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1、目录1 引言12社会救助管理制度的研究现状12.1 相关理论综述12.1.1 社会救助的概念12.1.2 我国社会救助制度的基本内容22.1.3 社会救助的对象及分类22.2 国内外研究现状32.2.1 国外研究现状32.2.2 国内研究现状33 国内外分类救助制度的实施经验借鉴43.1 分类救助制度在国内外的实施情况53.1.1 香港的综合援助计划53.1.2 日本的救助制度63.1.3加拿大的福利制度73.1.4 德国的社会救助制度83.2 分类救助制度实践的启发与借鉴94 当前我国社会救助制度的基本态势与存在的主要问题104.1 当前我国社会救助制度的基本态势104.2 当前我国社会救助
2、制度存在的主要问题104.2.1社会救助没有实现城乡统筹104.2.2社会救助理念落后114.2.3社会救助的项目比较单一114.3 当前我国社会救助实施过程中存在的主要问题115 完善社会救助制度的积极性途径125.1 积极促进就业125.2 整合社会资源，实现社会救助的主体多元化135.3 重视受救助者的能力建设145.4 进一步调整和转变观念，正确认识社会救助165.5 建立和完善慈善法，大力倡导慈善事业，激励捐助166 结论16参考文献18致谢191 引言社会救助是指国家和社会依照政策和法律的规定，向那些因各种（自然的、社会的、个人的）原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活
3、水平的人，提供各种形式援助的一种社会保障制度。社会救助是社会保障制度中的一种。随着我国社会经济改革的不断深入和加入世贸组织之后国际经济政治形势的变化，这种制度已愈显其重要。对我国社会救助制度的深入研究，不论是对于我国建立和完善具有中国特色的社会救助制度，还是为我国的经济发展提供一个稳定的社会环境都显得十分重要。我主要是根据我国目前的具体国情，以我国的社会救助管理制度和国外的社会救助制度作对比研究，在大量借鉴国内外社会救助成果和实际调查的基础上，从整体上探讨我国社会救助管理制度在我国普遍存在的主要问题，并探寻出现这些问题的原因，然后应对问题应当采取几个方面的措施来加强社会救助制度的建设从而为完善
4、和加强我国社会救助制度，提出切实可行和便于操作的对策和建议。2社会救助管理制度的研究现状2.1 相关理论综述2.1.1 社会救助的概念西方社会福利政策的历史可以追溯到社会救助(Social assistance)的鼻祖英国的济贫法(Poor Law)，因此讨论社会福利，特别是讨论社会救助的时候，我们往往要先回顾济贫法。虽然济贫法在许多国家受到猛烈的批评，而且时过境迁，大多数国家的济贫法自20世纪上半叶开始已逐渐被社会保险所覆盖或取代，但济贫法的实务和理念(如选择性和促进自立原则等)对后来的政策发展产生了强烈而持久的影响，并延续至今6。美国1999年出版的社会工作词典认为，济贫是一个具有特定意义
5、的历史术语，特指由政府或私营慈善机构向贫困人士提供的现金、实物或服务7。20世纪初，在自由主义改革的推动下，英国皇家济贫法和纾困委员会首次采纳了“公共救助”(Public assistance)这个术语，而此后英国政府颁布的老年津贴法(Old Age Pension Act, 1908年)则是人类社会保障史上第一个以家计调查(Means-tested)为基础、由国家提供资金的收入维持计划8。不过，在当时的制度设计中，给付标准是硬性规定的，既没有度量人们的需求，也没有参照实际的生活水准目前，国际上对社会救助尚未有严格、公认、明确的定义9，可能的原因包括：首先，社会救助项目的复杂性和多变性超出我们
6、的想象，至少我们难以如定义社会保险计划那样说出个明确的子丑寅卯来；其次，不同语言之间的转译难以做到精确、贴切，进一步加剧了这种复杂性。Ditch戏称，有一种方法也许可以用来界定社会救助：先在社会保障制度中剔除那些不属于社会救助的计划，然后找到余留内容，便得到社会救助的范畴9。不过，即使这样做，也可能会碰到困难，因为社会救助与其他社会保障项目之间并非如我们想象的那般泾渭分明，而是相互之间常常存在交叉和重复10。一方面，有些国家对社会救助的定义相当宽泛，他们把那些无需家计调查但限定在某些特殊人群(如孤儿、移民和长者等)身上的援助也纳入其中；另一方面，另一些国家(也包括部分前面的国家)则把一些以家计
7、调查为基础或与收入相关的救助看作社会保险的一部分，从而把它们排除在社会救助之外。此外，一些北欧国家还把社会工作服务、个人治疗或康复等也纳入社会救助的概念范畴。因此，单凭名称来划分社会保障的项目会误入歧途。鉴于此，Brown等建议，在国际比较研究中，应该完全取消社会救助这个术语10。Brown等的建议也许值得商榷，但社会救助政策在国际比较研究中所表现出来的巨大困难则不容置疑。2.1.2 我国社会救助制度的基本内容 我国社会救助制度是社会保障机制的传统内容之一，它包括生活救助、救灾救助和扶贫救助三个重要方面。 生活救助是为生活处于困境的人提供物质帮助，使他们的生活条件得以基本维持，生存权得到保障，
8、是我国社会救助制度的目的，也是生活救助的表现形式。 扶贫救助是指国家采取一系列的财政、金融措施用于付贫困地区和贫困户以解决其生活困难的制度。 救灾救助是指因自然原因给特定的地区造成损害后，由政府和社会给予灾民物资帮助的制度。2.1.3 社会救助的对象及分类在中国，社会救助的对象主要包括三部分人员：一是无依无靠无生活来源的公民，俗称“三无”人员。二是遭受天灾人祸而使生活一时陷入困难的公民，主要是自然灾害中的受害者。三是生活水平低于国家规定最低标准的公民11。2.2 国内外研究现状2.2.1 国外研究现状社会救助的分配绩效和社会救助模式所采取的中央集权化程度存在显著的关系，但是由于各国实际情况不同
9、，国际上采取了中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式。在瑞典，绝大多数的社会救助支出资金来源于地方当局，虽然社会救助是公民的一项普遍权利，但是，社会救助的管理是在地方层面上进行的。社会救助的资格条件由中央政府决定，但是其解释权和社会救助金的发放却由地方当局进行。虽然存在国家建议的社会救助标准，但是，实际的救助标准在不同的地区存在很大差异。在奥地利，社会救助单纯为地方的责任，社会救助资格条件和救助水平在各地多有不同，总体而言，没有统一的程序，而对社会救助申请者的救助也是高度自行决定的。 在德国，社会救助的资金来源中75%来自地方当局而另外的25%来自中央政府，而政策制定的权责在于联邦政府，地方
10、当局负责执行2。在芬兰，社会救助是在中央政府制定的关于社会救助对象资格条件的一般政策方针内由地方当局进行管理。自1990年代以来，日益增长的失业压力导致许多社会救助的模式化和标准化的规章遭到取消，同时，地方政府在社会救助上有更大的自行决定权，社会救助待遇也呈现日益增长的多样化。而社会救助的水平也是在全国范围内根据生活成本的不同设定了两个地理区域类别(Katja Holsch and Margit Kraus)3。在美国，最新的、影响最广的措施就是贫困家庭只能接受最长期限为5年的公共援助，并规定所有有工作能力的成年人在领取福利金后两年内必须重新就业，或者参与某种形式与工作有关的活动。2.2.2
11、国内研究现状在当代社会保障体系中,社会救助项目以其不同与其他保障项目的突出特点在反贫困和社会保障体系中发挥着重要的作用,这一点在我国尤其明显。按照联合国的贫困标准,中国至少还有一亿多人生活在贫困线下。另外,从近几年的情况看,中国社会的很多问题都跟贫富差距和民众的普遍不富裕有着直接的关系。随着经济体制改革的深化,经济结构的调整,加上市场经济难以避免的风险,不断有一些新的社会成员进入贫困群体行列。新生的或原有的贫困问题,在不完整的社会救助体系面前比较充分地显露出来,这使得以解决眼前问题为导向的社会救助制度必须做出改变,以适应新的情况4。 在20世纪80年代，中国社会救济工作在各级民政部门的统一组织
12、和管理下，对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫。救灾是为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而提供的社会援助。五保是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。 社会救济是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救助对象按规定向他们提供的社会援助。中国的社会救济分为定期定量救济和临时救济两种。享受定期定量救济的对象主要有三种人：城镇中无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人，严重残疾人和未成
13、年的孤儿和部分农村五保对象；符合救济条件的精简退职老职工；符合党中央、国务院有关文件规定的需要特别给予救济的人员。扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助5。随着城市经济体制改革的不断深入，城镇中的贫困人口，特别是城镇中的流浪乞讨人员的生活救助问题又引起了社会各界的广泛关注。一方面，地方各级人民政府对城镇中的失业和下岗人员以及城镇中的困难家庭给予了特殊的救助，规定了城镇居民的最低生活标准；另一方面，以2003年“孙志刚”案件为契机，国务院废止了多年来施行的城市流浪乞讨人员收容审查办法，颁布了城市
14、生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，对于城市中的流浪乞讨人员从抓、堵的管理模式转变了社会救助方式，取得了很好的社会效果。3 国内外分类救助制度的实施经验借鉴为了做好救助管理工作，我们必须要对工作职能有深刻的认识和领悟。救助管理就是对城市生活无着的流浪乞讨人员提供无偿救助。虽然都是生活无着，但是根据受助人员情况的不同，也应对应采取不同的救助方式，才能有效的提高管理效率，节约救助成本，提升救助质量，缩短救助周期，强化救助效果，避免平均主义，有效防止跑站现象。3.1 分类救助制度在国内外的实施情况3.1.1 香港的综合援助计划社会救助是香港社会保障制度的主要内容，由社会福利署统一管理，其主要内容有：
15、公共援助、特别需要津贴、暴力及执法伤亡赔偿、交通意外伤亡援助及天灾人祸紧急救助等。香港的社会救助体系经过多年的实施和改进，形成了很多行之有效的方法和措施如“综合社会保障援助”，有效的保证了香港地区的繁荣和稳定。 香港综合援助制度是香港政府向无收入、无生活来源、失去工作者及生活水平极低的人士提供的一种现金支援政策，这项措施从1971年开始实施，1993年更名为综合社会保障救助。由于公共援助是对“最不能自助者”的一种经济援助，使其能够生存下去，因此香港专门制定了所谓的“最低生活标准”。这种生活标准不是固定的，而是按照每月生活所必不可少的物品及服务费用来计算公共援助基金的标准，因此被称为“送篮式”。
16、香港“综援”资格审核内容包括居港年限，资产限额以及身体健全成人的附加准则（要求15-59岁的健康成人必须就业或积极寻找工作，包括参加自力更生支援计划）等。它将申请对象划分为健全成年人、儿童以及失业人士和单身人士、非健全人士等多个类别，对于不同人士的审核要求不同。对于健全人士申请综援，有资产限额，业主自住物业及单亲人士的就业等相关规定。若是单身健全人士，资产（包括现金、银行存款、投资、物业及其它可变换成现金的资产及财物）总值不得超过2.4万港元；若单身非健全人士资产总值不得超过3.7万港元。计算综援申请人的资产时，不计算自住物业的价值。失业人士申请“综援”，必须向劳工处本港就业辅导组登记，申请就
17、业辅导，然后每月到社会保障处申报就业状况一次。鉴于领取“综援”的单亲人士须负起在家照顾子女的责任，社会福利署准许他们在最年幼的子女年满12岁之前，可选择不出外工作。失业受助人如没有按照要求积极寻找工作，或拒绝参加工作面试（包括参加社区工作），而又未能提出合理的解释，社会保障办事处可停发“综援”金。香港“综援”金种类分标准金额，补助金及特别津贴等若干种类。没有制定一个划一的贫困线，而是分类制定“综援”金额，这种做法正是考虑到了不同人群的特别需要。标准金额又分健全个案与伤残个案，按申请理由，分独居长者、单身的健全成年人、50伤残的儿童以及没有自理生活能力、需要家人经常护理的残疾儿童四个标准金额类别
18、。补助金分长期个案补助金、单亲补助金和社区收获补助金，长期个案补助金可连续领取综援金达12个月以上，可获一次补助金以应付更换家居用品的额外开支，并按不同人口数设档。特别津贴分高龄、伤残及健康欠佳人士，以及健全成人与儿童，内容涉及到租金、水费、排污费、往返医院交通费、殓葬费、特别膳食、康复用具、育婴园及幼儿园费用、学生学费、学生膳食、课本校服文具等等，项目十分细致周详。“综援”以基本的需要及家庭开支模式来确定标准，除了吃饭，穿衣，住房之外，还把人们是否能参与正常的社会活动当作基本需要，即考虑了他们的生活方式。这对保持综援人群的社会参与机会与信心，提供了有效帮助。香港综援金在动态管理环节，严格失业
19、登记和求职登记的管理工作，追踪调查，适时调整，与社会和媒体的互动做得非常好，接受媒体的监督，借助媒体的力量宣传解释自己的政策，达到与公众良好沟通的目标13。3.1.2 日本的救助制度 第二次世界大战后，贫困问题成为日本政府面临的最为深刻的研究课题之一。大战使得日本的经济近乎崩溃。生活贫困者达1300万人以上。50年代生活保护法的实施，是日本战后贫困群体救济制度法律化的开始，其救济制度最大的特点就是体现了国家担负主要责任的原则。将分散的救济制度统一到生活保护制度体制中，覆盖范围体现了一定程度的无差别平等的原则 ，只要其生活水准在最低保障线以下就应该按照平等的原则予以救助。战后日本的公共救助在理念
20、、管理等方面发生了根本性的改变，这些变化成就了公共救助的“现代化”。日本政府对旧生活保护法进行了修改，公布了现行的生活保护法(新生活保护法)。新生活保护法进一步明确了国家对国民生存权保护的责任，明确了无差别平等的原理，强调社会福利专业化和具体实施管理的规范化，增加了教育救助和住宅救助项目，实现帮助贫困者自力更生的目的。从50年代至今，日本的生活保护法进行了多次的修改，最低生活保护基准的确定基本上是按照缩小差距和最低生活保障之间的均衡理念。被保护家庭的消费水准占一般劳动者家庭的消费水准的比例从1965年的50.1扩大到1984年的64.4，两者间的差距有了明显的改善。1984年4月以后，最低生活
21、保护基准的确定改变为“水准平衡方式”。这一方式是根据政府对下年度经济的预测和家庭调查的结果，以每年的民间最终消费支出的增长率为基础，考虑到上年度实际民间最终消费支出，通过必要的调整得出水准平衡方式。 日本社会救助体系的基本内容：日本社会救助体系中最核心的概念是国家责任、无差别平等、最低生活保障以及补充性保障。在操作上遵循的原则是申请制、统一基准和家庭单位制原则。 (1)生活救助。对因贫困而不能维持最低限度生活的人，提供衣食及其它日常生活需求而必须的物品，主要是以给付金钱的方式进行。 (2)教育救助。对因贫困而不能维持最低限度生活的人，在一定范围内进行义务教育所必需的教科书及其他学习用品、上下学
22、用品、学校提供的午餐及其他义务教育中所必需的物品的救助，主要方式是给付现金。 (3)住宅救助。对住房及其维修以及住宅维护给予必要的补助，包括房租、房费、地租以及修缮费等，主要方式给付现金。 (4)医疗救助。救助范围包括诊断、用药、治疗材料、手术以及护理和转送等，医疗救助主要方式是实物给付，也有现金给付。(5)护理救助。为接受护理服务所需要的费用。(6)一次性救助。如分娩救助（孕妇分娩时给予必要的补贴）以及殡葬救助（给付殡葬所必需的救助，包括检验、搬运以及火葬、骨灰收纳）等费用，主要方式是给付现金。 (7)其它救助(如自来水费用，交通灾害保金，全国公共汽车的免乘票等)日本生活保护法里规定的国家救
23、助共有上述的7种，开展保护时是以居家保护为原则，救助以现金给付为基本原则，但在医疗救助上实行实物（医疗券）给付。救助的实施由日本厚生大臣进行全盘指挥和监督,具体措施由地方公共团体进行，实际事务由福利事务所负责，民生委员会负责协作作用，主要任务是发现需要保护者，进行生活状态调查。费用由公费负担，其中国家负担80，地方公共团体负担2013。3.1.3加拿大的福利制度 加拿大被称为拥有世界上最好的社会福利制度，其公费医疗制度、家庭辅助金，退休养老金、失业津贴、损伤辅助、社会救济金等都是最优良的社会福利制度，公民和永久居民可以说是老有所养，病有所医。大部分福利计划都是针对某种有特别需要的人的，你必须符
24、合这类人的条件。有些个人和家庭可能同时符合几种福利计划的申请条件。简单介绍以下几种： (1)公费医疗：加拿大具有世界上一流的医疗设施与服务，政府的健康保险包括所有主要的医疗治理，所有公民和永久居民均可申请。加拿大大约有55，000多执业医生，这相当于每520个人当中就有一个医生。政府每年在健康保健上的开支为520亿加元，平均每人享受1，800加元医疗津贴。全民实行公费医疗，包括各种化验、检查、手术等等。一般看诊不必付费，小病药费可由保险公司报销，大病住院的一切费用全部由政府负担包括伙食和护理。 (2)失业救济：如果失业，可得到双重生活保障。先是失业保险，通常失业金最多可领取50周，大约是原本薪
25、水的五到七成。若一年后尚未找到工作，可以领取社会福利津贴，一人大约每月800加元。(3)养老保险：加拿大公民或移民一到65岁，就可领取养老金。对于移民，加政府规定必须住满十年以上才可领取养老金。(4)牛奶金（Child Tax Benefits）：从英文字面上看，没有任何牛奶的意思，这是当地中国人给起的名字，意思是这笔钱够小孩喝牛奶了，在加拿大，每个小孩从一出生，一直到18岁，都可以每月领取这笔补助，多少则是根据父母去年的收入而定的，通常每月可得100元左右，当然，个别收入较高的家庭就无此待遇了。 (5)社会福利金：这是加拿大福利（救助）体系的一块基石，是用于保证每个加拿大人能保持一个基本的生
26、活标准，即有吃有住有穿。没有收入、而且银行存款在1000元以下的每个人都能申请到这笔钱，单身人士可获每月500至700加元，三口之家可有1100至1300加元左右，已足够维持一个低水准生活。如果一直没有工作，则可以永远拿下去。正因为如此，加拿大养了很多懒人，就靠这笔钱过日子。很多纳税人对此很有看法，政府这几年也试图正在改革13。3.1.4 德国的社会救助制度 德国的社会救助是为了确保每一位需要救助者能维持体面的生活而提供的帮助。在德国，当任何公民面临困难或处于穷困的边缘，且依靠自己或他人的帮助无法克服时，不论困难是否为本人原因造成的，都可以申请社会救助，并由法律保障其享有接受救助的权利。困难居
27、民如果没有主动提出申请，各级社会救助机构在了解了困难居民的处境后，一般都会主动采取相应的救助措施。具体来说，救助的对象是指家庭收入低于最低保障标准的贫困者，主要是四类人：无工作人员；因病致贫者；酗酒、吸毒人员以及无家可归者。德国的社会救助内容涉及范围很广，除了对生活无法自立者提供日常社会救助外，还对一些特殊情况提供救助： (1)日常生活救助。日常生活救助主要是用于低收入家庭的日常生活用品的消费，包括食品、住房、衣物、化妆用品、家庭用品、取暖费、日常个人必需品等，有些还包括一定限额内的社会活动和文化娱乐费用，对于其中较大数额的消费往往提供一次性救助。(2)特殊情况救助。主要包括：预防性的健康状况
28、照顾（如体检）以及卧床休养治疗；生病期间救助以及其他医疗救助（受助金额大致与法定医疗保险金相当）；孕妇及产妇救助（受助金额也和法定医疗保险金相当）；针对严重的体力、脑力或心理缺陷者的综合救助，包括治疗、照顾、社会安置、促进就业等；针对需要被护理人员的救助；家务劳动帮助，如在家庭重点母亲生病或在疗养院接受康复治疗时，为家庭提供帮助；克服特殊社会困难的救助；满足老年人特定需要的额外救助，入帮助老年人得到或保有老年人公寓等。所有这些特殊情况救助也体现了德国社会保障制度高福利的特点13。3.2 分类救助制度实践的启发与借鉴由于各国的政治经济发展的历程不同，社会发展水平也不同，因而各国的社会保障制度也各
29、不相同。我国是发展中国家，社会经济发展水平比较低，所以不可能象西方某些经济发达国家那样建立高标准的社会保障和社会福利制度，应该尽可能地避免西方社会“福利病”的发生。基于以上对各国社会救助（福利）制度的简要介绍，我认为我们可以取其精华、去其糟粕，借鉴国外先进的理念和做法，他们共同的一点就是：分类救助制度是社会救助制度发展到一定阶段的产物，是他们在经历了很长一段实践后发展的必经阶段和必然结果，他们对社会救助的内容及受助者进行详细的分类，对那些困难家庭或人员进行分类别、分内容、分标准的区别救助。我国一直以来都在探索分类救助制度，但是无论从救助的内容或者受助者的贫困成因都没有进行精细化的分类，不管是生
30、活方面的还是医疗方面的或是住房方面的，不管是居民、难民、学生还是别的特殊困难人群都统一按一个标准给予补助。这样既不利于充分发挥最后一道安全网应有的保障作用，又不利于救助资金的合理利用。同时，香港作为中国的特别行政区，它的社会保障制度比较健全，社会福利水平高，社会救助制度开展的也比较早，种类多且分类细，国内一些社会救助工作起步较早的城市尽管在国内属领先，但与香港相比，由于经济发展水平和制度等方面的差距，救助的水平标准相对比较低。因此，香港“综援”的很多做法和理念给予我们许多启发，也值得我们借鉴。4 当前我国社会救助制度的基本态势与存在的主要问题改革开放以来，我国在整体上进入从传统到现代的加速转型
31、时期，与原有计划经济体制相适应的社会救助制度也面临着全面转型。自21世纪开始，以城市社会救助改革为突破口，我国社会救助制度建设取得了一些重要成就，但依然存在诸多问题，仍需进一步改革和完善，以充分发挥其保障民生、促进社会和谐的作用14。4.1 当前我国社会救助制度的基本态势社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。它包括政府经常性的救助、紧急性的救助、临时性的救助和以慈善事业为主的社会互助。政府救济和社会互助是社会救助的重要组成部分15。温家宝总理在年政府工作报告中强调：“要健全社会救助体系，重点完善城乡居民
32、最低生活保障制度，建立与经济增长和物价水平相适应的救助标准调整机制”。为加快社会保障体系建设，今年中央财政将安排2762亿元，比上年增加458亿元。在中央有关精神的指导下，各地政府积极探索，初步形成了“低保”，医疗救助、教育救助和住房救助等“分类施保”的政府救济的政策体系。在社会互助方面，已培育发展了一大批慈善公益组织，创新和丰富了慈善文化。比如，2008年以来，上海的慈善公益组织就在全国率先采用国际通行的做法，将快乐慈善的理念运用到各种慈善活动中，衍生出“娱乐慈善”、“体育慈善”、“教育慈善”、“慈善助医”、“慈善拍卖”、“慈善超市”、“博爱世纪行”等概念和形式，在不同领域，不同层面全面展开
33、，并呈现出积极的发展态势，社会救助机制日趋成熟16。4.2 当前我国社会救助制度存在的主要问题当前，我国社会救助已呈现出良好的发展态势，社会救助机制不断成熟。但还存在一些问题，尚需进一步完善。其问题主要表现在以下几个方面：4.2.1社会救助没有实现城乡统筹城乡分割是我国社会结构的显著特征，这种结构已经成为我国社会全面、协调、可持续发展的严重制约。然而，现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城乡分割，没有充分考虑促进城乡统筹和协调。即使是在保障居民最低生活水平方面，目前仍是城乡有别。现行社会救助更多地满足城市贫困居民的需求，而对农村贫困居民的救助需求满足不够。由此，事实上进一步强化甚至扩大了城乡差
34、距。4.2.2社会救助理念落后现行社会救助基本上还是延续传统的救助理念，即以个人或家庭的收入调查为基础，只有那些个人或家庭收入低于政府确定的救助标准的人才可以获得救助。实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。基于这种理念实施的救助，不可避免地导致以下结果：1.申请者想方设法隐瞒自己的实际收入，因为隐瞒多少就意味着可以从政府那里多拿多少。2.申请者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少就意味着失去多少，实际上意味着承担 100%的收入税。一旦其实际收入水平超过政府颁布的救助标准，他/她还将失去享受救助的资格。3.由此，现行社会救助制度无助于贫困者摆脱贫困，相反却有可能
35、长期维持一个最低收入阶层。4.如果收入补助之外的其他社会救助继续以这一部分人为对象，又会在客观上制造不公平，特别是那些收入虽然高出政府救助标准，但是并没有高出太多的人，将会感受到比较明显的相对剥夺，尤其是当他们确实存在一些专门的救助需求时。例如，确实需要住房救助、医疗救助等。因此，现行社会救助所秉持的基本理念还是比较落后的。4.2.3社会救助的项目比较单一从整体上看，现行社会救助主要是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求。尽管一些地区在试行一些专项救助，如医疗救助、教育救助、住房救助等，但目前成效不大。一些地方虽然有一些针对救助对象的优惠政策，比如可以减免一些服务项目的收费。但是，据
36、调查，很多救助对象实际上并没有享受到。其他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的救助项目，还几乎没有开展，例如，促进救助对象的社会参与，改进救助对象的生活质量等。4.3 当前我国社会救助实施过程中存在的主要问题第一，是没有建立相关的规范、措施，无法约束工作人员的行为，无法避免救助工作的随意性和肆意性。要准确客观的对受助人员进行救助，不得损害受助人员应有的权力。第二，即使是同类人员也应该进行细化区分，具体问题具体对待。例如：同样是儿童或老年人，还可分为身体健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各种情况，每种情况的实际需求显然不同。在实际操作中就需要细化区分、分别对待。第三，在提供救助的过
37、程中需要顾及受助人员的感受，不能简单粗暴的开展工作，要细心、人性化的实施救助过程，避免对受助对象产生不良的心理影响。特别是在实施救助的过程中，要严格避免言语或行动上刺激受助人员，导致受助人员自尊心受损，以致产生不可预计的后果。第四，在对有劳动能力的受助对象进行短期职业培训时要注意改进培训方式与培训内容，根据其自身情况和主观意愿，提供职业技能培训服务，使之真正切合受助对象的就业需要，并帮助具备就业能力的受助人员提供就业信息。同时，要加强对其生活能力和生存方式的指导，避免其再次流浪乞讨。5 完善社会救助制度的积极性途径目前，我国各项社会救助制度，单个看来，都有相对完整的政策法规、比较系统的工作体系
38、和较为明确的工作思路，但整体而言，仍然比较明显地存在着法规不健全、工作不规范、整体效益差、工作手段落后的问题。为此，必须通过整合途径来完善我国社会救助制度的基本原则，那么注定这种途径必须是积极性的，并朝着法制化、社会化、规范化、信息化的方向实现所提出的目标。积极性的途径与基本原则是一种相互配套，必要补充的关系，积极性途径是使基本原则的实现得到保证的切入点。5.1 积极促进就业对于有劳动能力的对象,就业是根本,救助是帮扶,两者之间是互相促进的关系,而且从长远来看,最有效的救助方式是就业援助,就业是根本。社会救助不能仅仅把保障困难群众有饭吃有衣穿作为最终目标,政府要努力优化人们的生存和社会环境:让
39、人人有接受基础教育的机会,以更新人的观念、提高人的技能；增加医疗（福利）机构，以提高人的健康水平，为人们创造更多的就业与增加收入的机会，并通过困难群众的自身努力，获得创造或增加入的机会，最终走出贫困回归主流社会。物质上救助仅仅是救助的一部分内容，要给受助者以力量，提高他们参与生产、增加收入的能力，鼓励并创造条件促进他们就业才是根本。事实上将社会救助与鼓励就业有机地结合起来，就是建立了积极的社会救助退出机制。许多地方都进行了这方面的探索，并取得了很好的效果。如上海市人民政府出台关于进一步加强本市社会救助工作意见，这一救助新政策是既可以及时缓解居民生活困难，又可以促进就业的社会救助联动机制，体现了
40、劳动就业人员的区别，鼓励困难人员就业。在政策的鼓励下，不少困难人员走上自立之路，2011年17月上海市低保人数比2010年底减少了8900人。社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的责任。人力资本和社会性的物质资本的投入正是推动社会发展的重要基础工程。对于农村地区，它同时也是农村走向现代化之路的基本保证。这些资本投入既是社会投入也是经济投入，它会改变农村社区决定社会生活的规则，会形成新的社会力量和社会组合，这种力量也许会将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。反贫困的就业政策主要包括两方面的内容：一是挖掘各种资源，利用途径，支持“非正规”
41、就业，为贫困家庭提供充分适宜的就业机会，并传递到贫困者手中；二，最重要的是，通过职业培训、教育培训、社区公益活动等途径提高贫困者就业竞争能力。低收入群体年龄普遍较大、文化程度低、专业技术陈旧等，市场就业竞争观念落后、竞争能力不强，因此，必须对他们进行相应的培训和指导，以提高他们市场就业竞争能力，使之早日就业，早日脱贫。对低收入群体进行培训和教育，是救助与就业的切入点。毫无疑问，为低收入群体提供就业服务有益于救助对象尽早走出救助行列，降低救助成本，提高救助效益。而在低收入群体处于失业、待业阶段，对其进行一定的救助，有助于他们减轻心理压力和生活压力，早日走向就业岗位。5.2 整合社会资源，实现社会
42、救助的主体多元化美国、加拿大等国家社会救助的社会化程度都很高，不仅仅社会慈善事业很兴旺，对弱者的社会服务也广泛地开展起来。这些国家的实践证明，许多社会救助工作由社会去做，比政府做的效果好。救助工作社会化已成为国际惯例，代表着现代整个社会保障的发展方向。我国应重视和支持非政府社会救助形式，支持各方社会力量参与社会救助工作，采取多种形式开展社会服务，鼓励非政府慈善或救助组织发展，调动各方力量共同做好社会救助工作。慈善组织应当成为社会救助体系的重要组成部分和必要补充，慈善事业可以化解当代社会诸多问题，有效弥补政府社会保障之不足，缓和社会各阶层矛盾，促进社会经济协调发展。同时，发展慈善事业可以弥补政府
43、财力的不足，可以动员社会力量参与扶贫救济；困难和危机治理，慈善事业直接弘扬社会精神文明、人道主义，倡导乐善好施、救助不幸的个人和困难群体，促进社会公平和进步，推动社会优良道德建设，进而推动社会整体的文明与进步。慈善事业正以其独特的功能，发展为一种由民间推动并获取政府支持的国际性社会事业。加之现在的企业普遍关心社会问题，大力发扬倡导企业捐赠理念有利于鼓励增加企业的社会责任；另外，加之中国经济增长迅猛，政治文明和精神文明程度逐步提高，已经为健全公民的日常捐助奠定了越来越厚实的物质基础、思想基础和社会基础。中国的社会公民越来越关注慈善等这些都为社会救助添砖加瓦。在我国社会救助主体多元化的今天，政府依
44、然是第一责任主体，而非政府组织和社会成员之间开展的社会救助已成为政府救助的必要补充，作为我国社会救助体系中不可替代的主体力量发挥了积极的作用。实际上，政府救助和非政府救助完全可以相互补充，二者之间可以建立起很好的合作关系。面对我国仍拥有数千万贫困人口、贫困问题突出而政府救助能力不足、反贫困的任务依然艰巨的国情，我们完全应该在完善、健全政府救助的同时，创造条件开发社会救助资源，推进非政府组织和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导,以非政府为补充的、立体交叉、纵横交错的、面对社会各类弱势群体的社会救助系统。承认并确立社会救助的多元主体，给予社会互助以必要的扶持并营造其良性发展所需的社会环境，是
45、完善我国社会救体系的必然选择17。5.3 重视受救助者的能力建设贫困人口自身文化程度往往较低, 人力资本低下。一般地说,贫困发生的概率与个人的文化程度呈负相关关系,文化程度愈低,愈容易陷入贫困境地。就业者本身受教育程度越低，陷入贫困的概率就越高。文化程度的高低是衡量个人素质高低的重要方面，也是个人社会生存能力的内在基础。一般情况下，居民户人均货币收入与就业者文化程度成正比关系。一个人受教育程度较高，其个人素质相应高些，他劳动所创造的财富和获得的收入也相应高些；反之，受教育程度低，素质偏差的人，其劳动所创造的财富和获得的收入也相应低些。以竞争为主要特征的市场经济对劳动力素质的要求越来越高，那些文
46、化程度低，素质偏差的人，他们的竞争力自然较弱，或就业困难、或多从事简单的体力劳动，一旦裁员,他们往往是首当其冲的对象,失业后又较难就业,在就业竞争中处于劣势，这部分人数中陷入贫困的概率自然要比其他人群高得多。城市贫困人口中有相当部分的个体或技能单一贡献、或技能水平和文化素质低下、或体弱多病、或年龄偏大，他们成为市场经济条件下就业困难的弱势群体，加之城市就业岗位受到周边农村大量剩余劳动力向城市转移的冲击。虽然城市劳动部门出于安置本市劳动力的需要，三令五申地要求企业为安置本市失业人员，而“腾岗”、“清岗”。但是，有了用工自主权的企业却更乐意使用廉价的农民工，以至于屡禁不止、越清退越多。这种“抢饭碗
47、”与“丢饭碗”的就业竞争，对于部分“大事干不了，小事、脏事、累事不愿干”的部分城市居民来说，使其再就业前景更加暗淡。此外,还有思想观念落后、家庭成员沾染不良嗜好等原因。由于思想文化素质的低下,进而形成了一种与物质上贫困相适应的价值观念、心理机制和生产生活方式,对自身的贫困现状或怨天尤人,或安贫乐道,不思进取。许多贫困者就业时个人主观随意性强、期望值高,致使不能及时就业;而有的贫困者好逸恶劳、不务正业,甚至染上赌博、吸毒等恶习,使自己及所在家庭贫困。除了以上因素外，劳动者就业的所有制性质、职业性质、职业种类、职务职称，劳动者的性别、年龄以及家庭成员的身体状况或发生天灾人祸等意外事故，也会对劳动者
48、是否会陷入贫困产生深刻的影响。社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。社会救助的最终目的不是为了维持或制造一个最低收入阶层，而是要使受助者借助外力摆脱困境。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助，就单纯现金为综合性服务提供，变对象化救助为参与式救助，变救助赤贫为促进资产积累，最终增进受助者自我摆脱贫困的能力。5.4 进一步调整和转变观念，正确认识社会救助加快科学合理社会救助系统的建设，首先要转变观念，树立现代社会救助观。随着经济的发展与社会的进步，有的社会成员之所以陷入困境，是各种因素的制约，如计划经济体制的历史积淀、矿产资源枯竭、产业结构的调整、社会的偏见、人力资本
