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1、浅论我国政府治理的网络化趋势（行政管理专业 ） 摘要：在我国，随着政治和经济体制改革的深化，新的治理模式逐渐确立，网络化趋势也表现的越来越明显。政府越来越倾向于运用合作共赢的方式来实现自己的目标，政府承担的公共服务越来越多的通过合同承包的方式转移给私营部门和第三部门，国有企业的私有化程度越来越高，公民意识逐渐觉醒，公民的话语权越来越多，很多公共服务必须通过公民的合作才能实现，中央政府与地方政府、地方政府之间的关系也越来越呈现网络化的发展趋势，此外，电子政务也已经在我国得到了长足的发展。关键字：治理、统治、网络化、分权、民营化、电子政务一、 从统治模式向治理模式的转变20世纪七八十年代以来，伴随
2、着信息技术革命和经济全球化这两大全球趋势，在世界经济危机的直接影响下，各国都进行了“新公共管理”改革，政府管理的标准范式由传统的行政管理途径向新公共管理途径转变。各国的公共管理模式也实现了由传统的统治模式了治理模式的转变。这些转变有两个重要的背景信息技术革命和经济全球化。由于信息技术的发展改变的传统的信息传递方式，使信息传播更加迅速，信息量呈爆炸式的增长，使得政府管理面临的环境更加复杂和不确定，同时，信息技术的快速发展也为建立灵活、高效、透明的政府提供了可能。经济全球化把世界各国的经济联合成为一个相互联系、相互作用的整体，常常牵一发而动全身，也使得公共部门面临的环境更加复杂多变。由于公共部门面
3、临的环境发生了深刻的变化，传统的、僵化、无效率的官僚体制已经无法适应环境的需要，寻找更加灵活、更有效率，反映更为迅速的管理方法成为了唯一途径。这种背景下，西方各国在旨在转优化政府职能、提高政府工作效率和反应速度的改革中，逐渐实现了由传统统治模式向新的治理模式的转变。治理模式和统治模式的区别在于：（1）、治理模式强调结果的取得，为了取得结果可以使用多种方式，而统治模式强调的是过程，认为程序的合理性必然导致结果的合理，但事实证明，由于人的理性是有限的并且环境是动态发展的，我们很难实现对结果的预测。（2）、治理的主体更加多元，强调政府与企业、社会团体、个人等公共行动者共同处理公共事务，而统治的主体仅
4、仅是政府。（3）、治理主要依靠的是多种公共行动者的相互依存与合作以及协商，而统治主要依靠政府的权威，由官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理。（4）、治理开发出了新的管理工具，如合同外包、内部市场、等，而统治主要依靠强制性的方式，如行政手段和法律手段。（5）、治理以满足公民的需要为出发点，强调国家与社会、政府与市场的合作，而统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家的作用，官僚组织的能力。我国自二十世界七十年代末实行改革开放，逐渐确立了市场经济体制，融入到了经济全球化和信息技术革命的的大潮中去，这对我国的政府管理方法提出了更高的要求。随着我国改革开放的全面推进、市场经济体制改革的逐
5、渐深化，政治行政体制改革也在如火如荼的进行，公共管理管理模式也正在由传统的统治模式向新的治理模式发展，对我国的公共管理产生了深刻的影响。二、网络化政府治理的必然的趋势。网络化是治理模式这一新的公共管理模式的主要表现。尽管学者们对网络有着不同的定义，但是一般都包含了三个基本的内容：（1）网络是有各种各样的行动着构成的，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的；（2）网络之所以存在是因为行动着之间的相互依赖；（3）网络行动着采取合作的策略活动来实现自己的目标。 治理必然要求公共管理的主体多元化，要求政府与企业、与社会团体、公民相互合作，他们之间的法律地位是平等的，在很大程度上是相互依赖的，政府
6、希望通过企业、社会团体和共鸣提高公共管理的效率，而企业、社会团体和公民则希望参与政府管理过程或政策过程来实现自己的利益。也正因为如此，在这一过程中，他们不是通过等级命令来实现目标，而是通过合作的策略活动来达成共同的目标，实现各自的利益。网络化是政府治理模式发展的一种必然趋势，因此我们也称治理为“网络治理”或者“网络化治理”。 在我国，随着政治和经济体制改革的深化，新的治理模式逐渐确立，网络化趋势也表现的越来越明显。政府越来越倾向于运用合作共赢的方式来实现自己的目标，政府承担的公共服务越来越多的通过合同承包的方式转移给私营部门和第三部门，国有企业的私有化程度越来越高，公民意识逐渐觉醒，公民的话语
7、权越来越多，很多公共服务必须通过公民的合作才能实现，中央政府与地方政府、地方政府之间的关系也越来越呈现网络化的发展趋势，此外，电子政务也已经在我国得到了长足的发展。三、我国政府治理网络化趋势的表现戈德史密斯和埃格斯认为网络化治理主要表现在四个方面: ( 1) 第三方政府( third party government) 。政府提供公共服务时, 除了本身职责, 还引进企业和非营利组织参与。( 2) 协同政府( joined - up government) 。政府体系中的上、下, 以及平行部门间也应相互整合。(3) 数字化革命( the digital revolution) 。即广泛运用各种资
8、讯科技, 提升网络互动效率。(4)消费者需求( consumer demand) 。公民应基于消费者立场来决定生活方式, 以及政府所应提供的服务。我们不妨从这几方面对我国政府治理的网络化现状进行分析。1、第三方政府政府治理主体的多元化在网络化治理中，政府越来越多的依赖私营部门、第三部门来实现治理目标。这一方面是为了提高政府部门的治理能力，节约了管理成本，提高了适应复杂多变环境的能力，另一方面也为私营部门、第三部门以及公民个体提供了一个参与公共政策过程，实现自己利益的方式。政府、私营企业、第三部门以及公民个体逐渐形成了一个治理的网络，彼此合作，相互协调，在相互依存的环境中分享公共权力，实现对公共
9、事务的管理。1.1私营部门参与政府网络化治理的方式民营化 在新的治理模式中，私营部门是不可或缺的治理主体。拥有竞争机制和追求利润的动机使得私营部门拥有公共部门所不具有的效率优势，因而在以结果取向的治理模式中政府已经越来越重视发挥私营部门的优势。而政府部门将私营部门的效率优势转化为政府管理效率的主要方式就是民营化。民营化狭义上是指政府把国有企业和公共服务设施等有形的国有资产，通过返还出售、股份制改造、兼并重组等形式转让给个人、私人垄断组织或经济集体的经济现象。从广义上说，除此之外还包括整个经济运行机制和环境的“自由主义发展”，如政府放松管制、增强市场机制、强调发挥民营经济的功能等。虽然我国的公有
10、化程度还很高，国有资产在社会总资产中占有主导地位，但随着市场经济改革的深入，我国政府治理也越来越多的重视民营化这一工具的作用。二十世纪七八十年代以来，我国大规模的推行国有企业改制，许多国有企业通过改制将所有权或股份转让给私营部门或个人，许多公共物品不再由政府提供，而是由政府通过招标的方式承包给企业提供。例如，在修筑高速公路、兴建铁路桥梁以及政府采购等方面，政府更多的是采用招标的方式，私营企业和国有企业都可以自由参与竞标，这使得竞标成为了私营企业参与政府治理的一种重要途径。1.2第三部门在政府网络化治理中发挥越来越重要的作用第三部门就是指介于政府与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政
11、府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门。从20世纪80年代初开始的改革开放使得中国的经济、政治、文化等社会生活的各个角落都受到了前所未有地冲击和震荡，也为中国第三部门扩展了越来越大的发展空间。中国的社团组织数量急剧增加、民办非企业单位的迅速发展以及中国志愿者活动的蓬勃兴起无不显示出了中国第三部门快速崛起的新景象。中国第三部门在社会发展中正在发挥越来越重要的作用，这已逐步得到了认可。例如，俞可平认为第三部门在中国的治理变迁中能够发挥四种作用：奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础；能够成为沟通政府与公民
12、的一座桥梁；已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力；对政府行为构成了有力的制约。2、协同政府政府间关系的网络化转轨时期，我国的政府间关系，正在由传统的中央控制模式向网络模式发展，网络模式已经成为了我国政府间关系发展的一种必然趋势。改革开放以前，中国实行的是集权主义，从70年代末80年代初开始在经济体制和政治体制上进行全面的改革，改革在总体特征上呈现出等级制弱化和地方分权的倾向以及地方政府间横向联系的扩展，是政府间关系出现了根本性的变化。2.1政府间关系等级制结构的变化改革开放以来我国等级制结构的变化主要表现在两个方面，一是准层级大大减少，二是城市由其是中心城市的发展对等级制结构
13、产生了重大影响。准层级的减少不仅使政府间的中间层级得到了一定程度的压缩，为政府间组织结构的扁平化奠定了基础，同时也密切了各层级政府间的直接联系。由于社会经济的快速发展，我国城市的数量、人口、土地不断增加，城市规模也不断扩大，城市化进程正在加速，这使得我国的城市政府获得了极大的发展，城市已经成为最为普遍也是最为重要的地方政府单位，我国为发挥中心城市的作用采取了两大重要的措施：一是对若干中心城市实行计划单列，并在此基础上确立了副省级市；二是实行“市管县”体制。副省级市的出现缩短了中央政府与城市政府的联系，扩大了城市政府的自主权，也使政府间关系更加具有灵活性。“市管县”的体制解决了城乡分割问题，从而
14、使长期的城乡分治开始逐步走向城乡合治，通过放权主动开展地区分工的横向经济合作，建立开放型经济网络、解决条块分割问题，尽量促使城市行政区与城市经济区保持一致。2.2地方分权改革在缩短层级结构的同时，我国逐渐扩大了地方政府的权力，增强了地方政府在处理事物的自主性和灵活性，加强了应对突发事件的能力，使地方政府的环境适应性大大加强。同时，地方权力的扩大，也改变了中央政府与地方政府之间的关系，地方政府不再是简单的听命于中央，在很多情况下，中央政府也越来越依赖于地方政府。地方分权改革主要包括两个方面，一是中央与地方经济关系调整中的权力下放，主要体现在地方政府的财政自主权的扩展，经过多次的财政权力方面的改革
15、，由其是1994年开始，中央政府实行新的财税体制分税制，理顺了中央与地方的财政分配关系，在分税制下，地方发展的总体方向是更具独立性和自主性，这改变了地方政府财政上依附中央的状况。二是中央与地方政治关系中的地方扩权，包括在干部人事方面，中央下放和扩大地方干部管理权限，在行政领导体制方面，由集体负责制改为首长负责制。这些改革扩大地方权力的同时也增强了地方政府经济上和政治上的独立性和自主性。2.3横向联系的扩展横向联系的扩展也是政府间关系网络化的一个重要表现，也是市场经济发展的必然趋势。横向的联系主要体现在经济联系上，市场经济的发展必然要求打破传统的行政区壁垒，形成更为统一、规范的市场，使得地区间经
16、济合作成为一种必然的趋势。同时，横向联系也表现在其他的一些领域比如所环境治理、资源开发、兴建大型工程等方面。横向联系不仅存在于省区之间，也体现在城市与城市之间乃至乡镇之间。地方政府间横向联系的影响是多方面的，一是密切了地方之间的经济关系，从而增加了地方政府之间的相互依赖性，为经济发展创造了条件，二是地方政府间横向合作的发展改变了中央与地方政府的博弈格局。地方政府在合作过程中往往结合成利益共同体，联合向中央政府“讨价还价”。总体而言，我国的政府间关系获得了很大发展，已经在许多方面显示出了网络化的特征，但是总体上仍然没有摆脱传统等级制模式的影响，随着我国改革的深入政府间关系网络化这一趋势将越来越明
17、显。3、数字化革命信息技术在网络化组织中的应用 信息技术革命是导致政府管理模式转变的重要原因，但同时它也为网络治理提供了重要的技术支持，它是网络治理模式的润滑剂。“伴随着电子邮件和其他沟通技术的发展，互联网已经将跨越组织界限之间的伙伴沟通和合作变得更好、更快、也更廉价。”随着治理网络化趋势的发展，治理的主体更加多元化，各主体之间，各级政府组织之间会形成众多横向、纵向的错综复杂的网络关系，加之公共服务需求的增加，传统的信息传递方式或沟通方式由于速度慢、成本高，已经无法满足新的需求，而信息技术由于传播信息速度快、成本低廉的优点已经越来越广泛地应用到公共管理中去，信息技术的应用已经成为一种必然，“电
18、子政府”已经成为了一种发展趋势。 在我国信息技术在网络治理中的应用主要体现在电子政务上，全国各地的电子政务建设取得一定成效。国家早在20 世纪80 年代就启动了以政务信息化为主要内容的国家级的“金”字头(金桥、金关、金卡、金税)为代表的信息化建设工程,已取得不少成绩。1999 年我国正式启动“政府上网工程”，国家对外贸易部通过中国国际电子商务网与国际互连网链接的国际端口，成为我国首家对外的政府站点。不少地方政府明确提出了建设电子政务的时间表,如北京的具体目标是: 在2002 年底初步实现政府面向企业的审批、管理和服务在网上进行,政府内部初步实现电子化和网上办公；此基础上经过3年时间，到2005
19、年底建成体系完整、结构合理的电子政务网络体系。4、消费者需求公民个体在政府治理网络中的影响力正在扩大 治理模式与传统的统治模式不同，它以满足公民的需要为出发点，必然要更多的关注公民的利益和需求，同时，越来越多的公共服务已经不是由政府来提供，而是必须依靠公民个体的合作才能完成或者通过公民的“自组织网络”来提供，在很多方面比如说垃圾分类、社区治理等方面，公民个体有着不可替代的作用。因此，公民个体在政府治理网络中的影响力也越来越大。随着我国经济体制改革和政治体制改革的推进，公民的作用也凸显出来，要构建和谐社会，不是靠政府、私营机构或者第三部门组织任何一方或者其中几方的联合能够达到的，更多的要依靠公民
20、自身积极的参与合作网络的治理。这一点，政府已经有所认识，从党中央把“以人为本”写入党章、温家宝总理与网民对话，我们已经可以看出，政府已经越来越重视人的因素和民众的力量。另外，公民表达自己观点的途径也有所增加，比如公民能够自由和自愿地参加重要政策的听证、辩论，此外，网络业成为了公民表达自己诉求的一个重要途径，网民舆论的力量已经成为了一股政府治理不可忽视的力量。在我国，公民的作用已经凸显，但还有待进一步提高，公民表达自己声音的渠道还不是很多，公民的权益很多时候还得不到保障。四、政府治理的网络化带来的影响从上面看来，政府治理的网络化已经在我国基本成形，而且随着我国政治体制改革这种趋势的发展会越来越明
21、显。政府治理的网络化作为一种适应时代发展需要的必然趋势，也给我国的政治、经济、社会等方面带来了巨大的影响。1、政府治理的网络化优化了政府职能，适应了政府职能转变的需要。“掌舵而非划桨”，这是当代政府职能转变的一个必然趋势，政府更重要的职能是决策制定而不是决策的执行，在很多方面政府不需要亲力亲为。治理的网络化为政府职能的优化提供了有效的途径，通过将更多的公共服务转移给私营组织和第三部门组织，政府不需要亲自生产公共物品，而只需要选择公共物品的提供者、商议价格、制定产品质量标准，在很大程度上使政府角色实现了从“执行者”到“管理者”的转变。2、政府治理的网络化为市场经济的进一步发展创造了条件。政府治理
22、的网络化，由其是政府间关系的网络化为市场经济的发展扫清了障碍。一方面促进了地方的分权改革使地方获得了更多的自主权，调动了地方政府的积极性，为地方政府因地制宜的发展经济创造了条件。另一方面，地方政府间横向关系的发展，打破了阻碍市场经济发展的“行政区壁垒”，为市场经济提供了更为统一、规范的市场。此外，中心城市的地位得到加强，城乡壁垒被打破，极大地发挥了城市在拉动地方经济发展中的作用。3、政府治理的网络化为基层民主的发展奠定了基础。以直接民主、村民自治和社区自治为主题的基层民主建设史中国近十几年来政治改革的重要内容。网络化治理重视发挥第三部门的作用，随着治理网络化这一趋势的发展，第三部门的作用也得到
23、加强，第三部门组织的到发展壮大，这为我国的基层民主建设创造了组织基础。在我国的基层民主建设过程中，作为第三部门的农村村民委员会和城市居民委员会将会发挥越来越重要的作用。此外，网络化治理强调发挥公民个体的作用，随着公民个体越来越多地参与到政策过程中来，“公民意识”的觉醒也成为了必然。接办理,属于其他部门权限的要负责引导办理。五、网络化治理的挑战由于网络治理更少地依靠政府雇员，而是更多地依靠由私营组织、第三部门和公民个体成的网络来提供公共服务，能够更友好地处理政府和政府以外各类组织的关系，有效降低纳税人的负担。因而,网络治理具有适应性强、善于创新、专业化与高效率等优势。但是，管理由非营利组织组成的
24、网络和管理政府雇员是明显不同的。政府如何来整合程序、政府雇员需要什么样的新技能，这些问题对网络治理带来了一些风险和挑战：1、目标的一致性问题。要想在公共部门中实现目标的一致不是一件简单事。政府负责建立提供某种服务的网络，而这种服务的成效是不明确的，也很难测量。再者，网络中各个组织的使命与竞争也是难以协调得很好。2、有效的监督管理问题。许多政府忽视了对公私伙伴管理进行有效的监督管理。政府经常处于疏于监督与微观监督这两种产生混乱的钟摆效应之中。如此，带来的结果则是成本超支与服务失败。3、沟通与协调问题。网络化政府一般要求在多级政府、非营利组织和营利公司之间进行协调。每一方都有自己的支持者,当问题的
25、复杂性高而职责又不明确时，协调问题就会阻碍网络的运行。4、公务员的能力素质问题。管理网络化政府需要与管理公共雇员不一样的内在能力，如个人的技能参与、广博的经验、超前的预测能力、优秀的谈判能力、项目管理与合同管理能力等，这些方面的知识与技能在公共部门中是比较稀缺的。参考文献：1、 陈振明，公共管理学，中国人民大学出版社，20052、 斯蒂芬戈德史密斯, 威廉埃格斯，网络化治理: 公共部门的新形态，孙迎春译, 北京大学出版社, 20083、 严强，公共政策学，社会科学文献出版社，20084、 孙牧，网络化治理研究综述，中国知网，20105、 何植民、齐明山，网络化治理：公共管理现代发展的新趋势，中国知网，20106、 刘全力，电子政务的现状与反思，中国知网，2003
