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1、本科毕业论文（设计） 论文（设计）题目：“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路学 院： 法 学 院专 业：政治学与行政学班 级： 学 号： 学生姓名： 指导教师： 2008年 5 月 31 日目 录摘要Abstract 引言1一、我国信访制度的历史发展及其面临的困境2（一）信访制度的历史沿革 2（二）当前信访制度面临的困境 31信访机构分散，责重权轻造成效率低下 32诉讼案件类信访增多，人治色彩浓厚 43信访职能过于宽泛，信访总量越来越多 44信访成本较高，但效率较低 4二、学术界关于信访制度的主要分歧6（一）强化扩权派 61代表人物及其观点 62强化的理由 6（二）弱化取消派 71代
2、表人物及其观点 72弱化的理由8三、信访制度的改革方向和措施10（一）关于信访制度改革的基本取向 101从宪政建设和构建社会主义和谐社会有机结合的视角来认识信访制度102明确信访制度的功能定位 113依法治访12（二）关于信访制度的改革措施 121立足于利益表达和监督的功能定位132制度创新13结 语16参考文献17致谢辞18摘 要信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民意表达机制。在我国社会发展的不同历史阶段发挥了重大的积极作用。随着社会主义市场经济的建立和发展，现行信访制度开始暴露出越来越多的问题。我国现行信访制度的功能定位和制度模式引发了广泛的讨论和争议。本文从研究信访制度的历史沿革和目前主
3、要面临的问题入手，在建立法治国家和构建和谐社会的背景下，比较在信访制度改革上的不同观点，讨论信访制度改革的基本取向。文章主要分为三个部分，第一部分介绍我国信访制度的历史发展及其面临的困境。第二部分介绍并分析现有的关于信访制度改革的观点。第三部分是探讨信访制度的改革方向和措施。应从宪政建设和构建和谐社会有机结合的角度来认识信访制度，明确信访制度的功能定位，依法治访，并在立法、机构设置、管理方式等几个方面探讨改革的措施。在目前法治尚未完备，以及建设社会主义和谐社会的大背景下，信访制度应当予以保留并在依法治访的方向上不断得到加强。关键字：信访制度 困境 分歧 改革AbstractThe system
4、 of letters and visits is the institution of dispute-settling and interest-expressing with Chinese characteristics, which had been playing an important and positive role during the varying stages of development in china. But it is revealing more and more problems with the foundation of socialist mar
5、ket-oriented economy and the social transformation.The conflicting opinions on the function and mechanism of the current system of letters and visits bring about extensive and heated arguments. The thesis begins at researching into the historical changes and developments of this institution in china
6、, then analyses the major challengers it is confronted with. On the basis of comparing many different views on reformation of the system of letters and visits, the essay tries to discuss the direction and approach of the reformation in this field.The main conclusion of this research work is that the
7、 system of letters and visits should not be only continued but also strengthened in the background with a non-perfect legal system and building a socialist harmonious society, but this institution must be reformed under the way of ruling-by-law. Key words: The system of letters and visits；Difficult
8、position；Divergence；Reform引 言信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民意表达机制。在不同的历史发展阶段发挥了重大的积极作用。随着改革不断深化，经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，信访出现了许多新情况新问题。首先，信访总量持续上升，越级上京走访增势快。来信来访总量呈现“中央多，基层少”的情况；其次，信访反映问题集中，涉及群体性利益，上访呈现出反复性、组织性的特点。除此之外，信访形式比较激烈，围堵党政机关，拦截公务车辆，堵塞铁路、公路交通等行为时有发生。从这个角度看，我国实行多年的信访制度已经陷入了重重困境，信访制度的设计及其运作中存在的缺陷正逐步暴露。信访工作在新的历
9、史时期所面临的困境，引发了越来越多的思考与争论。信访的功能如何定位？信访制度的出路何在？学术界对此存在着两种针锋相对的观点，即所谓“强化派”和“弱化派”。本文将从信访制度的历史沿革和重要问题入手，比较现存的不同观点，在建设法治国家和建设和谐社会的语境下，探讨信访制度改革的基本取向。一、我国信访制度的历史发展及其面临的困境信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民意表达机制。国务院的新信访条例第二条对信访做出的界定是：它是“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法申请有关部门处理的活动”1 信访
10、条例注释本.法律出版社,2006年9月.中国古代社会就一直有所谓非常上诉（也称直诉或上控）制度。在封建帝制时期，臣民有冤情一般要求逐级上诉，但在特殊情况下允许人们越级上诉，直接向高层官僚特别是向皇帝诉说冤情，恳求圣恩。在两周时已有击鼓鸣冤的做法，到汉朝新出现了上书、邀车驾等做法。晋朝正式形成了击登闻鼓制度，到唐代则建立了比较齐备的非常上诉制度。以后各朝都沿袭了唐制。2.范愉.非诉讼程序ADR教程M.人民大学出版社,2003.285-288.古代的非常上诉制度是在民众与高层之间建立某种直接的联系，是解决纠纷、化解冤情的手段。中国现代的信访制度在形式和功能上与古代的这种非常上诉制度有一定的渊源关系
11、，但在政治意义具有新的内涵。信访制度的发展经历了几个不同的历史阶段，每个阶段都显现了鲜明的特色。（一）信访制度的历史沿革中华人民共和国政务院1951年6月7日颁布了关于处理人民来信和接见人民工作的决定被视为信访制度正式建立的起点。这一决定是国家对人民来信来访的正确表述即“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均热心接待、负责处理”，由此，我国信访制度应运而生。我国信访制度的演变大体经历三个阶段：第一阶段：自1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。研究我国改革开放之前的信访活动规律，发现政治活动是制约这种规律最重要的因素。每逢政治活动开始，群众参与活动，来信来访猛增，其主要的内容是揭
12、发他人的问题；到活动后期，反映活动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多；活动结束后相当一段时间里，信访内容主要是要求落实政策。这一时期，政治活动几乎没有停顿过，所以，进行揭发与要求平反构成了信访活动中的两大主题。 信访在频繁的政治活动中承担起了进行揭发、开展斗争活动与纠正偏差、化解矛盾的救济功能，是从我们实际生活中满足大众的要求。第二阶段：自1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置。信访的人数之多，解决的问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。信访作为一种非常规的化解矛盾
13、的方式在国家领导人空前重视、全党全国广泛动员的情况下，在解决人民实际问题中起了很大的作用。第三阶段：自1982年2月至今的安定团结型信访。1982年2月第三次全国信访工作会议的召开和党政机关信访工作暂行条例（草案）的通过标志着信访制度进入了新的阶段。随着我国在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度又重新回到国家政治机器的配件角色。1 林莉红.中国行政救济理论与实务.M.武汉大学出版社,2001.322-325.信访在这一时期的服务目标是安定团结和经济建设，其最重要的功能是化解纠纷、实现救济。1995年召开了第四次全国信访工作会议。会后制定了我国第一部信访法规-国务院信访条例，于1996
14、年1月1日起施行，使信访工作走上了法治化道路。2005年1月5日，国务院常务会议通过了新修订的信访条例，于2005年5月1日起施行。对原来的保护信访人权利的规定进行了细化，并完善了工作程序等。（二）当前信访制度面临的困境信访制度是社会的安全阀，对社会的稳定起着很大的作用，但近年来随人们利益关系的调整和变化，出现了新问题新矛盾，为了能给现行的信访制度找到出路，我们就必须理性地分析信访制度存在的问题和困境。笔者认为中国现行的信访制度的困境主要有以下几个方面。1信访机构分散，责重权轻造成效率低下现行的信访机构庞杂分散，从中央到地方，各级党委、法院和检察院以及相关职能部门机构都设有信访机构。不同的信访
15、机构受理人民来信来访的工作，从正面上讲体现了多元化性质，但与此同时，也带来了所需面对的困局，即部门众多，机构臃肿，职责交叉，相互推卸责任。但是实际每一信访机构的人员却相对较少，他们在面对当前这一信访量增而信访人员少的事实感到力不从心。还有一个重要的问题是必要的权力是工作得以有效开展的前提和基础。但信访部门被赋予的权力是有限的。这样，面对大量的群众信访或矛盾激化的各类个体信访，解决落实的效率低下，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访工作处于尴尬境地。1 何正付.我国信访制度的功能:问题及改革思路J.社会发展研究,2005.(12).2诉讼案件类信访增多，人治色彩浓厚按照信访主体利
16、益动机划分，公民信访活动的内容要求主要有以下几个：一是请求解决个人或集体的矛盾或困难，即反映问题、陈述要求；二是对党政机关的工作提出批评建议等；三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举；四是向国家机关咨询有关政策。2 刘为勇.理性求解中国信访制度的困境及其改革出路J.温利职业技术学院学报,2005.5(1). 在实际应用中，我国公民信访的内容主要是集中在第一和第三方面，并且针对诉讼类案例比较多，非诉讼类的较少。这就表明了我国信访人的行动偏向单一，信访机构没有独立处理问题的权限，处理问题主要是靠领导的批示和干预，而且一些官员对于信访个案的批示、处理又带有主观随意性。在一定程度上，信
17、访制度带有中国传统社会长期存在的“人治”色彩。信访是为了追求正义，但实际上是一种历史上的“清官情结”的表现，这类人总是期望借助清官力量来实现公平和正义。这与“法治”思维是相冲突的。3信访职能过于宽泛，信访总量越来越多信访活动大致可以分成三类：参与类即向各级党政、人大、司法机关提出建议、意见和批评；求决类即要求解决涉及自身利益的各种具体问题；诉讼类，指进入司法程序的案件当事人双方的信访。3 唐敏.我国信访制度的分析及其对策研究J.法治与社会,2007.(10). 信访涉及的社会矛盾有企业劳动及社会保障问题、“三农问题”、涉法律诉讼问题、城镇拆迁安置问题、反映干部作风和违法乱纪问题、地方机构改革问
18、题、环境污染问题等等。几乎所有社会问题社会矛盾都诉诸信访部门，信访制度承载了变革时期社会稳定的重任，过多的功能导致信访案件大量积压，同时各种问题和矛盾向中央聚集。4信访成本较高，但效率较低目前，信访的成本包括：一是信访者信访材料及邮寄通讯费用。不少信访者为了能够使所反映的问题尽快得到解决，都将材料打印、复印若干份，然后再用快件分别邮寄给相关的党政机关，这是一笔较大的开支；二是信访交通生活费用。这主要是指那些从偏远地区到省城或者上京上访的。他们坐车、吃饭等生活费用也占了重要的一部分；三是由于上访和等待有关受理部门答复耽误的工作费用。这些费用加在一起，其数量相当可观，但实际问题被解决的是非常少的。
19、在一项调查中：在接受调查的2000多人中，只有3人表示因为上访才使自己的问题得到了解决，而解决的方法还是有关领导人做了批示，引起当地政府的重视。可见，信访成本较高，但效率较低。二、学术界关于信访制度的主要分歧在政治体制的进程中，信访制度何去何从？近年来，理论界、学术界、实务界对这一问题的讨论十分热烈。主要有两种观点：一是“强化扩权派”，即强化信访制度，将其纳入法治轨道；另一是“弱化取消派”，即削弱信访制度直至取消，笔者认为任何一项制度都应顺应社会的发展趋势和现实需要，把信访制度放入国家整体中考虑做出有益的制度创新。（一）强化扩权派1代表人物及其观点作为信访制度的强化论者，有杜钢建、康晓光、赵东
20、辉、李绍章等。国家行政学院教授杜钢建在接受南方周末的记者采访时表示，信访是公民的基本权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访最终就是体现公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中的非常重要的一项。在谈到信访效益问题时，他指出没有权威性是现在信访机构遇到的最大的问题。信访部门手上没有掌握着哪怕是一项独立的权力。杜钢建也从心里感受到信访工作人员的工作非常辛苦。所以，一直以来都有声音要求加强信访部门的实际解决问题的能力。杜钢建认为在这一问题上，政府的理念不够到位。现行的信访部门只是政府之下的普通机构，它实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。他认为，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访
21、部门的领导应该是政府的领导才行。中国社会科学院研究员康晓光认为，信访的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设”。在这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门坎的反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，并通过赋予信访机构的实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题。因此，作为强化信访制度的支持者，他建议赋予信访部门更多的如调查、督办、甚至弹劾提议罢免等权力。1 应星.作为特殊行政救济的信访救济J.法学研究,2004.(3).2强化的理由我国现行宪
22、法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这一规定表明了公民的信访权是一项宪法权利。1 中华人民共和国宪法. 1982.强化信访者的理由大致可以总结为三点：一是信访部门信息反馈和解决问题的功能。信访部门将公民反映的情况和意见收集整理，提供给领导机关，使之成为政府决策的可靠信息来源。在大多数情况下普通公民即使自己的利益受到公共部门的损害也不会轻易去上访，真正愿意去上访的只是少数，那么对这类人的信访就要保持高度的重视，因为信访反映出来的问题，是具有一定典型
23、意义和影响的问题。当前，信访制度已成为人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众利益表达渠道。信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。二是中国司法不独立的国情，需要这样的一个没有门坎的反馈系统。中国老百姓选择信访的一个重要原因是，法制宣传和实施还存在很大问题，司法权威未能树立。在行政争议的问题上，信访并不是最有效的途径，它只是行政争议和行政诉讼的重要补充。三是中国的救济方式太少。中国目前的权利救济方式不是太多而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。目前，信访在大多数情况下是人民群众遇到不公正待遇时寻求救济的一种手段，因此具有极强的维权性和补救性，是公民权利救济
24、体系的一个重要组成部分。（二）弱化取消派1代表人物及其观点“弱化派”的代表人物有于建嵘、黄钟、张耀杰等。 中国社会科学院教授于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。他认为短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民“松绑”，以减少信访的规模和维护社会稳定；中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件；长期的政治治本之策是撤消各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。于建嵘始终强调应加强人大的职能，“把信
25、访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失”。1 于建嵘.对信访制度改革争论的反思J.中国党政干部论坛,2005.(5).他认为强化信访并不是解决问题的根本方向，而以此为契机，促进司法救济功能和人大监督作用的发挥，才是改革的正途。黄钟认为面对出现的上访奔涌而来的情况，基层缺乏公共信用和权威的时候，中央的压力也就越来越大，这是所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去了公共信用，那么，在实践中不断获得教训的上访
26、者，将对整个国家机器产生怀疑。他认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律抵触，出现了行政权逾越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方法规或者律条，也体现在具体的实践中。这都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。2 黄钟.信访制度是否该取消J.中国新闻周刊,2004.2弱化的理由理由一：信访机构没有处理实体问题的权限，缺乏权威性和独立性。一个公共权力机构如果缺乏应有的权威性，不能得到当事人的尊重和信任，无疑会对其工作的开展造成极大的障碍。由于我国现行信访组织仅是某个国家机关内部的一个机
27、构，没有独立处理相应问题的权限，其职责主要是接收、接听、接待群众来信来访，然后将情况收集上报，由本机关领导人批示处理或转下级机关处理，因此它缺乏独立性同时又没有权限，就大大的降低了部门的权威。理由二：信访机构承受的社会责任过大。信访的数量多，每年的信访堆积起来，使得信访的效率低下，人民向一个部门上访没有成功，就会越级的上访。如此一来，不单造成信访的重复，而且加重了信访机构的负担。信访的问题也是具有代表性的问题，是社会矛盾、不协调的集中表现，这就增加了信访工作的难度，并在很大程度上把信访当成了解决问题的主体。然而，也有不少公民认为信访机构无所作为。面对大量的群众来访，上有压力，下有怨气，使得信访
28、工作艰难。理由三：消解了国家的司法权威性。从本质上看，信访的大量存在，反映的是群众对司法的认同性不高，司法在一定时期的公信力不强。司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，信访的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。就从司法的最高原则司法独立原则来看，加强信访制度的思路更是行不通的，它对司法独立构成威胁。从理论上讲，国家的司法救济才是公民权利救济最为重要的形式。可在实践中，民众更多是相信信访，并把它作为最后的希望。但是，我们必须看到，这种试图用行政救济来代替司法救济的一个严重后果，就是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。1 于建嵘.中国信访制
29、度批判在北京大学的演讲Z.天益网,三、信访制度的改革方向和措施信访制度在发展中暴露出了各种各样的问题，但这并不意味着信访制度已经完全丧失了其继续存续下去的必需和可能。在构建社会主义的大背景下，信访制度仍是有其不可替代的独特作用。（一）关于信访制度的基本改革取向1从宪政建设和构建社会主义和谐社会有机结合的视角来认识信访制度法治是我国社会主义政治发展的主要目标和基本方向。有学者认为信访制度是法治不健全或人治的产物，是中国传统清官思想文化的延续。也有学者认为信访是公民行使基本权利最重要的方式之一，是宪政民主的表现，应当归于法治范畴。笔者赞同后一种观点。类似于普通法体系中衡平法的作用，当刚性的司法体系
30、无法提供充分救济的情况下，也需要一定程度上的外力介入。而在我国目前司法的权威尚未充分建立的背景下，老百姓基于习惯，更倾向于向行政部门反映，希望领导干预。如果没有信访制度功能发挥，只会导致社会矛盾的日益激化，给社会造成更多的不稳定因素。法治国家也就是控制权力，保障权力为民所用、为民所谋、为民所制。唯有把权力禁锢在法治的锁链之下，它才能实现本源目的。信访问题源于权力，也必须把信访的权利救济纳入法治轨道，即在法治社会，信访权利救济的范围和作用方式必须受法律法规限制。和谐社会是我们党和政府在新的历史时期发展战略的重要组成部分。它的基本要求是尽可能的化解社会矛盾、保障弱势群体的权利，信访是保障弱势群体利
31、益的一个重要方式。前国家信访局周占顺局长在接受半月谈杂志采访时说道：“在当前群众信访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展中的问题；80%以上有道理和有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的”。1 李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革J.天津社会学科,2002.(2). 这些数据证明了百姓上访是有道理的。可见，建立适应和谐社会需要的新的信访制度是解决上述问题的迫切需要。新的信访制度要体现和谐、构建和谐。“和谐社会”可以是一种全社会的共识，一种生活理念，成为生活行为准则。要求和谐，就必然要构建一个全方面的和谐过程
32、。在这样的背景下加强和改进新形式下的信访工作，国务院于2005年1月10日公布了新信访条例，并于5月1日施行。该条例的施行，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。新的信访制度也要在宪政建设的大背景下进行。新条例要求完善信访的程序，加强规范和责任追究，是实现“依法信访”的基本途径。它进一步明确了信访人提出信访事项，信访工作的机构及其人员受理、交办事项，行政机关办理事项的行为规范和责任追究，充分体现了信访工作的法治化精神。1 李林.依法治国与和谐社会建设M.中国法制出版社,2007.121-130.和谐社会中的信访制度，必须要体现出与法治建设相协调的一面。2明确信访制度的功能定位从我国信访的历史沿
33、革中可以看出，新中国建立后信访制度所展示的功能与政治局势的改变是息息相关的。1995年信访条例是发挥密切联系群众和实现权利救济的功能。2005年修订的信访条例保留了1995年信访条例的功能定位。那么，在我国当前的社会发展状况下，这样的功能定位还是否合理呢？信访制度具有的密切联系群众的功能，在新的历史时期是具有特殊意义的。信访这一功能只能加强，不能减弱。信访作为一种沟通民意、民情上达的手段，是联系群众与政府的“纽带”，起到了促进国家与公民之间互动的作用。只有使国家与人民之间形成一种畅通的对话沟通机制，才能保持政府与人民之间的有效合作。这有助于政府决策的科学性和有效性。在信访的渠道中，人民群众同国
34、家官僚上层人员进行接触，而上层人员会对信访者的问题进行回信、批复等方式予以解决，在这样一个互动过程中，实现一种广泛的政治参与，并形成对政府机构及其工作人员的有效监督。这是宪政思想的一个重要表现。2 张军.信访，承受不能承受之重J.人民信访,2003.(4).对于信访制度的权利救济功能很多学者都持反对的态度，认为应该分离信访救济功能。笔者也赞同这一观点。但是，分离信访制度的权利救济功能需要经历一个长时期过渡。信访制度的权利救济是指国家通过设立信访制度，使受到非法行政行为侵害的普通民众得到必要的权利救济，在法律规定的情况下给予信访者必要的补偿或赔偿。作为一个现代的民主国家而言，其根本目的在于保障人
35、权，促进人的价值的实现。我国目前公民权利的司法保障体系基本完善，在公民权利的司法救济之外，设置一个信访制度这样一种行政救济体系的意义何在？人们担心过多的依赖信访这样一种“行政权救济”有可能会削弱国家司法的权威。从这个意义上看，二者具有内在的冲突性。对于这种所谓的冲突，应有正确的理解。事实上，信访所承担的“权利救济”功能应当定位为“司法救济”的有效补充。其存在的意义主要表现在：第一，法律并不能调整所有的社会生活领域，人们的社会生活除了法律这样一种规范机制以外，还需要伦理道德等其他机制。法律的这种有限性使得信访的“权利救济”具有了一定的客观必要性。第二，我国目前法治尚不健全的现状，也使得信访的“权
36、利救济”成为必要。第三，信访具有高于司法的灵活性，在一些特定领域的矛盾处理上具有独特的优势。1 魏星河.当代中国公民有序政治参与研究M.人民出版社,2007.168-175.3依法治访信访条例的出台，标志着我国信访法治化的重大进步。但是信访条例仅仅是对行政事项做出了一定的规范，还需要更进一步的法制化。因此，我们的目标是建立中华人民共和国信访法，以明确信访制度在法治秩序中的定位。任何权利的实现都依赖于制度保障。因而有必要建立法律机制，确保为公民提供更多、更有效的法律保障，纠正重大的违法行为，尽可能减少、防止已经给国家和公民造成的损害。公民有了权利才要求权力，是公众为了更好的保障自身利益而要求权力
37、。而信访法治就是权力的强化。而且在很多时候，法治可以有效的制约人的天然性弱点，以保障信访权力为民所用、为民所诉。只有把人们的信访权利禁锢在法治的锁链下，它才能实现其本来的目的。现在的社会是法治社会，一切唯法律至上，而法治社会的一个基本原则就是用法律进行保障，但我国现行的信访行为中有很大一部分涉及须用法律解决的问题却得不到法律的解决。我国信访制度有时所起的作用是在党政领导的个人作用下所发挥的。但这种作用与法治的关系不甚密切。要走出信访困境，必须实现以法治为内容的信访制度改革。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。扩大公民有序的政治参与，理顺各类
38、信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出困境的根本出路。2 李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革J.天津社会学科,2002.(2).（二）关于信访制度的改革措施作者比较倾向于“强化派”，认为正是因为信访制度存在许多不完善的地方，所以更应当进一步去完善信访制度。马克思主义的唯物辨证法告诉我们做什么事情，都不能脱离实际，必须从客观状况出发进行思考和行动。对于信访制度的改革也应坚持这个原则。我国目前的信访制度已经并且正在为民意的表达提供越来越畅通的渠道。它发挥的积极功能远远大于它已经暴露出来的种种弊端。对于信访制度的发展，作者认为必须有效解决以下几个问题。1立足于利益表达和监督
39、的功能定位信访制度的功能应主要立足于利益表达和监督，实现人民与党政机关的联系沟通，促使政府深入了解民众心理，理解民情，依靠其行政权威化解政府与民众之间的矛盾纠纷，以达到对权力系统的监督和化解矛盾的目的。与此同时，要不断地弱化信访机构的权利救济功能。信访一开始的作用就是以沟通为主，承载着民意表达和政治参与的责任。在一定程度上民意表达是一种监督，政治参与也是一种监督。现代社会，由于社会生活的日益复杂，国家机关的管理活动范围也在不断扩展。如果国家机关及其工作人员做出违法或不当的行为，公民的权利很容易遭到侵犯。为此，有必要加强信访制度联系群众的功能。以减少对民众合法权益的威胁和伤害。针对救济功能，应该
40、将这一功能逐步还给行政复议机关和司法机关，进一步完善行政复议制度和行政诉讼制度。2制度创新当前，信访制度改革是一个巨大的变化的系统工程，采取渐进式的改革是正确的理性的选择。信访制度的出路在于制度创新，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力。以下是几点想法：首先，完善现有的信访条例，在此基础上，尽快出台信访法。我国现有的信访条例建立了许多行政信访制度，如信访接待日制度、分级制度、归口管理制度、信访听证制度等。这些制度在保障公民权利，监督国家机关及其工作人员的行为起到一定的作用，但是仅靠这些是不完善的。我们还可以完善信访工作的基本原则，比如欣法官法治原则、信访效率原则、信访公开原则、信
41、访便民原则等等；也可以调整信访受案范围，把不符合信访受理范围的提出来，把属于行政复议和行政诉讼的案件调给符合条件的机构。在完善过程中，加快建立信访立法的步伐，建立健全相关的行政法规、行政规章。因为立法总是艰巨的过程，要经过大量的研究和综合的考量。在等到时机成熟时，试着制订一部更加规范更加完整的信访法。1 孙学华.关于我国信访制度改革的思考J.特区实践与理论,2006.(2).其次，统一信访受理机构，最终统一到人大的信访制度。我国现在的信访制度结构复杂，从中央层次看，国务院设立国家信访局，最高法院和检察院设立信访室，中央各部委设立信访办；从地方层次看，都设立了相应的信访处、信访科、信访办等。目前
42、，这样的布局过于分散，使之缺乏统一协调。比如，国务院设立国家信访局的同时，其所属的各部委也设立了信访办，分散了信访资源。所以，应当在各级人大设立统一的信访受理机构。这样，相对于弱小的信访人而言，各级国家权力机关手中握着每一个政府官员的生杀予夺的大权，因而如果是权力机关的监督就更能产生威慑力，通过人大及其常委会来督促相应的国家机关及时解决信访；更有利于信访人的权利保护。 2 丁英.信访的理论思考与制度完善J.忻州师范学院学报,2007.(5).笔者还认为，其一，将人大作为整个信访工作机制的核心。人民通过信访向其反映诉求，人大“为民请命”具有天然的合法性和正当性。在我国的宪政架构中，人大处于权力层
43、级的顶端，行政、审判和检察机关对其负责，受其监督。宪法和法律赋予了人大开展信访工作所必需的法律权威和职能手段，完全可以督促、协调行政、审判和检察机关解决信访问题。其二，人大在信访工作中应当定位为督办者的角色。宪法第六十七条规定全国人大常委会的职权之一是监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作，人大的监督是权力的监督，但它决不能超越宪法的授权，深入干涉个案。人大在行使监督权时，必须遵守宪法的精神和规范，尊重权力运行规律，尤其不得损害司法独立，否则即为违宪。因此，人大又绝不能当“收发室”，而是应当根据宪法和法律的授权，对一府两院信访事项的办理进行协调和督促，并要求其报告结果，对于触犯刑法的，
44、还应当移送有权机关追究其刑事责任。其三，应当建立健全信访处理程序，在充分发挥人大代表作用的同时，坚持集体行使监督职权的原则。目前，人大的信访工作要么因为办理不力被指责为不履行法律职责，要么办理得力却又因为领导批示被指责为“人治”。造成这种尴尬局面的原因在于信访工作整体定位不明，导致长期以来人大对一府两院的转办，督办机制没有真正建立，程序相当不完善，人大代表的作用没有得到充分发挥。笔者认为，应当确立人大在信访工作中的主导地位，发挥人大代表人多面广的优势和民主监督的职能作用，同时尽快建立一整套符合法治精神的转办、督办程序。最后，实现信访工作网络化，建立统一的咨讯中心。随着信息网络技术的发展及其运用
45、，信访工作也要与时俱进，积极改进工作方式，推进自身信息化建设。现在的很多领域都联系上网络，也有不少地方的信访部门建立了工作网站网页，公民要参与信访，可以点击网站获得信息，获知方法、条件以及范围等。信访人不用亲自写信或走访，节省了人力物力也降低了信访费用。但各地的信访网页缺乏统一的管理。那么可以由中央统一建立总的信访咨讯中心，重点对各地方每年的信访进行总结，给予批评或建议。因此，在国家信访部门建立一个全国信访信息咨讯中心，形成资源共享、公开透明的信访工作格局。结 语信访制度从最开始的政治参与制度逐渐变成一项公民寻求解决问题的行政救济制度，而且优于国家司法救济的救命稻草，冲击了我国的法治社会的建设目标。但是，它本身又有很多优势，如信访途径和解决方式的灵活性。从而弥补了其他救济方式的不足。在目前法治尚未完备，以及建设社会主义和谐社会的大背景下，信访制度应当予以保留并在依法治访的方向上不断得到加强。目前，我国信访制度的规范层次较低，仅有一部信访条例是远远不够的，我们必须将其纳入法治轨道，统一信访受理机构等等。以此，信访才能走上良性的发展轨道
