面
10、的投入，尤指在这些投资活动中因决策失误和效率低下所造成的资源浪费。在历史发展的一定阶段，社会需要政府这种政治强权。因此我们还可以把政府成本理解为社会为获取政府的特有功能而付出的代价的总和。纵观政治思想史，历代思想家对这种代价的思考和论述从未间断过。所谓政府是不可避免的祸害，就是指政府作为一种公共权力在维护社会基本经济政治秩序的同时可能会滥用权力，侵犯公民的自由。西方的宪政理论以及三权分立理论可以说都是为了预防和减少政府的祸害而提出的方案。马克思在论述巴黎公社这一无产阶级政权的雏形时也考虑到了政府可能给社会带来的弊端。马克思以极大的政治热情赞美巴黎公社的短任期、低工资原则，认为这些原则有助于防范
11、人民公仆变为人民主人，避免政府成为社会沉重的经济负担。马克思认为，廉价政府是无产阶级政权的本质特征 1,2。（二）政府成本的内涵3,4本世纪二三十年代，西方世界普遍的经济危机直接导致了凯恩斯经济学的产生和被认可，同时，政府加强了对社会经济生活的干预。随着政府在自由经济领域作用的扩大，政府这方面职能的相关成本也引起了人们的思考。尤其是本世纪70年代以后，政府失灵现象引起普遍关注。人们开始意识到，用政府的计划来纠正市场的某种缺陷效果不佳或成本太高。政府的决策失误或运作不当同样会给社会的经济发展带来重大损失。经济学家开始计算政府的经济行为对市场规则的冲击所引起的效率损失；政治学家也开始关注政府在经济
12、领域的重大权力与政治腐败的内在关系，寻租理论就是这种探索的一个成果。总之，为了获得政府在纠正市场缺陷方面的作用，社会也付出了相应的成本。这种成本有时还大于纠正缺陷所花经费。政府的这种成本我们可称之为政府的经济成本。对政府的成本应该有全面的认识和把握，这对于理解我国政府成本长期居高不下以及如何加以综合治理具有重要的意义。对于政府行政成本的涵义可以从以下几个方面界定：一、政府成本发生的主体是政府机关及其工作人员。由于就我国而言，“政府行政”可以有广义、中义、狭义三个不同层次的界定：广义理解为国家机关和非国家机关如企事业单位和社会团体中的某些管理活动；中义理解，认为政府是执政党和国家机关(包括国家权
13、力机关、政府机关、司法机关)执行的任务和进行的活动；狭义理解，认为政府是国家政府机关执行的任务和进行的活动。从而政府成本也有相对应的广义政府成本、中义政府成本和狭义政府成本之分。二、政府成本既包括在政府管理活动中已经消耗的各种资源，也包括由此过程而带来的各种潜在的间接损失。在政府管理活动中消耗的资源形式是多种多样的，可以是人力、物力、财力，也可以是制度、文化、自然资源等等；有的可以折算成货币的形式进行计量，也有的无法折算成货币的形式进行计量；潜在的损失也可以称之为后续性成本，包括心理成本、制度成本、经济成本等等。三、政府成本的最终承担者是广大纳税人，可以定量分解到社会公众中的成本称之为个人负担
14、成本，个人负担成本有的是个人均衡支付的，如原来的农村土地税等；有些是不能平均分摊的，如各种费用的收取和罚没等等。在任何社会、任何条件下，个人负担成本是客观存在的，它是政府存在的基础与前提。但政府行为所造成的成本由个人支付的比重过大，就会影响社会经济发展或直接增加社会公众与政府之间的矛盾摩擦。无法量化到具体哪一个人或哪一个组织团体的，称之为公共负担成本。例如，政府无节制地开荒扩大耕地，结果出现了沙漠化的现象。虽然沙漠化给社会公众带来的各方面的损失无法平均量化，但社会公众实际上承担了其成本。还有，政府行为造成的河流污染、水资源减少、植被破坏等等，都属于公共负担成本。政府成本中各种潜在的间接损失多属
15、于这类公共负担成本。二、我国政府成本支出的现状（一）行政管理支出总体呈上升趋势我国行政改革已有20多年的历史，20多年来围绕转变政府职能和精简机构等进行了广泛的改革，却仍然存在行政支出扩张、预算软约束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等问题，由此带来了财政预算赤字的增加和政府职能转变的艰难。到2003年，行政支出已在公共支出中占到19。跟改革开放前相比，行政管理经费（亿元）本身的增长快：1950年为13.13，1970年为32.00，1978年为52.90，1985年为171.06，1995年为996.54，2003年达到4691.26。改革开放以来，竟增长了87倍，年均增长3.5倍。我国行政
16、管理经费占财政总支出比重，逐年上升：1978年仅为4.71，1985年为8.53，1995年为14.6，2003年达到19.03的高度。25年来每年平均提高0.57个百分点。这一水平在财政总支出的五大类型支出中比重排列在第三位，以2003年为例，经济建设费占30.05，社会文教费占26.24，行政管理费占19.0%，国防费占7.74，其他经费占16.91。从这些数字可以清晰地看到，控制行政费用已经到了刻不容缓的地步。同时，考虑我国现阶段的情况，必须控制行政费用的增长，把更多的财政支出倾向于科研教育经费和农业投入。笔者认为，只有这样，财政结构才会日趋科学化、合理化、制度化；国家的各项事业才能得到
17、进一步发展；财政风险指数才能降到最低限度。而跟世界上其他发达国家或同阶段发展中国家相比，这也是一个非常惊人的数字。各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本（1993年）为2.38，英国（1999年）为4.19，韩国（1997年）为5.06，印度（2000年）为6.3，法国（1997年）为6.5，加拿大（2000年）为7.1，俄罗斯（2000年）为7.6，美国（2000年）为9.9，巴西（1998年）为14.16。以美国为例，其国内是三级政府联邦政府，州政府、市政府。政府职能可以说比我国完善，管理的社会事务也非常多：大到立法选举，小到居民违反交通规则，“事无巨细，皆辖
18、之。”可美国的行政费用并非同其军事支出一般高涨。2000年，美国行政支出占其财政支出9.9%，而我国竟然高达17.4%，几乎是美国两倍4。（二）行政公用经费增长较快行政管理支出按其用途来分，可以分为公用经费与人员经费。从对行政管理支出的结构分析中可以发现，近几年里，行政管理支出的增长越来越表现为公用经费的增长。如表1所示，除1991年、1995年，从19901997年，行政管理支出总量的增速持续低于行政人员工资总额的增速，而行政人员工资总额是人员经费中最主要的一个因素，这就表明，在这一时期，行政管理支出在结构上是向人员经费倾斜的。而自1998年开始，在行政管理支出快速增长时，同期的行政人员数、
19、行政人员工资，行政人员工资总额增速均持续低于行政管理支出总量的增速，也就是说，近几年里，虽然所占用的资金仍然较大，但人员经费占行政管理支出的比重有所下降，行政管理支出在结构上开始向公用经费倾斜，行政管理支出的快速增长在较大程度上是由公用经费的快速增长引起的。表1 1990-2005年行政管理支出、行政人员数、工资及总额增速变动情况年份行政管理支出行政人员数行政人员工资行政工资人员总额199015.754.9712.7518.13199113.364.847.6712.75199223.572.2621.6725.20199326.193.4126.6331.36199436.15-1.2641
20、.5739.84199519.640.9812.1611.86199619.264.6714.7520.1319979.260.4710.1110.70199816.670.3711.3512.28199926.670.3715.5016.23200037.000.2811.8612.30200126.89-0.2720.9020.85200216.76-2.9415.111.86注：本表数据根据中国统计年鉴（三）落后地区行政管理支出比重较大通过对全国各地区行政管理支出情况进行比较分析可以发现，尽管各地区有很大的差异，但是在行政管理支出占财政支出比重上却表现出这样一个规律性的特点：经济发展水平
21、较低的地区，其行政管理支出占财政支出、GDP的比重较高，而经济发展水平较高的地区，情况刚好相反。表2列示了2003年人均地区生产总值在全国排序分别居于前四位和后四位的上海、北京、天津、浙江和贵州、甘肃、云南、广西八个地区的行政管理支出及其相关指标，如表所示，云南、广西、贵州、甘肃的人均GDP在全国排序居于最后，但是行政管理支出占财政支出的比重在全国却很高；与此形成鲜明对照的，经济最为发达的上海、天津、北京等地区，其行政管理支出占财政支出的比重在全国却比较低；一些经济发达地区如浙江，其行政管理支出占财政支出的比重虽然也比较高，但其行政管理支出占GDP的比重却比较低，较高的行政管理支出水平是与这些
22、地区经济对行政管理支出较强的负担能力以及经济发展对行政管理提出的较高的要求相适应的。对其他地区进行分析，情况也大都如此。由此可以推论，一些经济落后地区行政管理支出占财政支出比重较高是导致我国这一比重较高的又一重要原因。表2 2003年部分省、自治区、直辖市行政管理支出及相关指标地区GDP（亿元）人均GDP（元/人）财政支出（亿元）行政管理支出（亿元）行政管理支出占GDP行政管理费占财政支出贵州1356.113603332.467.54.9820.31浙江9395.0020147896.8175.61.8719.58广西2735.135969443.684.23.0818.98云南2466.29
23、6662587.395.93.8916.33甘薯1304.605022300.045.23.4615.07北京3663.1032061734.895.52.6113.00天津2447.6626532312.139.01.5912.50上海6250.81467181088.4110.11.7610.12注：本表数据根据中国统计年鉴三、行政成本增加的原因分析行政成本增加的最直接体现就是行政管理费的过快增长，因此，要探讨降低行政成本的途径，首先必须对行政成本增加即行政管理费增长的原因进行客观分析，这样才能对症下药，找出对策，提出合理的建议。笔者认为，造成我国行政管理费增长速度较快的原因是多方面的，其
24、增长既有客观的、合理的一面，也有人为的、不合理的一面。例如，随着国民经济的发展、物价水平的上涨、政府职能的健全等都会带动行政管理费的增长，这属于合理地增长；而由于铺张浪费、决策失误等造成的增长则属于不合理增长。归纳起来，主要有以下几个方面5,6,7：（一）国民经济发展和物价上涨改革开放以来，我国国民经济得到了长足的发展，按照国家统计局的统计数据，从1978年到2005年我国国民生产总值(GDP)增长了4923倍。一般情况下，随着国民经济的增长，财政支出和行政支出会相应增加。同时，我国物价水平也相应上涨，从1978年到2005年我国居民消费价格指数上涨了464倍，其中城市居民消费价格指数上涨了5
25、03倍。在通常所讲的行政费增长数据中，并没有扣除物价因素。因此，我国国民经济的发展和物价上涨在客观上导致行政管理费支出的增长。（二）外交事业的发展改革开放以来，我国的外交工作取得了较大的成就，国际影响力不断扩大，国际交流日益频繁，外交外事支出有了一定程度的增长。（三）行政人员薪资的提高随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，1993年国家决定实行公务员制度，并从法律上对公务员的收入进行保障，公务员的工资水平逐年提高，特别是1998年以来，我国先后四次提高行政机关、事业单位职工工资标准，出台年终一次性奖金制度和艰苦边远地区津贴制度，各地方政府还根据当地的经济发展水平相应出台了一些地方性的津贴、补
26、贴制度。从财政决算资料看，1978年公务员年人均工资水平为1550元，2005年为9157元，增加133倍；津贴、奖金等补助工资增加幅度更远远大于工资的增长水平。（四）职能扩大，人员增加随着政府职能的不断扩大，特别是为维护社会稳定和保障人民生命财产安全的政法部门的职能作用不断加强，公务员人数也在不断增加。行政管理费和公检法司支出科目财政负担人数1978年为3005万人，2005年为89806万人(其中公检法司支出29096万人)，增加59756万人，仅此一项，财政就需增加支出1000多亿元。（五）办公设备购置及维修改造费用增加1978年以前，各单位办公条件普遍处于一个低水平状态，基本上是一张桌
27、椅、一只笔，一个算盘、一个本构成主要办公设备，连计算器都很少见。随着社会发展和科技进步，目前机关的办公条件已经有了质的变化，计算机、打印机、传真机、复印机等成为必需设备，电子化、无纸化办公成为机关办公条件和方式的发展方向。政法部门的执法装备和特种设备也在不断增加。1979年以来，随着国家法制的健全，政府的管理职能和机构的不断完善，各类机构和相关人员不断增加，所需要的办公场所的面积随之增加，相应的维修改造费用、运行维护费用、物业管理费等开支也在逐年增加。（六）公务费、业务费增加由于物价的上涨，与行政管理费密切相关的水电费、取暖费、邮电费、交通费、差旅费、会议费等公务费、业务费的上涨是不可避免的，
28、而且往往高于物价上涨指数，也是造成行政管理费增加的一个重要原因。1978年行政部门的公务费、业务费为1639亿元，2005年为14919亿元，人均增加了164倍。（七）其他非合理消费过度7（1）机构及人员膨胀过度改革开放以来，针对政府管理职能中存在的机构重叠、职能交叉的问题，中央先后进行了四次政府机构改革，但精简膨胀的“怪圈”不断重复。以至于在国家确定精简压缩机构的方案还没有完成的情况下，一些单位就开始成立新机构或“临时机构”，形成了一面是压缩下来的人员尚未安置，另一面已经在招入新的人员的。造成每次机构精简后，财政供养人员数量不减反增的局面。机构精简中采取将人员转入事业编制或提前退休的办法，都
29、无法减轻财政的支出。此外，在各级行政单位都不同程度地存在着小而全的管理思想。从横向上看，一个行政机关就如同一个小社会，各种后勤服务机构齐全；从纵向上看，上级有的机构下级也有，从中央到市县各级机构中，职能部门对应、职能科室对应的设置，所谓“上下对口”。机构、人员膨胀的结果必然导致行政管理费用的增大。（2）楼堂馆所建设过多过滥党中央、国务院早已认识到楼堂馆所建设缺乏计划性和有效控制的问题，先后多次发文对楼堂馆所建设予以规范。从目前情况看，此项问题尚未从根本上得到解决。部分部门和地方仍然存在超标准建办公楼或者以建各种中心、业务用房的名义建楼堂馆所的现象。（3）公务用车开支较大近年来，人大代表、政协委
30、员和新闻媒体，一直将公务用车作为建立节约型政府的一个重点问题，进行讨论和批评。根据财政决算数据分析，每年通过行政管理费开支的公务用车支出不超过1000亿元。但是在公务用车使用中，确实存在着领导干部超标准配备用车、换届后领导用车提前更新以及公车私用的现象。公务用车的成本高，使用率低，是政府机关用车的特点，公务用车的支出在政管理费中占的比重比较大。（4）办公经费增长过快一是设备费。随着现代化办公手段的应用，一些部门和单位存在着超标准配备办公设备的现象，以中央单位为例，基本上是每人一台电脑、一台打印机，有的在配备台式电脑的同时还配备了笔记本电脑；复印机、传真机、办公桌椅、会议室设备等也都按高标准配置
31、，不仅增加了设备购置费，也增加了运行维护费用。二是会议费、招待费、出国费、培训费等。会议规模越来越大、招待标准越来越高、出国考察越来越频繁、各种名目的培训越来越多。社会上流传的这些说法，虽有其夸大的成份，但也反映了一种现实情况，借会议、出差、出国、培训之机公款旅游的现象确实存在。关于公款吃喝问题，目前行政单位财务制度较为健全，经费开支范围界定较严，大部分的公款吃喝费用并未在行政管理费中开支，基本上是通过公司、企业、部门下属事业单位或者本单位的其他收入等渠道变通处理的。三是电话费、通讯费、网络信息化费用等。随着横向、纵向交流的扩大和业务联系的加强，电话、通讯等费用快速增长；各部门的信息中心和网站
32、建设往往自成体系，缺乏资源整合，达不到资源共享，相应增加了网站建设、维护、专线租金等费用。四、降低政府成本的对策（一）强化政府成本意识8-10（1）强化政府成本意识具有重要的意义从世界各国的情况看，由现代政府占有和支配的各种社会资源占社会总资源的比例普遍较高。政府成了社会最大的雇主。它创造了大量的就业机会，它网罗了社会大量的优秀人才，但也占用和支配了大量的资金和物料。考虑到社会资源在一定的时期是既定的、有限的，政府事实上成了社会沉重的经济包袱。政府获得收入的方式主要是税收，但提高税率和扩大税种往往会遭到选民们的反对。税收和民选制度本身具有抑制政府职能和规模无限扩大的机制，但国债的普遍使用使各国
33、政府可以通过大量的财政赤字来占用和支配社会资源。长期的欠债运行，实际上加重了下届政府的财政负担，也是对下一代人利益的侵害。这显然不利于经济的长期稳定和可持续发展。因此，降低政府成本问题事实上是一个世界性课题。从我国的情况看，由于经济的公有性质，投资国有企业占了政府财政支出的很大比例。又由于国有企业普遍的低效率，政府财政的很大一部分必须用于弥补国有企业的亏损。同时，长期的计划经济造就了庞大的吃皇粮队伍，吃饭财政严重困扰了我国政治经济的正常运作。因此，强化政府成本意识是现实的要求。强化政府成本意识也是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。在社会主义制度下引进市场机制从本质上讲就是承认市场在社会经济
34、的大都分领域可以实现比政府计划更高的效率，就是把一些原来由政府占用和支配的资源交由市场调节。也就是说，由政府占有和使用的各种资源将更加有限。如果政府各机构及其人员成本意识淡薄，依然习惯于计划经济下的大手大脚，只讲创造工作业绩，不问其代价和成本，这显然有悖于市场机制的要求。成本意识本质上是市场的价值观。强化成本意识也就是树立一种市场意识。长期的计划经济使我国人民习惯于让政府来满足自己的一切。就业找政府，生病找政府。殊不知，政府履行这一切职能都是有成本的。这个成本有时来源于纳税人的税收，有时表现为职工长期的低工资。说到底，政府成本就是社会的付出、人民的血汗。如果人们认识到，政府的某些职能市场也能履
35、行，而且成本更低、效果更好，人们就会自觉地选择市场来满足自己的各种要求，如通过市场购买住房和养老保险。因此，强化政府成本意识有助于人们树立市场观念，摆脱依赖政府的心理定势，从而在一定程度上化解计划经济向市场经济转轨的阻力。强化政府成本意识还有利于改善政府工作的效率。如果说20多年的改革开放已经把企业和社会公民一定程度上推向了市场，那么，我们的政府机构及其工作人员对市场及其观念还有相当的距离。他们依然习惯于只讲工作业绩而不计工作成本。我们的传播媒体也习惯于报道政府干了什么实事而很少有相关的成本披露。一旦社会有某种需要，相关的职能部门就本能地设法满足，而很少考虑如何把有限的人力物力用于满足社会最急
36、需的，很少权衡各种满足机制的不同成本。强化政府成本意识要求我们在考核工作业绩时使用效率指标体系，既看工作成果也考虑成本大小。强化政府成本意识还必然要求对政府及其各部门使用的资源进行总量控制，迫使其高效地使用取之于民的宝贵资源。需要指出的是，我们的政府及其机构毕竟在自觉地适应市场运作机制，其成本意识也正在觉醒。政府采购制度的出台不仅可大大降低工作成本，而且采用了市场运作机制，对市场效率也不会有冲击。同时，公开的操作替代了传统的黑箱运行，根除了权钱交易的条件，从而也提高了政府在人民群众中的威信。（2）强化政府成本意识是一项相当艰巨的任务。个人从自身实际利益出发，在作任何决策时都会将收益与付出相权衡
37、，自觉不自觉地带有机会成本意识。私人企业或自负盈亏的企业，出于企业整体利益的考虑，树立成本、效率意识也不乏内在动力。但要在全社会树立政府成本意识则是相当困难的。其根本原因在于，政府的成本和收益之间只有在全社会范围内、在相当长的时段中才能进行权衡和比较。就政府的某一职能、服务或项目而言，或在较短的时间内，成本和收益之间没有直接关系，或无法作对应比较。财政收入是政府成本的货币表现，它来源于纳税人的税收。这一收入用于实现公共利益。对整个社会来说，付出和收益是可以比较的。但对实际纳税人和实际收益人来说，付出和收益之间没有直接关系。多纳税者不一定多受益，不纳税者照样享受政府提供的各种好处。因此，受物质利
38、益驱动，人们总是倾向于少纳税、多收益。不同的社会团体和职业集团也一样，他们总是尽可能地要求政府加大在本领域的投入，而全然不顾这会增加整个社会的负担，也不考虑会有多少效率损失，也不在乎是否还有其他领域更需要政府投入。因此，尽管人们的理性清楚地知道政府所提供的一切最终取之于民、来源于社会，是有社会成本的，但这种意识仅仅反映在要求政府少收税上，在要求政府的服务上则是多多益善。因此政府成本意识主要是一个感情问题、责任问题。在社会生活中，常常出现这样的情况：一个人可以自觉不侵犯他人的私人财产和利益，却可以心平气和地滥用公共财产；私人利益遭受侵犯会得到社会的同情和帮助，而公共绿化、公共健身设施等公共财产遭
39、遇侵犯却很少有人出面指责。因此，在社会精神文明达到一定程度以前，要求广大人民群众自觉以社会整体利益为重，放弃或减少原本由政府提供的利益，或自觉维护公共利益和公共财产是较高的要求。强化政府成本意识是精神文明建设的长期任务。在政府机构的操作层和管理层强化政府成本意识也是相当艰巨的任务。考虑到政府工作人员的收入和工作条件本身构成政府成本的重要组成部分，有时降低政府成本就意味着政府工作人员利益的某种程度削减，我们可以说，强化政府成本意识在这一领域阻力更大。当然，政府机构的操作层和管理层人员可以通过提高办事效率和办事质量来为降低政府成本作贡献。即使仅做到这一点，也需要持之以恒的职业道德教育和制度硬件相配
40、套。在政府的决策层，尤其是最高决策层，其成本意识相对是比较强的。明智而有远见的领导层深知政府成本问题严重到一定程度会危及政权的稳定，从而最终影响自身的根本利益。从我国情况看，由于政府成本问题已相当严重，党和政府的最高领导层不仅意识而且正在着手解决这个问题。最高领导层的政府成本意识对于强化全社会的政府成本意识具有决定性的意义。他们可以化意识为行动，作出一系列的决策，推进一系列的改革，通过种种制度创新来影响全社会的政府成本意识。但只有最高领导层的积极性，没有各级政府工作人员和广大人民群众的积极配合，是不能最终解决问题的。即使政府强行推出种种降低政府成本的措施，没有各级政府工作人员和人民群众的理解和
41、协助，是无法达到预期目标的。只有当整个社会的政府成本意识大大强化了，达成这样的共识：政府成本问题是关涉人民政权能否稳定和发展的大问题，最终与每个人的利益切切相关，降低政府成本依赖各方的共同努力，这时，严重困扰我国的政府成本问题才可望解决。（二）切实转变政府职能，合理规范政府权力转变政府职能、规范政府权力是降低行政成本的一个基本前提。政府要改变过去政府管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所为，有所不为。重点是处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民之间的关系，进而实现政府能力的转换与提高，即政府的权威性和有效性的提高，逐步具备规划协调能力、利益综合能力、价值分配能力、监察监督能
42、力、保障服务能力等。具体来说，政府应当在公共设施和基础设施建设、环境资源保护、发展科学教育文化事业、公共福利和保障、国家安全、法制建设等方面充分发挥职能作用。同时，政府要有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，扩大社会组织自我管理的能力，为政府职能的转移提供承接载体，以形成“小政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障”的格局。目前减少行政审批是转变和优化政府职能，调整和规范政府权力的途径之一。自2002年下半年开始，中国政府各职能部门相继公布了取消行政审批的项目，如证监会、国家外汇管理局、国家发展和改革委员会、商务部等已先后取消了上百项审批项目。按照这种要求，引导和梳理行政
43、资源的投向、流动和组合应以政府职能及其权力的界定、变迁为依据，要在消费资源和发展资源中确定一个适当的比例，从而提高行政资源的利用率。如使行政资源重点向宏观经济管理部门、执纪执法监督部门、文化教育科技部门、政策研究咨询等部门倾斜，并在行政资源配置中引入市场机制，根据社会经济发展的需要，不断调整行政的目标和重点，在当前存量结构比较“刚性”的情况下，可以通过增加投入，促进存量重组，盘活资源存量，发展存量的应有效应，使一部分不再承担行政职能的部门逐步萎缩，最终从行政序列中剥离出去。（三）着力推进机构改革，加强政府编制管理行政机构设置以及人员编制是控制行政成本规模的必然途径。党的十六指出，“按照精简、统
44、一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化”，这既是我国行政体制改革的重要指导原则，也是我国行政体制改革要完成的重大任务。具体来说，加强机构编制管理，在科学论证基础上，制定总体性设计方案和具体方案，确定全国政府机构层次和各级政府机构内部层次，确定必设机构及其限额，下大力气对政府机构进行“减肥”和“瘦身”，实现“扁平化”。加强人员编制管理，通过职能职位分析，确定编制数额及人员结构，制定人员编制方案，控制人员总额，精兵简政。加快行政法制建设、利用法律手段进行机构管理，实现政府组织、职能、编制、工作程序法定
45、化。按照这种要求，在我国行政体制下努力形成集权和分权适度的、逐级分权相结合的、纵向贯通、横向联结、程序简明、权责适当的现代行政组织结构模式，以理顺行政机构职能、权限和责任之问的关系，确保发挥各自的主动性、积极性和灵活性，又要确保它们都能受到相应的责任约束。在资源结构的配置上，要建立起上下联动，左右配合的责任体系。上对下负责就是要防止政出多门、政府打架；下对上负责，就是要做到令行禁止、政令畅通；左右配合，就是要相互沟通、相互补台，以避免结构摩擦造成的资源流失。并通过提高行政人员自身素质、有机整合整体力量，凝聚行政过程科技含量以及优化资源要素，降低成本的消耗。（四）科学完善管理方式，促进政府高效运
46、行政府在进行社会治理和公共服务中，应加快行政现代化进程，完善行政管理方式，实现政府运转的高效益，这是实现我国有效管理和控制行政成本的桥梁。针对目前我国落后的管理方式在很大程度上制约和阻碍着政府运行这一严峻的现象，应该采取以下改革措施：严格依法行政，政府要保证法律法规在全国的统一实施，有比较完善的依法行政体制。政府行政过程应当是透明的，可预见的、公开的，要建立听政制度、信息查询和咨询制度、公开信息发布制度等。各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。在从事行政决定、行政监督、行政处罚、行政强制的活动中，都要以法为据，依法进行。美国学者威尔逊指出，造成较为成功和不那么成功的政府机构之间差异的首要因素是机构运行的制度。可见政府运行各机构、各环节的配套机制建设的重要性。唯此，通过改善政府行政管理方式以及建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，才能满足政府过程中法制的规范性、组织的协作性、决策的民主性、管理的
