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1、国家治理变革的路径选择编者的话：党的十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定，明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，首次在党的历史性文献中明确了“国家治理”的理念，这对于当代中国的发展转型、中国特色社会主义的未来方向，乃至人类政治文明的发展进步，都具有重大的理论意义和现实意义。什么是国家治理，如何推进国家治理，如何评价国家治理，国家治理转型的方向在哪，不能仅停留在宏观愿景层面，必须尽快对这些重大议题进行系统分析、深入研究。国家治理周刊将持续关注、及时集纳学术思想界的研究进展，遴选发布相关成果。当代中国治理体系面临的新挑
2、战中央编译局世界发展战略研究部副主任、研究员 陈家刚随着世情国情党情的新变化，随着改革开放进入关键期和深水区，转型发展给我国发展进步带来巨大活力，同时也诱发了这样那样的矛盾和挑战。比如一些领导干部的“本领恐慌”与新形势新任务不相适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重，等等。尤其是体制机制上还存在许多严重障碍，当代中国在国家治理体系和治理能力方面，面临着新的挑战。人类的政治发展总是遵循着从人治走向法治，从专制走向民主，从神秘走向透明，从集权走向分权，从管制走向服务，从统治走向治理的规律。“国家治理体系和治理能力现代化”这一全新政治理念的提出，既顺应了人类发展的一般规律，也表明我们党对社会政治发展规
3、律有了新的认识，是对改革开放以来理论探索和实践创新的总结和升华。推进国家治理体系和治理能力的现代化，既是全面深化改革的目标，也是当代中国民主政治发展的必然要求。推进国家治理体系和治理能力现代化，对于我们转变思维方式、革新传统观念、探求改革路径等方面将提出许多新的要求。国家治理现代化提出的五大要求首先，进一步解放思想是实现国家治理现代化的先决条件。社会政治进步的过程，就是新的思想观念不断战胜和超越落后思想观念的过程，就是不断学习和借鉴的过程。没有思想的解放和观念的转变，就不可能有扭转中国历史进程的改革开放大业。推动国家治理变革，势必会触动既定的利益格局和守旧力量，引起抵制和反对，这就需要有新思想
4、新观念，需要有“敢为天下先”的勇气，为百姓谋利、为党和国家尽职的责任；需要革除在政治体制改革问题上的形而上学和教条主义，在充分尊重民主共同价值的条件下，积极主动探索民主的多样性实践。其次，积极推动存量民主是实现国家治理现代化的重要基础。存量民主，是指围绕建设高度发达的社会主义民主和法治这一首要目标，在由“人民共和国”这一国体性质规定的一整套宪法法律制度基础上，充分利用既有制度优势，通过具体的体制机制和程序设计，将“沉淀的”、“文本的”制度规范用好，使制度的民主走向实践，使民主在实践中运转起来，集中力量解决政治体制改革的重点领域和关键环节，切实地维护人民群众的权利与利益，实现公平正义和社会和谐。
5、存量民主包括三个方面的内容，一是自近代以来中华民族在追求民族独立、国家富强、人民幸福的过程逐步形成的民主政治观念和文化；二是自推翻统治中国几千年的传统政治体制之后经过逐步探索和多次反复而最终建立起来民主共和政治制度；三是基于自由、民主、平等、法治等价值观念和民主共和政治制度的民主实践所长期形成的成就和经验。当代中国这种以宪法法律为基础的政治体制架构，是国家治理变革最为根本的存量和现实基础。既有的政治体制架构为改革创新准备了最为坚实的支撑。一切改革和发展，都应该以此为基础，并且不能违背现行宪法和法律框架。由此，必须消除一切对于我国国体和政体等政治制度民主特性的质疑，这也是推进国家治理现代化的底线
6、共识。第三，在竞争性民主基础上发展协商民主是实现国家治理现代化的战略选择。随着经济社会的发展，社会利益主体日益多元、利益分化逐渐明显、利益冲突日益剧烈，化解分歧、消除差异、构建和谐，已经成为我国社会发展的关键。协商民主承认并接受多元社会的现实，以及不同利益主体之间存在的差异和分歧。在一个强调多元、尊重差异的时代，在一个既有体制面临重重危机和挑战的时代，协商民主开启了人类探索民主理想的新历程。协商民主为人类的民主探索提供了一种新的思考路径。民主走向协商，表明人们在持续关注民主的真实性。当代中国的国家治理变革，尤其需要在大力推进竞争性民主的基础上，积极健全社会主义协商民主制度。第四，将顶层设计与基
7、层改革创新有机结合起来是实现国家治理现代化的关键路径。改革不是朝夕之功，而是持续地存在于社会主义现代化建设的整个历史过程之中；改革不是一个政党的事，一个团体的事，一个部门的事，改革是整个国家的事，整个民族的事；改革不是左一个政策、右一个规定，上一个发现、下一个创新，改革是有方向、有目标、有路径的。从战略高度对改革作出总体设计，破除陈旧观念的束缚，才是正常健康的、整体系统的、符合人民利益的改革。顶层设计，必然要超越“摸着石头过河”，更加重视总体规划，“明确改革优先顺序和重点任务”。对改革的目标、路径、阶段、条件、困难和前景等有清醒的认识和总体规划与设计；必然要超越“二元思维”模式，简单地将顶层设
8、计等同于理性建构主义、等同于否定地方和基层的积极性，就会落入非此即彼的二元思维模式窠臼；必然要超越既有利益格局，着力打破阻碍改革与发展的既有利益格局。顶层设计的本质是改变利益固化的藩篱，并以巨大的勇气和魄力自我革新、自我超越，打破既有利益格局，构筑符合公平正义原则的新利益格局。国家治理变革，既要防止“下改上不改，最后改回来”，“下动上不动，越动越被动”的局面，也要防止“脚踩西瓜皮，滑到哪里是哪里”的盲目性。要将顶层设计的“方向、智慧和勇气”与基层的“甩开膀子”、“大胆干”结合起来。第五，积极借鉴人类文明优秀成果是实现国家治理现代化的外部条件。在具有几千年封建政治传统的中国建设民主法治，推动治理
9、变革，没有任何先例可循。要创造比资本主义社会更发达的民主，实现国家治理现代化，需要我们以开放的心态、宽广的视野，学习借鉴人类政治文明的一切优秀成果。在经济领域，我们已经借鉴了公司制、股份制这些曾经被看成是资本主义专属的东西，并有效地利用市场在资源配置中发挥决定性作用。同样，在治理领域，我们也可以积极大胆借鉴人类文明有益成果。在不同观点、不同文化，以至不同文明的对话和碰撞中，我们可以更多将我们的观点、我们所知道的事实表达出来、介绍出去，在了解世界的同时，更多地让世界了解中国，从而避免害怕交流、拒绝对话，也避免自说自话、自我欣赏。实践中还要“开动脑筋”党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治
10、理能力现代化，但实现这个目标愿景，还有很艰巨的任务要完成。在实践中推动国家治理现代化，还需要我们“开动脑筋”，需要再现“实践是检验真理的唯一标准”大讨论、“计划和市场不是社会主义与资本主义的本质区别”明晰定位等在历史上发挥解放思想、推动进步的巨大作用，凝聚全党全国人民的改革共识，下决心推动治理变革；还需要“迈开步子”，“不谋全局者，不足谋一域；不谋万世者，不足谋一时”，治理变革需要拿出“壮士断腕”的勇气，直面挑战；还需要“动起手来”，要执行有力，“落实下去”。基层群众大胆突破既有格局的勇气，中层智识力量提供的理性支撑，高层果断决策大力推动的智慧，三者紧密结合、充分互动，才能形成制度的良性变革。
11、推动改革创新，实现国家治理现代化，作为我们党改革开放事业的重大战略构想，对于发展经济、推进民主、改善民生，对于进一步探索中国特色社会主义发展道路，对于丰富人类社会现代文明成果具有极其重要的意义。但是，我们依然要清醒地认识到，实现国家治理现代化并非一朝一夕，还会遇到这样那样的困难，尤其需要努力避免一些错误的观念和做法。一是习惯于“治理腐败”、“治理污染”的思维路径，将“国家治理”扭曲为“治理社会”、“治理市场”、“治理群众”。二是将国家治理的目标仅仅理解为维护稳定。稳定是治理转型的重要条件，但稳定的形成，不是靠强力、压制和打击，而是靠协商、对话与合作，治理变革，更多地是要实现公共利益的最大化。三
12、是将“不搞西方那一套”与“借鉴人类文明有益成果”对立起来，拒绝学习人类有益文明成果。只有清醒认识当前存在的各种挑战和困难，坚持实事求是，立足于当代世界和中国发展变化的实际，积极探索，才能够积极推进中国特色社会主义伟大事业，才能够实现中华民族伟大复兴的中国梦。向“大协商”的现代治理模式转变上海交通大学国际与公共事务学院教授 彭勃“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一国家治理思想的提出，鼓舞人心，我国现代化事业又一次站在了新的历史起点上。在宏观指导思想推动下，应当改革既有“国家发展型治理模式”，推动其逐步转向“大协商”的现代治理模式。走过的道路：一种“国家发展型治理模式”我们可以用“国家发展型治
13、理模式”来概括中国改革开放以来的独特发展之路。首先，国家发展型治理模式源于发展型国家的理论与实践。从宏观上，我们可以把西方历史上由三次科技革命浪潮所推动的国家都视之为先后顺序不同的发展型国家。根据二战之后从日本到亚洲“四小龙”再到“四小虎”的经济发展奇迹，理论界将发展型国家界定为三种特征：（1）国家强力介入市场并以领航机构（如日本的通产省MITI、韩国的经济计划委员会、台湾的经建会、新加坡的经发会）制定发展策略，引导公私部门协力进行国家建设。（2）采用灵活的工业政策，以各类补助保护扶植重点产业，由进口替代转型出口导向。（3）施行明确的社会政策，进行土地改革，维持社会经济平等，防止严重的政治冲突
14、。这也是东亚发展型国家成功的普遍经验。其次，国家发展型治理模式集中表现在国家与社会、中央与地方两对主要关系上。各级政府通过运用强大的控制和动员资源能力，成功应对各种困难与危机的挑战。但是，大政府并没有带来大社会，强政府也没有促使社会繁荣。社会力量发育孱弱，社会自治经验不足，政府与社会协商共治格局远未形成。这些问题源于政府管了很多不该管和管不好的事情，政府揽权导致“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”现象突出。国家发展型治理模式在制造传奇的同时，也在不断暴露问题。政府治理现代化是政府能力的重要组成部分，主要通过治理质量的高低来评判。政府既要有权威性，还要有科学性，二者缺一不可。权威性
15、服务于国家发展长远大局，是国家自主性的表现；科学性取决于国家治理模式转型，是治理手段的变化。站在新的全面深化改革的历史起点上，需要平衡“国家-社会-市场”的发展格局，提出一种全局性的解决思路。要整体性、协调性、系统性地推进国家治理体系和治理能力现代化，务必调整国家治理结构，顺应国家、市场与社会基于“发展三角”的理念，构建国家、市场与社会三方协调、协同和协作的协商治理道路。前方的道路：“大协商”的共同治理模式推进治理模式转变，要处理好四个方面的关系。第一，在政府间关系上，构建权责平衡的协作型治理模式。国家发展型治理模式将地方发展主义作为主导方向，长期在国家治理体系中扮演非常重要的角色。基于纵向层
16、级的行政分包体制和横向同级地方官员之间的晋升竞争关系构成理解地方政府“为了增长而竞争”行为的双重维度，由此导致地方政府掌握大量地方资源与行政权力，不愿退出其不应该管制的领域。此次全会明确提出了包括“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”在内的多项具体改革措施，核心是将地方发展主义转变为权责平衡的协作性治理模式，目的旨在将地方政府“驯化”成能促进地方经济社会协调发展的“帮助之手”，而非让它变成攫取地方资源的“掠夺之手”。第二，在国家与社会关系上，构建相互支撑的国家-社会协同型治理模式。改革开放以来，各级各类社会组织蓬勃发展，积极参与政府公共事务，为政府管理挑担子、卸包袱。但是
17、当前社会活力尚未充分涌流、汇聚，社会自治功能残缺，全社会协商共治的良好局面没有开启。一个活力充沛、理性平和的社会必然成为现代型治理舞台上的主角之一。第三，处理好政府与市场关系，构建协商有力型政府监管治理模式。市场监管作为政府管理的重要职责，在各种事关老百姓食品安全、医药安全等基本民生领域项，多种所有制经济协调发展的基本经济制度格局，国有企业进与退等问题上，多年来饱受批评质疑。政府没有管好或管得不太好，说到底是管的方式方法出现了偏差。市场要自由，民众要利益，政府就必须要有好的监管。第四，处理好市场与社会关系，构建协调互信的社会治理模式。在市场与社会关系方面，现代市场体系必然是企业自主经营、公平竞
18、争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换。资本最终来自于社会，来自于民间的创造力，必须通过服务于社会才能找到归宿，完成资本的价值实现。这些需要市场与社会之间构建畅通的协商渠道，创造有效的协商机制，使资本与社会力量之间互信互助，共同提升公共治理水平。改革攻坚期的央地关系南开大学周恩来政府管理学院教授 杨龙党的十八大和十八届三中全会作出了一系列“顶层设计”，为中国下一步全面深化改革指明了方向。中央作出部署以后，需要地方政府根据中央的精神制定具体政策，在实践层面落实 “顶层设计”。一直以来，中央鼓励地方先行先试，大胆试验、大胆突破，不断推进理论和实践创新。改革攻坚期，中国政治经济机
19、制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。“顶层设计”和推动的制度根源和世界上众多的联邦制国家相比，中国政治上集权程度高，便于迅速决策，具有快速执行国家意志的机制，属于“动员型”体制。“顶层推动”利用了中国集权体制的优势，是有效的政策制定和执行方式。中国集权体制下的党政系统在治理国家的同时，也承担着利益表达和利益综合的功能。党政机构遍布各个行政层次，既是政令的执行系统，也是信息的搜集和反馈系统。党和政府也是唯一能够最终解决民众问题的机构，当民众的要求只能诉诸党和政府的时候，其利益要求只能由党和政府来满足，因而民众对党和政府存在高度的依赖性，其结果是中央政府直接面对民众的需求，决策压力
20、大，一旦决策，必然要求迅速推动和层层落实。这正是前一段时期各界不断呼吁尽快进行改革的“顶层设计”的原因，也是“顶层推动”可以快速生效的制度依据。中央的“顶层推动”启动了深化改革的进程，为地方政府和各市场主体发出了“动员令”，但是中央对下一步改革只是作出了总体性部署，深化改革各项措施的落实需要地方创造性地执行中央政策，制定适宜本地发展需要的政策。比如十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”，这一重大改革的实现需要地方参与设计相应的制度。三中全会启动了诸多重大改革，并为地方创新开辟了新的空间，从而让地方在落实中央决策、为本地发展创造良好环境方面开始了新一轮竞争。地方政府之间的竞争是地
21、方政府创新的动力。在中国，尽管地方没有独立的政治权力，但由于中央采取了行政分权和财政分权，地方政府得到了发展和管理经济的诸多权力，地方也因此具有了独立的经济利益，地方利益成为发展地方经济的动力之一。地方在得到中央授权的同时，也承担了发展地方经济的责任，因此地方政府必须把推进本地经济发展作为首要任务。由于资源的稀缺性，地方政府之间面临经常性的竞争。尽管中国实行的是单一制和非地方自治，但在经济分权和行政分权的体制下，地方政府竞争得到鼓励，成为推动经济发展的主要动力。近年来随着中央转向关注民生问题，社会发展方面的竞争正在成为地方政府竞争的新重点，政府创新活动也扩展到了社会管理领域。中央对地方创新的鼓
22、励中国一贯提倡发挥中央和地方两个积极性，一方面鼓励地方创造性地执行中央的政策，另一方面鼓励地方自发地大胆创新。通过官员考核和政府绩效评价来考核和选拔干部，是一种间接的创新鼓励机制，因为创新方面的表现并没有直接出现在官员考核和政府绩效评价的指标中。地方政府是否有创新以及创新是否成功，是从政府绩效和官员考核中政治、经济、社会等各项指标得分的多少来评判的。那些不能解决增长效果的改革措施，由于无法进入考核和绩效评价指标，得不到来自上级或中央的肯定。因此，考核和绩效评价对政府创新的激励是间接的，不足以成为地方政府创新的主要动力。中央政府直接鼓励地方创新的制度安排是在地方设立“试点”，其方式主要有两类，要
23、么是在地方设立试点，进行某项政策的试验；要么是在地方设立试验区，在划定的特殊区域里进行政策试验。从1978年以来的情况看，中央使用较多的政策手段是设立试验区，通常以经济功能区的形式出现。由于中央对于专项试验区和国家战略有专门的政策支持，地方政府无论是承担专题试验区任务，还是把地方规划上升为国家战略，都表现出很高的积极性，尽管一旦成为国家级的试验区或上升为国家战略，地方政府将面临巨大的创新压力。顶层推动和地方创新依附于中国政治结构中集权、分权的并存共用。根据组织理论，分权结构有利于创新，集权结构则长于推广。中央向地方放权，可以积极发挥地方创新积极性，然后通过中央的鼓励和推广，使得其他地方得以学习和模仿，创新收益因此而被扩散和放大。集权与分权结合的制度结构既能为创新提供激励，又便于地方创新的推广；既为地方政府创新提供了很大的空间，又使得地方创新的成果能够在国家的主导下在全国推广，从而节省了制度变迁的成本。
