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1、目 录摘要1关键词1一、循环经济综合论述2二、循环经济模式下我国水污染防治立法的不足4三、贯彻循环经济理念，完善我国水污染防治立法9参考文献15答谢词16内容摘要水是人类赖以生存的自然资源，是生命的源泉，然而在传统的粗放型经济增长发展方式下，我国水污染日益严重，水资源严重短缺。防治水污染的根本出路在于发展循环经济，提出用循环经济的理念，探索防治水污染的措施，保护水资源的永续利用，确保人民喝上干净的水，保护经济、社会和环境协调可持续发展。本文阐述了循环经济的内涵、基本特征，分析了我国水污染防治立法中存在的问题及其相关对策。关键词循环经济；水污染；立法；保护论循环经济模式下的水污染防治的法律思考水
2、污染、浪费水是造成水短缺的重要原因，而且二者有着密切关系。因为排污就是用水，用水就有排污。因此，解决水污染和水短缺危机也应从联系的观点出发，必须双管齐下，绝不能单打独斗。而解决的共同途径就是走循环经济之路。目前，随着我国社会工业化、城市化的发展，以水质污染加剧、水量日益减少、水生态环境恶化为主要特征的中国水问题日趋严重，要摆脱日趋严峻的水污染问题，必须走循环经济发展之路，努力建设节水型社会。一、循环经济综合论述(一)循环经济的概念目前，理论界关于循环经济的论述颇多，但就其定义来说，虽表述形式各异，而内容并无本质区别。一般来讲，所谓循环经济，是指按照生态规律重构经济系统，将生态设计、清洁生产及资
3、源综合利用贯穿于物质产品的生产、消费及其废弃过程中，把传统的资源消耗型线性经济转变为资源闭环流动型经济。1 循环经济以“减量化（reduce）、再使用（reuse）、再循环（recycle）”为行为原则（简称3R原则），其中又以“减量化”为首要原则。美国1990年污染预防法（Pollution Prevention Act 1990）规定,在废物管理上所采取的优先等级顺序（The Pollution Prevention Hierarchy）为:源头削减(source reduction) 循环再生利用（recycle reclaim）无害化处理（treat）最终处置（dispose）。因此，
4、循环经济是实现环保理念由“末端治理（end-of-pipe treatment）”向“污染预防(pollution prevention)”转变的必由之路。 (二)循环经济的基本特征 循环经济作为一种科学的发展观，一种全新的经济发展模式，其特征主要体现在以下几个方面： 一是新的系统观。循环是指在一定系统内的运动过程，循环经济的系统是由人、自然资源和科学技术等要素构成的大系统。循环经济观要求人在考虑生产和消费时不再置身于这一大系统之外，而是将自己作为这个大系统的一部分来研究符合客观规律的经济原则，将“退田还湖”、“退耕还林”、“退牧还草”等生态系统建设作为维持大系统可持续发展的基础性工作来抓。
5、二是新的经济观。在传统工业经济的各要素中，资本在循环，劳动力在循环，而唯独自然资源没有形成循环。循环经济观要求运用生态学规律，而不是仅仅沿用19世纪以来机械工程学的规律来指导经济活动。不仅要考虑工程承载能力，还要考虑生态承载能力。在生态系统中，经济活动超过资源承载能力的循环是恶性循环，会造成生态系统退化；只有在资源承载能力之内的良性循环，才能使生态系统平衡地发展。 三是新的价值观。循环经济观在考虑自然时，不再像传统工业经济那样将其作为“取料场”和“垃圾场”，也不仅仅视其为可利用的资源，而是将其作为人类赖以生存的基础，是需要维持良性循环的生态系统；在考虑科学技术时，不仅考虑其对自然的开发能力，而
6、且要充分考虑到它对生态系统的修复能力，使之成为有益于环境的技术；在考虑人自身的发展时，不仅考虑人对自然的征服能力，而且更重视人与自然和谐相处的能力，促进人的全面发展。 四是新的生产观。传统工业经济的生产观念是最大限度地开发利用自然资源，最大限度地创造社会财富，最大限度地获取利润。而循环经济的生产观念是要充分考虑自然生态系统的承载能力，尽可能地节约自然资源，不断提高自然资源的利用效率，循环使用资源，创造良性的社会财富。在生产过程中，循环经济观要求遵循“3R”原则：资源利用的减量化（Reduce）原则，即在生产的投入端尽可能少地输入自然资源；产品的再使用（Reuse）原则，即尽可能延长产品的使用周
7、期，并在多种场合使用；废弃物的再循环（Recycle）原则，即最大限度地减少废弃物排放，力争做到排放的无害化，实现资源再循环。同时，在生产中还要求尽可能地利用可循环再生的资源替代不可再生资源，如利用太阳能、风能和农家肥等，使生产合理地依托在自然生态循环之上；尽可能地利用高科技，尽可能地以知识投入来替代物质投入，以达到经济、社会与生态的和谐统一，使人类在良好的环境中生产生活，真正全面提高人民生活质量。 五是新的消费观。循环经济观要求走出传统工业经济“拼命生产、拼命消费”的误区，提倡物质的适度消费、层次消费，在消费的同时就考虑到废弃物的资源化，建立循环生产和消费的观念。同时，循环经济观要求通过税收
8、和行政等手段，限制以不可再生资源为原料的一次性产品的生产与消费，如宾馆的一次性用品、餐馆的一次性餐具和豪华包装等。二、循环经济模式下我国水污染防治立法的不足（一）立法结构方面存在的问题1.循环型社会综合法欠缺目前，我国已颁布清洁生产促进法，但该法调整对象主要是工业生产领域实施清洁生产的事项，对农业、服务业领域只作原则性规定，对个人生活领域未予考虑。循环经济理念强调政府、企业、公众的全方位的参与。因此，清洁生产促进法难以担当推动整个社会向循环型社会迈进的重任。而在缺失建设循环型社会的大背景下，建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持、市场培育及公众参与都难于获取，难免陷入孤立无援的境
9、地。因此，发展循环经济，建设节水型社会，必须制定一布旨在推进循环型社会建设的综合法。2.地方立法滞后水法第7条第2款规定各级人民政府应当加强对节约用水的管理，可目前地方立法中关于水资源保护立法的几种类型：饮用水资源保护条例、水污染防治条例、水资源环境保护条例，这些条例均强调工业废水在末端的达标排放。水污染防治法则对节水未作规定。虽然近年来一些省会城市和较大的市如武汉、广州、深圳、哈尔滨、长春、郑州、太原、济南、青岛、宁波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、乌鲁木齐、贵阳、大连等均颁布了城市节水条例，对节水和水资源再生利用作出了规定，但根据立法法，省会城市和较大市以外的其他城市无立法权限，而目前省级的
10、节水条例还较少，只有陕西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海几个直辖市有相关立法。这就导致我国的节水主要在一些零星的大城市展开，而大量的中等城市、小城镇及广大的农村地区还未行动，这无疑对我国节水型社会的建立构成巨大障碍。因此，要使节水的星星之火成燎原之势，地方立法任重而道远。（二）立法内容方面存在的问题1.未体现可持续发展的立法指导思想可持续发展理论是循环经济的重要理论基础，对循环经济具有不可替代的指引和推动作用。我国1996年水污染防治法第1条规定：“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法。”按照这一表述,在防治
11、水污染,保护和改善环境这一目的之上还有一个更高层次的目的,即促进社会主义现代化建设的发展。反映了水污染防治立法的最终目的是为经济建设服务的。当前，“人与自然和谐相处”已经成为社会发展的重要指导思想，水污染防治法的立法目的仍片面强调经济发展显然不合时宜，不利于节水型社会的建立。因而，修改水污染防治法的立法目的势在必行。2. 相关基本制度亟待完善（1）环境影响评价制度的不足环境影响评价制度是贯彻预防为主的环保方针的重要手段。但目前我国环境影响评价制度还难以适应循环经济理念下水污染防治的要求。第一，环境影响评价制度未真正体现源头预防的思想。我国环境影响评价制度所要求的“预防”，实质上是预防污染产生后
12、直接排入环境而造成污染，属于“末端预防”，并未体现从源头避免或减少废物的思想。环境影响评价法第17条所规定的建设项目环境影响报书应包括的内容中，没有关于建设项目在资源能源消耗和清洁生产方面的评估要求。水污染防治法第12条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治措施。”可见，在水污染防治方面，现行环境影响评价制度所针对的是“产生的水污染”，对于推进循环经济，加强节水及中水回用起不到应有的作用。第二，环境影响评价对象范围过窄。政府在循环经济的发展中具有举足轻重的地位，政府在制定规划、政策过程中，如果能将循环经济理念贯彻其中，则将有力地促进
13、循环经型社会的建立。然而，我国现行环境影响评价法未就政府决策的环境影响评价予以规定。历史证明，一项不合理的决策对环境造成的影响，远远要超过单个建设项目。20世纪80年代支持“十五小”企业的政策所造成的资源和生态危机，其影响至今也难以完全消除。淮河流域水污染所引发的灾难性后果，可谓真实写照。第三，缺乏拟议行动的替代方案。替代方案系相对于拟议行动（包括建设项目、规划、政策）而言。依美国环境政策法，它指的是可以代替建议行动并实现其目的的行动方案。但根据环境影响评价法第2条之规定，我国的环境影响评价制度中并未考虑替代方案。在缺乏替代方案的情况，环境影响评价只能就拟议项目对环境可能造成的影响进行分析、预
14、测，提出相应对策，而不能在拟议项目以外考虑其环境友好型方案。（2）节水制度的缺陷循环经济的首要原则是减量化。因此，节水是水污染防治的首要环节。但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，具体表现为：第一，浪费水的法律责任不明确。目前，国家和一些地方已颁布了有关节水的法律文件，但这些法律文件大多未明确规定浪费用水的法律责任。水污染防治法偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少。水法、城市节约用水管理规定虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任。而近年来颁布的一些地方节水立法虽有所进步，但仍存在一些问题。例如，地方性节水立法一般都规定“新建、扩建、改建建设项目的节水设施应
15、当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”，然而，对于违反这一规定的行为未作任何规定。致使一些应建节水设施的建设项目在未建节水设施时也能通过建设部门的审批。第二，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位。目前，有关节水的立法大都规定人民政府健全节约用水社会化服务体系，推广节水新技术、新工艺、新设备，培育和发展节水产业。但由于缺乏配套的优惠政策，节水产业发展缓慢，许多节水新技术、新产品因缺乏资金而无法推广使用。第三，节水标准体系不健全。目前，我国现行节水标准主要涉电力、钢铁、石油石化、纺织、造纸、啤酒、酒精七大行业，而煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准。服务业、农业领域也
16、还没有制定节水标准。（3）污水再生利用制度的弊端第一，缺乏对污水再生利用的系统规划。目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度。在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用利用方面缺乏统一的规划。 1996年修订的水污染防治法第10条仅规定流域水污染防治规划作了规定，并未就污水再生利用规划作出要求。2006年，建设部发出了关于印发城市污水再生利用技术政策的通知，明确规定“城市供水和排水专项规划中应包含城市污水再生利用规划”，然而这仅是一个通知，不具有法律效力。地方的节水条例虽然大都规定地方节水管理部门应当编制节约用水规划，但并未规定节水规划中应包括污水再生利用规划。这就是为
17、什么一些地区在面临严峻的水污染的情况下，往往只能通过搬迁位于居民区、水源保护区的污染企业而解决问题的原因所在。第二，城市污水集中处理滞后。水污染防治法第19条第2款明确规定“国务院有关部门和地方各级人民政府必须,有计划地建设城市污水集中处理设施”，但由于没有对此款规定相应的法律责任。水污染防治法实施细则第14条亦有类似规定，但在法律责任部分同样缺乏相应规定。由于法律没有强制性要求，地方政府对组织建设污水厂一般不会优先考虑。第三，中水利用率低。根本原因是相关法律对此没有硬性规定。例如，哈尔滨市城市节约用水条例第25条规定，新建工程中应当建设配套中水设施，但并未规定相应的法律责任，从而导致实践中小
18、区建设项目中没有中水设施，也可以通过建设监管部门审批。同时，也导致市政中水管网建设落后，中水利用率低。以洗车业为例，由于中水管网建设不到位，许多城市洗车点如果使用中水洗车，只能采取配送中水的手段。尽管中水的价格为略低于自来水的价格，但高昂的运费令众多冲车点望而却步。3. 环境管理体制的缺陷我国水资源污染控制采取分级和分部门管理体制。这种管理体制的效率低下，表现为水资源开发利用与水污染防治的脱节。根据环境保护法、水法、水污染防治法及节水条例，环境保护行政主管部门对水环境保护工作依法实施统一监督管理，水利、城市建设、交通、农业、市政等部门分工负责，但问题在于我国对环境保护部门的/统一监督管理权和其
19、他有关主管部门的水环境管理权之间的关系未作明确、可操作的规定，导致实践中经常出现各部门之间争夺权力、推诿责任的现象，不利于水污染的全面系统防治，不利于对节水及污水再生利用工作的监管。在中央和地方水污染防治管理的关系上，我国实行分级管理制，即以行政区划为单位，各区域的环保部门承担主要的水污染防治职责，中央一般无权取代地方的执法权力，从而导致水污染防治中的地方保护主义。三、贯彻循环经济理念，完善我国水污染防治立法 20世纪80年代以来，综合污染预防控制（Integrated Pollution Prevention Control, IPPC）作为一种新的环保方法，日益受到西方发达国家的关注，其特
20、点是对各种形式的污染和各环境因子实行整体的、全过程的控制。综合污染控制方法旨在克服传统环境保护中末端治理的缺陷，而其根源正是循环经济的新理念。从循环经济的角度来看，一方面，水资源利用率越低，则废水产生量越大；另一方面，废水得不到回收利用，则排放而污染更多水资源。因此，要有效控制水污染，节水和污水再生利用是关键。目前，我国工业用水重复利用率只有60，发达国家工业用水重复利用率一般在90%以上；我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年年全国废污水再生利用率达到80%和 95%，则污水再生量将达到 680亿m3850亿m3和1000亿1450亿m3
21、，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，发展循环经济、建设节水型社会是解决我国水危机的必然选择。（一）立法中应注意的一些问题1.突破现有立法指导思想，适应可持续发展要求可持续发展是中国彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境困境的唯一正确选择，是推动循环经济发展和循环型社会建立的根本指导思想。因此，修订建筑法、城市规划法等相关法律规范时，在立法目的上，应增加“促进经济、社会和环境的可持续发展”的内容。在基本方针上，增加“国家促进建设节约型社会”、“保护、合理利用和节约自然资源是我国的基本国策”等内容。2.制定有关循环型社会的综合性立法目前，我国尚无推动循环型社会形成的综合性立法。因此，我们有
22、必要根据环境保护法制定一部类似于日本建立循环型社会基本法的循环型社会促进法，该法应对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。3.制定水资源循环利用的单项立法根据建立循环型社会和节水形社会的要求，应制定污水再生利用的专门立法。具体立法思路是：先由国务院制订资源再生利用管理条例，然后由国家环保总局、水利部、建设部联合制定污水再生利用管理办法，专项立法应明确污水的具体含义，对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。4. 加强地方性立法我国地域辽阔，水资源条件千差万别，地区间的经济社会发展极不平衡，各
23、地方在推进节水型社会方面所面临的问题各不相同。地方应尽快创制和完善有关水污染防治、节水及水资源再生利用的法律规范。地方性立法既应坚持同国家法律法规的立法精神相一致，又要结合地方实际情况，因地制宜。（二）具体内容的完善1.完善节水及污水再生利用规划制度首先，污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中。为此，在水污染防治法修订中，应明确规定“县级以上人民政府应当根据本行政区域水污染防治规划和经济和社会发展规划，组织制定本行政区域的节水及水再生利用规划”。在污水再生利用管理办法中，明确规定“县级以上地方人民政府的供水和排水专项规划中应包含污水再生利用规划”。地方应尽快颁布类似天津市城市排
24、水和再生水利用管理条例的地方再生水利用管理条例，明确规定地方政行政管理部门根据本行政区域经济和社会发展总体规划编制再生水利用规划。2.完善环境影响评价制度首先，环境影响评价报告书中应明确体现循环经济要求，为此，环境保护法第13条第2款应修改为：“建设项目的环境影响报告书，必须对建项目产生的污染和对环境的影响，以及建设项目的清洁生产水平做出评价。”环境影响评价法第10条规定的“专项规划的环境影响报告书的内容”应增加一项，即：实施该规划是否符合减少资源消耗、减轻环境负荷原则的分析、预测和评估；第17条“建设项目的环境影响报告书应当包括的内容”应增加一项，即：建设项目的清洁生产水平的分析、预测和评估
25、。水污染防治法第13条也应作相应修改。其次，扩大环境影响评价的对象范围。通过环境影响评价将节水型社会的要求纳入到政府决策之中，是水环境因素在政府决策中得以引起重视的关键所在。综观我国资源与环境现状，对政策开展环境影响评价已势在必行，因此，立法上应尽早对此予以规定。再次，环境影响评价制度应规定替代方案。这样，环境评价中就能够考虑其他更有利于减少水资源消耗、减轻水环境负荷的环境友好型方案。3.健全相关技术规范和标准应逐步建立适应资源节约型社会的节水标准体系，加强对节水设施和产品及其生产企业的管理和认证。目前，急需制定的节水标准主要包括：节水方面的基础标准；节水型企业、节水型城市评价指标体系标准；煤
26、炭、水泥、电解铝、医药、味精、合成氨等取水量较大的行业取水定额标准；服务业取水、用水技术指导原则；农业节水灌溉标准；节水型产品标准。污水的回收利用方面，要在现行的相关法律和国家标准的基础上，颁布指导城镇污水处理技术标准，以及工业用水水质和农业灌溉用水水质标准，并制定发布相关的安全卫生标准，确保污水再生利用健康有序地推进。4.完善节水制度第一，明确浪费水的法律责任。水污染防治法应对节水和减少水资源浪费作出规定。水法、城市节约用水管理规定地方性节水立法对于浪费水的行为要规定严格的法律责任。地方节水立法应硬性规定新建、扩建、改建建设项目的节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。建设项
27、目竣工后，建设单位应当向节水管理部门申报验收。未经验收或者验收不合格的，建设项目不得使用，节水管理部门不予核定用水指标，供水单位不得正式供水。第二，要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系，培育和发展节水产业。5.推进城市污水再生利用及市场化运营首先，要充分利用价格杠杆，促进污水再生利用。要建立科学的污水处理收费制度，使污水处理费能满足设施的日常运行，并形成合理的利润。同时，要实行 “按质定价、保本微利”的原则，将自来水与回用水的价格拉开，使水资源的利用结构趋向合理。其次，为加快污水管网设施、污水处理设施和中水管网设施的建设，应按照社会主义市场经济规律，推进各
28、类投资主体多元化、经营主体企业化、运营方式市场化。为此，立法应对市场的运作规则予以明确规定。要明确再生水生产者、供应者和使用者各自的权利和义务，规定科学的交易规则及纠纷处理程序。待添加的隐藏文字内容3那么政府在这一过程中将扮演什么角色呢？笔者以为，政府要继续推进政企和政事分离，将政府管理的重点转移到建设规划、政策法规、技术规范的制定及其执行监督上，加强市场的培育和规范，努力营造公平、公正的污水处理和再生利用市场环境。在污水再生利用初期，政府要根据立法要求，制定促进污水回收利用的税收、财政及信贷等优惠政策。6.完善有关水污染监督管理体制目前，水污染防治中实行统一指挥已故成为世界各国的成功实践。以
29、美国为例，在联邦一级，联邦环保局与其他联邦机构，如内政、农业、等均有的水污染控制权，但在各联邦机构中，联邦环保局拥有优先权和终决权。在联邦和地方政府的关系方面，水环境管理权主要集中在联邦政府，从而较好的避免地方保护主义。这对于完善我国水污染监督管理体制有重要借鉴意义。首先，在水法、水污染防治法以及节水和污水再生利用的立法中，明确规定环保部门对水污染行以及节水和污水再生利用有统一监督管理权。其次，应建立有效的部门间协调机制。为加强水污染防治及节水和污水再生利用，实现节水型社会的目标，循环型社会促进法、水法、水污染防治法以及节水和污水再生利用的立法中要明确各相关职能部门的具体职责及履行程序，同时规
30、定设立一个跨部门协调委员会，委员会成员应包括环保、水利、建设等几个部门，委员会主任由环保部门负责人担任。再次，为克服地方保护主义影响，应逐步构建环保系统垂直管理体制。具体来讲，应在国家环保总局之下、省环保局之上设立分片管理的环境监察分局，而省级环境监察部门则根据需要在重点地区设立环境监察派出机构；对于市以下环保部门，逐步实行垂直领导。此外，应加强环保行政主管部门的行政处罚权。主要是赋予环保行政主管部门限期治理、停业整改和停建项目的权力，规定环保行政主管部门有强制执行权。最后，必须指出的是，循环经济的推进和节水型社会的建立，意味着一场深刻的生产、消费方式的变革，公众是否认知并积极参与是实施变革的
31、必要条件。拉夫尔在我们的家园地球一书中说：“消费问题是环境问题的核心，人类对生物圈的影响正是在对环境产生压力，并威胁着地球支持生命的能力。”因此，必须加强宣传教育，促使公众形成符合可持续水资源战略要求的消费心理和习惯。例如，倡导和鼓励公众节约用水、使用节水产品或设备；教育和引导公众对再生水的正确认识。此外，要逐步完善以环境信息公开制度、听证制度为主要内容的公众参与制度，从而逐步建立政府推动、市场主导、公众参与相结合的新型水环境管理模式。参考文献： 1漆多俊，经济法学，高等教育出版社，2007年11月.2孙希君，水污染及污水处理J，哈尔滨学院学报，2002，83周鹏程，污水综合治理浅谈J，中州建
32、设，2004，104韩德培主编，环境保护法教程, 北京: 法律出版社 2007年6月第5版5迟冠群、周珂，我国循环经济立法必要性刍议，中国民商法网站6王学军，关于建立循环经济法律体系若干问题的建议，首都科技网答 谢 词本文是在导师李祖全教授的悉心指导下完成的。承蒙李老师的亲切关怀和精心指导虽然有繁忙的工作，但仍抽出时间给予我学术上的指导和帮助，特别是给我提供了良好的学习环境，使我从中获益不浅。李老师对学生认真负责的态度、严谨的科学研究方法、敏锐的学术洞察力、勤勉的工作作风以及勇于创新、勇于开拓的精神，是我永远学习的榜样。在此，谨向李老师致以深深的敬意和由衷的感谢。 还要感谢我的父母，他们在生活上给予我很大的支持和鼓励，是他们给予我努力学习的信心和力量。 最后，感谢所有关心我、支持我和帮助过我的同学、朋友、老师和亲人。在这里，我仅用一句话来表明我无法言语的心情：感谢你们！
