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1、论环境信息知情权摘要知情权作为一个明确的权利概念及其制度要求,在第二次世界大战后被许多国家确认。环境知情权是知情权在环境领域的具体表现。环境知情权是“指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利,它是知情权在环境保护领域里的具体情况,更是公民参与环境保护的前提件、客观要求和基础环节”。对环境知情权的确定,既是保护人权的需要,又是构建和谐社会的必然要求。关键词：知情权，环境信息，和谐社会On the right of environmental informationAbstractThe right to know as a clear concept and system requiremen
2、ts, recognized in many countries after World War II.Right to know is the right environment for the specific performance in the environmental field.The environment is right means the members of society are legally entitled to acquire, the right to environmental information known, it is the right to i
3、nformation in the field of environmental protection in specific circumstances, it is the premise of citizen participation in environmental protection cases, the objective requirements and the basic link.On the environment to determine the right to know both the need for protection of human rights, b
4、ut also a necessary requirement for building a harmonious society.Key words : Right to information, environmental information, harmonious society前言有关国际条约、多边条约对环境知情权进行了确认。1992年联合国在斯德哥尔摩召开的环境与发展大会上通过的里约环境与发展宣言中规定,“当地环境问题只有在所有有关公众的参与下才能得到最好解决。每个人应有适当途径了解政府掌握的环境资料,包括关于他们的社区的危险物质和活动的资料,并有机会参与决策过程。各国应广泛传播
5、信息,促进和鼓励公众知情与参与。”1998年6月在丹麦奥胡斯签订的公众在环境事物中的知情权、参与决策权和获得司护公约(第9章) 、跨国界背景下环境影响评估公约（第2条) 、欧洲人权公约(第10法救济的国际公约(即奥胡斯公约) ,是目前保障环境知情权最重要的国际公约。它规定:个人、团体、组织应能获得政府掌握的关于环境和发展的资料,包括已经或可能对环境产生重大影响的产品和活动的资料,以及有关环境保护事项的资料;有对环境生态状况、决策、工程、项目、产品的知情权;有就具体环境问题向政府询问、得到及时答复的权利。有些多边条约,如1992年东北大西洋环境保条)都对公众的环境知情权给予了广泛的保障。其中东北
6、大西洋环境保护公约要求各缔约国确保其主管机构为提出合理请求的自然人和法人提供相关信息,而且应当是在请求人无须证明其权益,无须缴纳不合理的费用的情况下,一旦一种请求被提出后,应当在两个月内做出答复。20世纪90年代,欧洲经济共同体委员会的关于环境方面获得信息自由的指令中指出,“保障任何自然人或法人通过共同体自由地获得公共当局掌握的,与环境状况、对环境或者可能对环境产生不利影响的活动、措施以及那些保护环境的计划有关的、可利用的、书面的、可听的或者数据库形式的环境信息,是必要的。”有些国家在环境知情权方面进行了国内立法。俄罗斯联邦宪法第42条规定,“每个人都享有良好的环境、被通报关于环境的信息的权利
7、,都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。”1995年修改的挪威宪法增设的第110b条之第二款规定,“为了保护前款规定的公民的权利,公民享有被告知自然环境和任何已经计划或者着手的对自然的侵蚀所产生的后果的权利。”加拿大环境保护法第2条规定,“加拿大政府应当向加拿大人民提供加拿大环境状况的信息。”1993年奥地利的环境信息法第1条规定,本的目的是使公众知道在环境方面特别是有权被安排自由地获得行政机关支配的环境数据支配的权利。1994年德国的环境信息法第1条规定,“制定本法的目的是为确保自由获取并传播由主要部门掌握的环境信息,规定获取环境信息的先决条件。”美国、澳大利亚等国在信息的公开法中
8、对环境知情权做出规定。我国也有部分环境法律法规,环境保护法第11条2款规定,“国务院和省级地方各级人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况报告。”第31条第1款规定,“因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民。”环境影响评价法第1款规定,“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公共环境权益的规划,应当在规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”我国政府信息公开条例第10条规定,县级以上人民政府及其部门应重点公开的政府信息中
9、包括环境保护信息,该法第37条规定,“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”纵观国外有关环境知情权方面的立法,为我国在立法上进一步确认环境知情权提供了有益的经验。 第1章 环境权与环境知情权的产生 1.1 环境权与环境知情权环境权是指环境法律主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利，在我国宪法中明确规定公民的环境权，在宪法原有的关于环境规定的基础上增加环境权的规定，“公民享有在良好（或适宜或健康）的环境中工作和生活的权
10、利，有权获取环境状况的信息，有权参与环境保护活动，有权在与其生活的环境遭到破坏受到财产上的损失或健康上的损害有权获得赔偿或提起诉讼。”“公民有权对政府部门、单位、个人有关破坏环境的活动进行检举公告，并提起诉讼。”“公民有保护和改善环境，珍惜自然资源，爱护大自然的义务，凡实施破坏资源环境和环境的行为造成损害的个人或单位有赔偿的义务”等。这样在宪法和法律中确立和完善公民的环境权，确保了公众享有环境使用权，了解环境信息的权利，参与环境管理和决策的权利，这就要求政府在环境保护方面发挥更大的作用，促使政府有义务对公众公开有关环境的信息资料。听取民众的意见和建议，由此引出了环境权理论中属于环境内容的知情权
11、利参与权。1周鲁耀.论环境知情权的权利属性.理论界，2006，第7页1环境知情权又称环境信息权，是国民对本国乃至世界的环境状况，国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获取的权利。中国的环保事业起步晚，加上自身制度的痼疾，虽然越来越得到关注，但是环境知情权发展的道路将是崎岖的。加上人们对环境意识的欠缺，这就提出了环境保护事业不单单是政府的事情，而是一项全民事业。前些年人们只知道气温，而近些年来才有了对空气污染指数的公告，同时对河流、湖泊等地表水的污染并未向社会大范围的公告，削弱了公众对环境保护的参与和监督的权利，剥夺了公众的环境知情权，这就要求政府认清环境问题的重要性，采取和加强对环境状
12、况的保护力度。同时需要全民提高环境保护意识，确保环境信息的公开性和透明性。温家宝总理签署国务院第492号令，公布了中华人民共和国政府信息公开条例（试行），规定准备期为一年，这标志着政务公开工作已经走上法制化道路。以此来加强政府环境行为和企业环境表现的公开制度，为公众参与环境监督创造条件，保障公众的环境知情权，完善环境知情权的法律规范。 1.2 环境知情权的产生 随着世界经济的快速发展，一些国家相继出现了严重的环境问题，如：美国洛杉矶光化学烟雾致多人死亡事件就是由汽车尾气引起的。20世纪60年代发生在日本的水俣病就是由于当地工厂大肆排放含汞的工业废水，使当地数十万居民食物被甲基汞污染的鱼虾而导致
13、了死亡。频频因为环境污染而导致的恶性事件增强了西方国家民众的环保意识。到了20世纪70年代美日等发达的国家开始实施环境信息公开制度，一些国家将保护公民环境权编入法律强制执行，虽然知情权提出的时间不长，却引起了国际社会对它的重视。如：1992年联合国环境与发展委员会通过的里约宣言，其第10条原则为：“当地环境问题只有在所有有关公众的参与下才能得到最好的解决，每个人应有适当途径接触政府掌握的环境资料，包括关于他们的社区的危险物质和活动的材料，并有机会参与决策过程。各国应广泛传播信息，促进和鼓励公众知情参与。应使公众能够有效地利用司法和行政程序，包括补救和补救程序。”这一原则的确立标志着环境知情权获
14、得了国际社会的普遍认同。1993年5月联合国环境规划署理事会通过的修改了的蒙特维的亚方案为当时和21世纪环境法在国际社会的发展指出了方向。1998年6月25号，欧洲委员会的奥胡斯公约的通过，将内容扩展到公众参与上来，实现了公开与参与的结合。2余敏. 论环境知情权的确立.湖北行政学院学报, 2005,第58页2 第2章 环境知情权的基本内容分析 2.1 环境知情权的性质环境权是环境法的一个核心内容，人们在享受环境的同时，要求加强对污染的控制。因此迫切要求制定和修改法律，了解环境的状况，并且能够积极的参与到保护环境的过程中去。加强公众参与权，对于公众了解政府有关环境状况有很大的帮助。可见环境知情权
15、是环境权的内容之一。1972年斯德哥尔摩人类环境会议通过的人类环境宣言指出：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本条件，并负有保护和改善当代和未来世世代代的环境的责任。可见人们有权对破坏环境的行为给予干预和监督。国外宪法对环境权也有具体的规定，如美国的一些州宪法中作了具体的规定，包括清节空气权、清洁水权免受过度噪声干预权、风景权、环境美学等。”日本宪法第25条规定：任何国民均享有“最低限度”健康与文化生活的权利。我国环境的内容主要包括：宁静权、日照权、通风权、眺望权、清洁水权、清洁空气权、优美环境享有权，这些都属于实体性权利。另一类环境权的内容为
16、程序性权利，主要包括：环境使用权、环境信息权、环境诉讼参与权、环境监督权和环境知情权等。可见环境知情权是环境权的“派生权利”。它是为了适应环境保护的需要，在环境权的基础上产生和发展起来的，是环境权与知情权的结合。 2.2 环境知情权的主体 2.2.1环境知情权的权利主体有关国际条约、多边条约以及各国法律表达不尽相同,但其应当包括自然人、法人和其他组织。首先,自然人是环境知情权的主体。但表达不一,奥胡斯公约中用“公众”的概念,俄罗斯环境保护法中用“公民”概念,第11 条规定,每个公民有获得可靠的环境状况信息的权利。日本信息公开法中用“任何人”。“任何人都可以依据本法的规定,向行政机关的首长请求公
17、开该行政机关拥有的行政文件。”美国的信息自由法也有类似规定。可以肯定的自然人是其主体。如果仅限于本国公民,其范围则过于狭窄。其次,法人及其他组织是环境知情权的另一类主体。学者在论及知情权时,往往将其权利主体视为自然人,而忽视法人及其他组织。事实上,在专门制定信息公开法的国家,如美国、日本,其主体“任何人”概念中不仅包括自然人,法人及其他组织也包括在其中。在奥胡斯公约中规定的环境知情权的“公众”除自然人以外,也包括法人、协会、组织或团体。俄罗斯环境保护法第12条中规定,“从事环境保护活动的社会团体和其他非商业性团体有权向俄罗斯联邦各国机关以及公职人员请求获取关于环境状况、环境保护措施,以及对环境
18、和公民的生命、健康和财产造成威胁的经济活动和其他活动的情况和事实的及时、充分而可靠的信息。”在我国广州市政府信息公开规定第4 节中也规定了组织是信息公开权利人,依法享有获取政府信息的权利。在沈阳市环境保护公众参与办法(草案)中,规定公众有获得政府及其环境保护部门提供的环境信息的权利。这里的公众,依据该办法(草案)第2条的规定,是指具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织。 2.2.2 环境知情权的义务主体第一,掌握环境信息的行政机关(或叫公共当局)是主要的义务主体。由于环境信息绝大部分由行政机关掌握,因而,各国的信息公开法及环境信息法等环境立法在确定环境知情权的义务主体时,主要指的就是掌握大量
19、环境信息的公共当局。对环境公共当局的理解应当不局限于专门的环境监督管理机构,也包括其他只要依法定职权拥有相关环境信息的机构及其他承担公共环境行政职能的非政府的组织等。如奥胡斯公约第2条将“公共当局”界定为: (A)国家一级、地区一级和其他级别的政府; (B)根据国家法律行使包括具体职责、活动或服务在内的环境方面各种公共行政职能的自然人或法人; (C)在以上(A)或(B)项范围内其他自然人或法人。根据奥胡斯公约的规定,政府环境信息的公开的两种类型:一种是根据公众的申请公开,另一种是政府依职权公开。从各国对环境知情权的立法看,环境知情权的义务主体主要为公共当局(行政机关) ,而将立法与司法机关排除
20、在外。有学者提出,立法机关也应该包括其中,立法机关应将环境立法的程序及内容公开。第二,企业是环境知情权的次要义务主体。企业作为义务主体是应为企业的排污或开发利用自然资源等活动造成环境污染承担责任。一般而言,只要企业不违规,就不是义务主体。因为企业作为排污单位要向当地环境保护部门进行排污申报登记,只要不违规排污,在开发利用自然资源活动中严格按环境法律法规办事,就没必要承担义务。然而,违规的排污以及违规开发利用自然资源,就可能成为义务主体了。只不过这种义务的范围可能是有限的。现实中某企业的大量粉尘排放,造成附近居民铅超标,某企业烟尘排放使附近农作物、树木等严重受损,都给相关权利人造成了损失,并严重
21、侵犯了权利人的环境知情权。从发展趋势上看,应将企业环境信息自愿公开与强制公开相结合,以此促进企业履行义务,更好地维护权利人的利益。 2.3 环境知情权的客体环境知情权以环境信息为客体。环境信息的范围,分形式范围与实质范围。1998年奥胡斯公约在界定环境信息时,采用了列举式和概括式的方法,确定环境信息体范围为书面形式、影像形式、电子形式或任何其他物质形式的信息。实质范围的环境信息,奥胡斯公约明确规定: A、各种环境要素的情况,诸如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分,包括基因改变的有机体以及这些要素的相互作用; B、正在影响或可能影响以上(A)项范围内环境要素
22、的各种因素,诸如物质、能源、噪声和辐射及包括行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动或措施以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设; C、正在或可能受环境要素状况影响或通过这些要素受以上(B)项所指因素、活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类的生活条件、文化遗址和建筑结构。国际立法中对环境信息范围的规定在不断扩大,在国内立法上则表现为环境信息的内容规定就越宽泛。在对公共环境知情权进行保护时,由于环境知情权的行使会与公众利益冲突,也因而对其进行了一定的限制。主要分两类:一类是主要涉及国家利益、公共安全和公共利益; 另一类主要涉及对公众私人利益。如个人利益、商业秘密
23、、知识产权等。 2.4 环境知情权的内容环境知情权其实就是公众对环境状况知晓的权利，公众可以通过新闻媒体、国家机关的公报等获得环境信息，也可以主动向政府、有关部门申请到相关的环境信息。我国虽然没有明确的规定这项权利，但在中华人民共和国行政处罚法中有对公开相关信息的规定，如：行政机关在做出行政处罚以前应当告知当事人做出行政处罚决定的事实理由及依据。人们在主动申请的到环境信息时帮助和便利条件，并在环境的知情权受到破坏时，权利主体应该有办法诉请救济，使获得救济的权利成为环境知情权实现的最后的法律保障。 第3章 环境知情权的权利属性分析 3.1 环境知情权的公益性1992年通过的里约宣言第10条规定：
24、“环境问题最好在不同层级公众参与的基础上解决。在国家层面，每个人应获得其社区的有害物质与活动的有关信息，并有机会参与政策制定。国家应通过广泛地提供信息，鼓励和促进公众觉悟与参与。”该宣言的原则对于确立环境知情权有重要的意义，是第一次明确地提出环境知情权。该原则强调不同层级的主体都有知悉环境信息的权利，强调公众参与，之所以在环境法中强调公众参与,它是与环境问题的特点分不开的。环境问题的一个重要特点在于其外部的不经济性，即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为以外的第三方承担。所以环境问题具有公共性，早在1960年美国的萨克斯教授就提出了著名的“环境公共财产论”、“环境公共委托论”观点，认为空气
25、、阳光、水等人类生活所必须的环境要素不应再被视为“自由财产”而作为所有权的客体，它应该是全体国民的“公共财产”。所以环境具有“公共物品”的属性，环境信息也就具有公共属性的特点，以环境信息为内容的环境知情权也就具有公益性。此外，环境知情权的实现主要依赖义务主体的主动公开环境信息和依权利主体的申请的被动公开环境信息。与一般知情权不同的是，义务主体的主动公开是主要的公开方式。因为环境问题是一个全社会性问题，它不仅仅是对单个主体带来影响和危害；同时，它还影响着社会群体组织、国家经济发展乃至全人类社会的发展，因此，环境法中普遍确立了公众参与原则并通过具体法律制度予以落实。而要实现公众参与环境公共利益的维
26、护，其前提是公众能够获取充分的环境信息，环境知情权是保证公众获取充分的环境信息的基础，是实现公众环境利益的保证。 3.2 环境知情权的私益性公民的整体也是由公民个体所组成，应当确保赋予每个公民实有的环境知情权。现实生活中，每个公民都有权向政府、企业就环境信息进行公开，即每个公民都享有环境信息知情权。当个人的环境知情权遭受侵害时，其有权依法请求救济。当社会群体的环境知情权受到侵犯时，其实也是个体公民环境知情权受到侵害的叠加。在我国试行的环境信息公开办法中也明确规定了公民是权利主体。此外，世界上一些国家也以个体为单位进行环境方面的立法。美国国家环境政策法第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康
27、的环境，同时，每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”土耳其宪法第56条：“每个人都有在健康和谐的环境中生活的权利，改善环境、防止环境污染是国家的责任和公民的义务。”环境知情权是环境权的一个必不可少的组成部分，所以对于主体的规定也当然适用。由于对环境信息公开没有得到落实，甚至有些企业极力掩盖本应公开的环境信息，对公民个人的身体健康造成莫大的影响，例如，松花江的污染事件。这既损害了公民个人的环境知情权，同时也是对个人劳动力权造成影响。3朱谦.环境知情权研究.2005年中国环境资源法学研究会(年会)论文集.大学环境研究所,2005.第102页3 3.3 环境知情权权利属性的界定经济的迅速发展，导
28、致了自然资源的过度开发，造成环境污染，生物多样性灭失和生态失衡。这些问题必然会影响国家的可持续发展，必然影响增量利益的长久实现。从时间维度上而言，会对后代的生活环境、资源开发、经济发展造成影响，是对代际公平的损害。从空间维度上而言，世界范围是一些发达国家在发展中国家滥用资源、破环环境；就国内而言，则是对相对落后的西部地区环境的侵蚀。而这些其实都是对经济安全权的破坏，公民及社会团体作为权利主体都应该有权利获知相关信息，并以此为基础，进行维权。环境利益为每个生活于环境之中的人类个体所享有，同时环境利益又不可分割地为生活于环境之中的人类整体所拥有，而且，人们在追求环境公益的同时，环境私益也得到了满足
29、。环境知情权是保护环境利益的基础性权利，无论是个人还是群体或是不特定的权利主体，都应该有环境知情权。如果从救济的角度出发，我们可以发现，侵害环境知情权，涉及到对两种利益的衡量把握。一是基于对人（单个或集团形态）的损害而产生的利益，即私益。涉及的内容是因为知情权利得不到保障而受到侵害的人身或财产利益。二是基于对环境（整体或生态形态）的损害而产生的利益即公益。因此，环境知情权是集公益性与私益性于一身的，不同于其他权利的特殊权利，具有典型的经济法属性。第4章 国外环境知情权的法律制度 4.1 各国环境知情权法律保护制度 4.1.1 美国环境知情权法律保护制度美国自20世纪60年代以来，许多重要立法对
30、保障公众的环境知情权和环境参与权做出了明确而具体的规定，除有所限制的9种情况外，所有政府文件都必须公开，任何人都有权要求获取政府的文件，行政机关不得拒绝。1974年制定了隐私法规定由行政机关保存的个人档案，有向本人公开的义务。因此有许多环境保护单行法直接含有关于环境信息的大量规定。如果相关机关在环境影响评价的法律并未明文规定司法审查，但在实务中对在环境影响评价程序中没有依照法律法规进行信息公开和公众参与或程序损害的，均可以依法提起诉讼。美国根据相关法律规定每年公布一次有关污染物的排放情况和数据，使公众对有毒有害物质排放情况且在对其控制排放的进展方面的情况能够清晰的了解。因此美国成为工业企业环境
31、信息公开制度的典型代表，使国会立法的侧重点由经济调控向社会控制、环境保护领域转变。对于有毒物质的排放实际上就是一个有关化学物质情况的信息收集，因而制定了相应的有毒物质控制法对有关化学物质生产、处置等各个环节的情况进行呈报。国家环保总局相应建立了有毒物质排放清单，对于每年的排放情况和数据都进行一次公布。使公众能够清晰的了解有多少有毒物质被排入环境，政府在控制有毒物质的排放时都做了哪些具体工作，由此可见，美国的许多重要立法对环境知情权的保障上应做出了明确而具体的规定。由于环境问题涉及到对社会公共利益和公民私益的双重利益保护，因此人们对环境问题的发展日益关注，特别是美国人民热切地要求了解政府所掌握的
32、有关环境的信息，认为政府有义务对公众公开有关环境的资料。规定：除涉及国家安全、公民隐私、商业秘密等九项信息外，所有的政府信息均应公开。 4.1.2 英国环境知情权法律保护制度英国的环境知情权是于1994年4月4日开始实施的是在以政府内部规则和国家国际社会压力和国内民众的强烈要求为基础的条件下实行信息公开制度，之前于1991年和1993年分别发表了关于市民宪章的报告和对向议会提出保障环境知情权的法案，虽扩大了公众知晓的程度，但并未通过。后于1992年12月18日制定了环境信息法规且于同年12月31日起在全国生效，内容规定：持有环境信息的公共部门应当尽快向任何申请人提供该信息，且自提交申请时起，做
33、出回复的期限不得超过两个月，做出拒绝提供信息回复的，应当以书面形式并说明拒绝的理由，对于明显不合理的和表述方式过于笼统的环境信息申请，公共部门可以拒绝提供等。因而进一步推动了信息公开立法的进程。 4.1.3 日本环境知情权法律保护制度日本对于环境知情权信息公开做出了一些具体的规定，使公众对环境知情权有了明确而具体的了解。并且对公众进行了广泛的意见征求，且规定政府对规范文件应进行公开复审，定期举行环境影响评价听证会，听取公众对环境影响评价报告草案的意见，对于有意见的人，定期让其以文件的形式向草案拟定人提交意见。所有这些都体现了日本对于民众参与环境知情权的重视，极大的保护了社会公共秩序的稳定。 4
34、.1.4 加拿大环境知情权法律保护制度目前，加拿大对环境影响评价还未最终确定指导性原则等，但却对环境知情权的法律制度做出了规定，对于法律规定应当让公众参与简单的环境影响评价工作，应对公众进行通知，准确及时的向公众公开，针对某一简易的环境影响报告如果可以认定为样本时，可以宣布其为同类项目的参考报告，但在进行宣告前，应在加大政府公报中登载其日期、地点和对公众对于参考报告意见的追求，为了便于查询同时为了使公众更好的了解环境影响评价工作，还开设了公开的档案室，便于公众了解和查阅，该档案时的性质主要是收集，编写或提交档案材料。 4.1.5 德国环境知情权法律保护制度德国在迫于欧共体理事会通过的关于自由获
35、取环境信息的指令（以下简称指令）压力下于1994年制定了关于环境信息领域公开的法律，希望能将指令转变为国内法，使其可以直接适用，后因各州意见不统一，于是在1993年，内阁完成了环境信息法案作为政府内外各种对立力量妥协的产物，其内容多有模糊之处，但对于环境影响评价却对公众做出了规定，如在建设项目初步执行时，应当广泛吸取社会公众的参与，给其评论检查文件等的机会。且对相关内容给与公告，在公告期间可以提出异议，由听证机关在内部进行整理，然后邀请提出异议者和业者三方一起进行讨论。因此可以看出目前德国还没有一般性的信息公开法。4周汉华.外国政府信息公开制度比较.北京法律出版社,2003.第126页4 4.
36、2 国际社会的环境知情权法律保护制度在欧洲环境保护运动中，一些环保组织如奥地利“绿色抉择”组织等均提出保障公众的环境知情权的政治主张。如1992年联合国环境与发展委员会通过了里约宣言这一内容主要是在国际环境法新的历史条件下逐渐发展起来的，其内容强调了公众参与环境问题的重要性，指出每个人都应当适应接触政府掌握的环境资料，并有参与决策的机会。1993年5月联合国环境规划署理事会通过了蒙特维的亚方案为21实际国际社会环境法的发展指出了具体的方向，其中就有关“环境觉悟，教育信息和公众参与”的内容。1998年6月，欧洲环境第四次部长会议通过了关于在环境事物中获取信息、公众参与决策和获取司法救济的公约主要
37、范围包括：公众享有在环境事物中获取信息，公众参与决策和获取司法救济的权利，但不应因公民资格、国籍或住所而受到歧视等，要求各国应广泛传播信息，促进和鼓励公众知情权参与。对公众成员国来说，国家必须保证这些权利在国内得到实施，这已经成为了国际法的规则。 第5章 我国环境知情权制度的思考 5.1 我国立法方面的规定5.1.1 环境基本法上的规定环境保护法第11条第2款规定了政府公开环境状况的义务：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”第31条规定了公开环境污染事故的义务：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处
38、理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民。” 5.1.2 环境单行法上的规定2002年全国人大常委会颁布的清洁生产促进法，比此前的相关立法有了显著进步。整部共42条，其中有9条涉及到公民环境知情权，内容包括政府应大力加强清洁生产的宣传，定期发布与清洁生产相关的信息，如政策导向、清洁生产技术、工艺设备和产品导向目录等；鼓励公众参与清洁生产的推广、实施及监督等。2003年9月，国家环保总局为了推动实施清洁生产促进法，发布了关于企业环境信息公开的公告，将企业环境信息公开的范围、内容、方式进行了细化。5钟卫红，翁汉光.奥胡斯公约中的环境知情权及其启示兼论我国公民环境知情权的立法与实践.太平洋学报，20
39、06，第65页5 5.1.3 专项立法2008年5月1日即将试行的环境信息公开办法（试行）（以下简称办法），具有较强的针对性，是我国第一部真正意义上的环境信息公开法规。该法规第一是明确了信息公开的主体和范围。办法要求各级环保部门公开环保法律法规、政策、标准行政许可和行政审批等17类政府环境信息；强制超标、超总量排污的企业公开四大类环境信息，并不得以商业秘密为借口拒绝公开（这是法律第一次明确规定商业秘密和环境信息之间的关系，加强了对企业社会责任的规定，具有重要意义）；针对一般企业没有强制规定鼓励公开环境信息。第二是规定了环境信息公开的方式。办法要求环保部门必须在环境信息形成或者变更之日起20个工
40、作日内，以便民的方式公开政府环境信息。在15个工作日内对公众获取信息申请作出答复。属于强制性公开环境信息的企业，应当在环保部门公布企业名单，30日内，在当地主要媒体上公布主要污染物排放情况。第三是规定了环境信息公开的责任。办法要求建立政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。对于不按照规定公开环境信息的行为，环保部门将追究责任，企业将被罚款；公众认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或是提起行政诉讼。 5.2 不足之处及完善建议 5.2.1 知情权未在法律中明确规定环境根据对权利的划分，权利分为应然、实然和现实三种权利。环境知情
41、权作为环境资源保护方面的一项重要权利，其权利存在的必要性早已达成广泛共识，但是一项权利要真正得到落实，还需要用法律的方式给以确认，只有这样才能完成从应然状态到实然状态的转变。而权利也只有以法律的形式固定化和普遍化才可能得到有效的保障和健康的行使。分析我国现行法律制度，在基本法层面，宪法和中华人民共和国环境保护法都没有直接规定公民享有获取环境信息的权利；而在各单项立法中，除开新近颁布的环境信息公开办法外（但是公开办法又存在若干方面的不足，下面将详述），也没有任何一部法规明确该权利。由此产生的问题就是环境知情权的法律地位模糊不清晰，它的存在与否容易受到质疑，实践当中也常常发生行政部门以没有法律依据
42、为借口拒绝向公众公开的情形，从而阻碍了公众环境知情权的实施。所以，应该在基本法中明确环境知情权，使得该权利有确实的法律依据，具有实然性。 5.2.2 环境信息是环境知情权的核心内容我国法律体系对这方面的规定较多，但存在着若干问题。在原先的法律中，对环境信息的规定较为零乱、分散，缺少系统性。虽然最近颁布了环境信息公开办法，但仍存在一些不足。首先，立法层次过低，只是一个部门颁布的法规。当其规定与其他位阶较高的法律发生冲突时，该规定的效力就得不到保障。其次，先阶段还只处于试行，而不是真正的实施阶段，含有“试行”的，表示有待进一步成熟，尽管比较全面、仔细，但不够严密。这说明环保部门在制定环境信息公开的
43、问题是一种谨慎、负责的态度，然而同时也说明了现阶段我国在该问题上，还是存在着认识不足、调研不够，把握能力欠缺的问题。最后，企业环境信息公开不充分。其一，必须公开的环境信息有限，只是笼统地规定污染物排放总量而未对有害物质做出说明，并且只侧重于最后排放的总量。其二，缺乏公众参与形式。企业环境信息公开其目的就是要让公众了解、知悉企业的环境状况，然后形成对企业改进的社会压力，要求企业承担社会责任，但该法没有规定公众参与形式，而对企业的社会责任也只是在第19条的第8款简单规定，具体包括哪些方面并不明确。其三，责任形式单一，按照规定，企业如果不公布环境信息最严重的也就是罚款，而且罚款的数额有上限，为10万
44、元。但对比现实发生的环境污染事件，10万元的罚款与企业因污染而获的利益相比，仅占很小的一部分，这也使得企业乐于接受“罚款”，边罚款边受益，从投入与产出之间关系，企业仍是获利方。所以仅从方面予以制裁，是不能真正起到实质性的威慑作用。所以，应该提高环境信息公开办法的法律位阶，并使试行之法变成实行之法；对企业信息公开的内容具体化，适当扩大公开的内容，并使得惩戒的方式多样化，而不是仅局限于罚款一种，同时罚款的限额也要适当提高。 5.2.3 缺少产品环境信息公开的规定在公开办法中，则只对政府和企业的环境信息公开作出规定，对于产品环境信息公开没有任何规定，这对于一部完全意义上的环境信息公开办法而言，不能不
45、说是一大缺欠。政府和企业的信息公开是从义务主体方面来规定，而产品作为一个承载环境信息的重要媒介，其重要性还未引起足够的重视。其实，产品的环境信息更为直观，也更能为消费者感知，在促进公众参与方面也具有重要意义。而且近几年，由于食品安全引发的问题，不胜枚举，国家也颁布了相关的法律进行专项规定。如果能从环境信息这个角度入手予以完善，则无论是从环保方面，还是从食品安全方面，都有所裨益，一举数得。我国在十六大上提出建立环境友好型、资源节约型的可持续政策，并在十七大上提出建设生态文明。1972年人类环境宣言第1条：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并
46、且有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”然而文明消耗大量资源能源，导致地球上的资源能源枯竭，还产生大量的污染废弃物，对生态环境造成巨大破坏，现实的问题十分严峻，改革措施也不可能一步到位，希望从落实基本的环境知情权入手，使该权利能确实得到履行、保障，也只有真正落实好每项基础权利，环境保护才可能不是纸上谈兵。结论通过考察环境知情权的历史发展,借鉴先进立法经验,结合我国实际,维护公众环境知情权,提出以下构想。第一,明确环境知情权的法律地位。我国现行法律上没有明确环境知情权的法律地位,不利于该权利的确认和保护。知情权作为一项基本权利已基本获得了认同,因此,应首先在宪法上确立知情权的法律地位,
47、其次在部门法上确认环境知情权。第二,制定环境信息公开法。其表现形式,无论是环境信息自由法,还是环境信息公开法,都应制定出一部专门的法律,以此规范环境信息的公开。这既是环境知情权的宪法地位的具体体现,也是公众环境知情权的法律保障。环境信息公开法应明确规定环境知情权的权利和义务主体、环境信息的范围及例外、环境信息的公开形式和程序。第三,建立公众环境知情权的程序保障机制。为了把环境知情权落到实处,为了使环境知情权真正成为公众的实然权利,应当建立较为完善的程序保障机制。除了加强对公众知情权的主体、客体、权利行使做出规定外,还应对公众获取环境信息的具体程序做出规定,因为没有程序保障的权利就会是一项空洞的权利概念。有权利就有救济,为保障权利能够实现,应确立环境知情权的行政及司法救济程序,使环境知情权形成一个完整的法律保障体系。总结与体会一国的环境状况不仅影响本国的公民，甚至会牵动全世界，因此各国都应尽可能的保证环境信息的透明性，改善环境质量，进行环境保护，加强广大公众的环境知情权保护力度，注重公众参与制度与环境的知情权的结合提高政府对环境保护的监管力度，进行政府环境行为公开企业环境表现公开制度，新闻舆论的参加创造条件，使环境知情权法律地位越来越高，获取的内容越来越广泛，对它的保障也越来越充分。
