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1、20世纪30年代南京国民政府解决失业问题透视 【内容提要】20世纪30年代，中国到处弥漫着失业恐慌的阴霾。南京国民政府坚持“标本兼治”的原则，采取中西杂糅的方式治理失业，收到了1定的社会成效，反映了国家对其所承担的社会责任的体认程度。由于失业对策自身存在局限性和局势的日益恶化，政府无法获得根治失业的两个支撑点即政治的稳定与经济的发展，最终失业问题变成了历史遗留问题。 【摘 要 题】民国史研究 【关 键 词】20世纪30年代/失业问题/南京国民政府/失业对策 【正 文】 在20世纪30年代，失业问题是受到国人关注的1个问题，民国时期的报刊杂志时常发表国内外关于失业统计、失
2、业救济与失业保险等方面的论著，以期借鉴他国的先进方法，引起国家与社会的普遍注意，使中国摆脱失业的窘境。目前，史学界对这1时段失业问题的研究成果颇少，主要集中论及个别区域与人群的失业（注：这方面的成果主要有：武增锋的20世纪30年代大学生失业问题的教育反思(南京社会科学，2003年第10期)、陈文彬的1927-1937年上海失业人群再就业状况述略(安徽史学，2004年第3期)与胡勇的略论193年全国工商会议关于失业及工商业救济的议案(南京社会科学，2004年第10期)等。），从总体上进行论证的，尚不多见。鉴于此，本人在吸收他人学术成果的基础上，从宏观角度，溯其源头，阐释其解决的历史路径，总结经验
3、教训，推动此领域的进1步深入，并为今日中国失业问题的治理提供史鉴。 失业现象是1种经济制度的不良病症。20世纪30年代，世界处于失业恐慌之中，中国亦受波及。此时，中国国内战乱不止，日本帝国主义又掀起了侵略狂潮。加之自然灾害频发，社会秩序动荡不安，全国经济行将崩溃，各行各业的民众纷纷失业，生计日艰，失业问题日益严峻。时人对此也有深刻的认识，“失业问题，为整个国民经济衰落之象征，比年以来，吾国外受国际间经济恐慌之袭击，内因灾祸之侵寻，致农村都市，均趋破坏，百业凋敝，失业问题之严重，远非其他各国所可比拟”（注：实业部劳动年鉴编辑委员会编纂：民国2102年中国劳动年鉴(第3编)
4、，1934年版，沈云龙主编：近代中国史料丛刊3编第60辑，台北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257页。）。失业是1个涉及个人、社会与国家等方面的复杂社会问题，其爆发势必会牵动3方的利益关系，加速了社会秩序的瓦解，动摇国家的统治基础。 1930年11月，南京国民政府召开了全国工商会议，有1组专门讨论失业救济的议案，商讨应对办法，通过率达到80以上。提议的内容可谓全面系统，包括提倡手工业以救济各项失业者及1般无业游民足以生活不致附乱案、设立全国职工介绍事务局以资救济失业案、国民失业问题救济案、实业救济案、拟请政府厉行职业指导救济失业民众案、设立劳工介绍所救济失业案、筹设
5、国立劳动介绍所并厉行强制失业保险制度案与拟制定劳动保护法以调协劳资而救济失业案等，力图从多个角度寻求解决问题的办法。其中以南京市社会局局长的提案较具有代表性，拟定如下办法：举办失业登记，统计失业概况；推广职业教育；设立失业介绍所；兴办实业；制定失业保险法；厉行移民政策等等（注：实业部总务司商业司编：全国工商会议汇编(上)，沈云龙主编：近代中国史料丛刊3编第20辑，台北文海出版社有限公司1987年版，第441、445页。）。不难看出，南京国民政府为更好地发挥控制社会的功能，针对失业问题欲采取层次分明的治理措施，首先设立调查统计机关，查清全国各地的失业人数、失业种类与失业原因，然后通过兴办实业、开
6、设平民工厂、举办职业介绍所、实行失业保险与移民垦殖等办法，筹建社会再就业工程，促成失业人员的重新就业。 1、以失业人员为救济对象的治标方法 根据南京国民政府救济失业方式的具体目的与效果的差异，可将其分为治标与治本两种：治标方法目的是救济已失业者，帮助他们恢复正常生活。如平民工厂、职业介绍所、公共事业、小本贷款与失业保险等；治本方法则是尽量避免失业的发生，减少失业人数，所谓的“防患于未然”，如振兴实业与职业教育等。通过对治标与治本两类救济失业措施的分析，考求国家对自身承担的社会责任的体认程度，它是如何调动社会各方力量，寻求治疗失业的良方，揭示国家与社会之间的互动规律。 (
7、1)临时性救济机构——平民工厂 平民工厂或称为民生工厂，前身为贫民习艺所，是为了救济失业，安排充斥于社会的失业者而开设的1种“福利工厂”，它对失业者的要求不高，享有政府的优惠与扶植政策，因地制宜相机而设，遍布全国各地，使贫苦无依的失业民众得以生存，部分地补救了失业恐慌所造成的损失。早在1928年，省市1级的城市已经设立了平民工厂或民生工厂，市立的平民工厂为市政府社会局所属的救济机关之1。如南京市的第1平民工厂为接收失业人员，于是年成立，“本厂自1928年5月起算至今年1931年止共销出布匹约8，000匹”（注：蔡光谟：第1
8、平民工厂沿革史及其业务情形，南京社会特刊，南京市政府社会局1931年版，第131页。），对城市的失业压力有1定的缓冲作用。随着省市平民工厂的成功开办，加之全国的失业形势愈加严重，1932年9月，“内政实业两部为救济失业起见，又会拟县市设立民生工厂办法及县市政府劝办工厂考成条例草案，通咨各省市办理”（注：实业部劳动年鉴编辑委员会编纂：民国2102年中国劳动年鉴(第3编)，1934年版，沈云龙主编：近代中国史料丛刊3编第60辑，台北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257页。）。其中“鲁省所办失业救济事业，以平民工厂最有成绩，1928年业
9、已开始筹设，虽已成立无几，实开全国县立平民工厂之先河，办理迄今，平民工厂已遍及全省，此项事业尤以近两年来发展为最速”（注：实业部劳动年鉴编辑委员会编纂：民国2102年中国劳动年鉴(第3编)，1934年版，沈云龙主编：近代中国史料丛刊3编第60辑，台北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257页。）。1932年，山东省103县，开办平民工厂121家，容纳职员399人、工人185人、工徒1285人。与此同时，江苏、河北、南京、上海、杭州、青岛等省市结合本地实际情况，纷纷成立了此类工厂，工业类别侧重于手工业，如上海在“128”事变后，为救济战
10、区的失业工人，举办了各种传习所，让他们从事木工、印刷、针织等手工业制造。1933年，仅上海游民习艺所1处共收容失业贫民达493人。其社会效果由此可见，1方面，它可以使失业群众获得工作，暂时不必为生计发愁，避免发生大规模的社会骚乱；另1方面，通过政府的强制性销售措施，工厂的产品基本上畅销无阻，增强了其与外货相抗衡的实力，促进国内实业的发达。在政府政策的扶持下，平民工厂短时期内会呈现1定的发展势头。但是，由于其资金短缺、技术水平低、规模有限与工人素质良莠不齐，后来又受到战争的影响，平民工厂便不能长时间地保持良好的发展态势，以致于歇业关闭，工人再度沦为无业游民。因此仅仅依赖此手段，还难以治理长期、复
11、杂的失业问题。 (2)经常性的救济机构——职业介绍所 职业介绍所是调节劳动力的供给与需求的1种社会中介机构，它不仅可以预防失业，帮助失业群体顺利地再就业，而且有助于提高工人的平均工资水平。我国的职业介绍，向来缺乏系统，求人求业，很难统计，可分为3种形式：(1)私人经营，收取手续费，名称“荐头馆”之类。(2)社团办理，收取登记费，名称“职业介绍”之类。(3)政府公立，完全免费，名称“社会服务”（注：李龙：论职业介绍，新经济第11卷第8期，1944年，第204页。）。 20世纪30年代以前，中国有所谓&
12、ldquo;荐头行”、“媒行”或“佣工介绍所”者，皆以营利为目的而经营职业介绍事业者也；其渊源已久，所介绍之职业，皆佣工厮养之俦（注：赵恩钜；各国职业介绍事业沿革，东方杂志第32卷第20号，1935年，第75页。），社会上数量众多的失业者为谋得工作，只得向私营职业介绍所交纳中介费，以期获得1份工作，失业人员多为身无分文的贫穷者，因而有相当1部分人无法受惠于这种方式。此时，随着国外兴办职业介绍所经验的传入，中国当政者结合本国实际，逐渐地意识到职业介绍所的社会公益性及其重要性，为预防工人失业与保证社会安宁，1931年12月实业部拟定并颁布
13、职业介绍所暂行办法，分为公营与私营2种。各地已设之公营职业介绍所，计有北平、天津、汉口、青岛、上海、南京、广州、济南、汕头等处，但办理成绩显著者颇少。至私营职业介绍所，凡由私人设立之荐头行、中人行、佣工介绍所等均属之，就中以佣工介绍所为最多（注：实业部劳动年鉴编辑委员会编纂：民国2102年中国劳动年鉴(第3编)，1934年版，沈云龙主编：近代中国史料丛刊3编第60辑，台北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257页。）。1933年，北平市大概有16所佣工介绍所登记，请求介绍的总人数为1，579人，被介绍的总人数为915人，成功率约为58。其中请求介绍工作的女性有1569人
14、，男性仅有10人，女性能觅得工作的为901人，而男性则全部就业。可见，作为佣工，城市中失业的女性居多，男性失业者较少且易寻得再就业的机会。另外，从总体上来看，私立职业介绍所为谋取利润，千方百计地争取促成谋业者与用人单位之间沟通的成功，有利于遏制这1社会病态现象的蔓延。 社会团体所举办的职业介绍所以中华职业教育社的成绩最为显著。把职业介绍作为社会公益事业来办理而有成效者，在国内当以附设于中华职业教育社的上海职业指导所为嚆失，该所成立于1927年，其主要工作为指导择业、升学及介绍职业等，颇得社会的信任，其经营情况，在某种程度上可反映出全国职业介绍所的经营状况。通过1933年中华职业教育社上海职业指
15、导所请求介绍及被介绍人数分月统计表，可以掌握其概况。 表1：1933年上海职业指导所请求介绍及被介绍人数分月统计表 项目 请求介绍人数 被介绍人数月别 店员及学徒 工友及学徒 佣工 店员及学徒 工友及学徒 佣工 男 女 男 女 男 女 男 女 男 女 男 女1月 89 6 84 10 23 2 22 32月 61 81 13 16 25 43月 78 28 11 21 9 44月 23 46 6 5 12 15月 32 4 33 2 7 2 116月 1313 92 16 30 26 37月 3 26 31 8 98月 35 20 21 7 4 69月 50 6 30 14 1 710月 24
16、7 15 8 4 55 3 2101月 134 5 3 31 2 1102月 21 23 17 4 6 6总计 904 25 452 164 213 7 128 44 资料来源：实业部劳动年鉴编辑委员会编纂：民国2101年中国劳动年鉴(第3编)，沈云龙主编：近代中国史料丛刊3编第60辑，台北文海出版社有限公司1990年版，第259页。 从上表可知，请求介绍职业的男性共有1520人，女性为25人，被介绍职业的男性有385人，女性有7人获得工作，男性就业率约为25，女性就业率为28。为此，少数失业者通过职业介绍所可谋得1份工作，暂缓失业危机。 国家设立的职业介绍所，“经营专力，经费充足
17、，又易于联络，可以自由调查各工厂情形。而且居第3者地位，无偏于雇主或劳工方面的弊病，所以办起来极易收效，可算是各种介绍所中的最适当者”（注：侯厚培：失业救济问题，东方杂志第21卷12号，1924年，第78页。）。抗战爆发后，失业人数有增无减，局面日趋败坏，南京国民政府行政院1938年2月27日召集有关各机关商讨救济办法，规定救济失业原则3项：(1)关于公务员失业，由中央与地方政府分别办理；(2)职工失业人员，由各主管机关办理；(3)1般失业人员，交振济委员会办理（注：程海峰：1938年之中国劳动界，国际劳工通讯第6卷7期，1939年，第24页。）。按照上述3原则，重获职业的公务员7
18、80人、职工2000多人、教育人员45，780人与数目众多的1般失业人员，收效显著。非常时期公立职业介绍所具有私立职业介绍所无法比拟的社会控制力，国家依靠行政强制力，运用各种手段统筹规划，通过多种渠道为请求介绍职业的失业者提供就业信息，发挥联系求业者与用人者之间的媒介作用。从1938年振济委员会公布施行的难民职业介绍办法：“难民请求介绍职业，应向办理难民职业介绍之机关团体申请登记；办理难民职业介绍之机关、团体，对于已经登记之难民，应尽速设法介绍比较适合其技能之职业，必要时得报请本会核办；需要员工之机关、团体、学校、工厂、商号或个人，均得向办理难民职业介绍之机关、团体，请求介绍员工，
19、但于接到介绍员工函件后，无论录用与否，均应于3日内函复，其已录用者，并须将其服务处所担任职务及待遇情形，分别叙明，如有更动，仍须随时函报备查；办理难民职业介绍之机关、团体，不得向请求介绍职业之难民及征求员工者，收受任何费用；各地办理难民职业介绍之机关、团体，应互相联络协助，并联络当地其他机关、团体、学校、工厂、商号及热心慈善公益人士，取得其协助，以增进工作效率；办理难民职业介绍之机关、团体，应于每半个月将此项工作详情，造具表册，报告本会，表册式样另订之；办理难民职业介绍之机关、团体，应自拟定办事细则，报请本会备案”（注：秦孝仪主编：抗战建国史料——社会建设(
20、1)，革命文献第96辑，台北中央文物供应社1983年版，第464466页。）。公立职业介绍所呈现出运作有序、组织规范、要求严格与注重效率的现代特征。 (3)预先性的救济措施——失业保险 失业保险，是依法筹集失业社会保险基金，对因失业而暂时中断劳动、失去劳动报酬的劳动者给予帮助的社会保险制度。失业保险的直接目的是保障劳动者的基本生活，间接目的在于促进劳动者的再就业（注：郑尚元：第10讲：社会保险和福利，中国工运，1994年Z1，第70页。）。失业保险作为1种社会稳定机制，不仅在和平发展时期，而且在频繁的经济危机时期和战争结束后的动荡年代，可以给广大劳动者1种社会安全感，产
21、生对个人生活和社会经济前景的信心，消除其后顾之忧，这既使社会趋于稳定，也给社会发展创造了较好的环境和条件。 从世界范围来看，英国于1911年最先采用失业保险制度，“其制为雇主及工人，在保险费各分认3分之1。凡工人缴纳保险费，满105星期者，即可享受救济金之利益”（注：祝世康：中国之劳工立法，社会学刊第1卷第2期，第11页。），成效显著，其他各国纷纷效仿。20世纪30年代，世界各国普遍实行失业保险制度，以缓解失业压力。身处窘境的中国亦试图借助这种方式，寻求排解失业的有效途径。早在1922年，农商部曾试图核查汇编全国劳工失业保险组织的资料，并饬令江苏等省调查本区劳工失业保险
22、组织的情形。但令人失望的是，就连工业比较发达的苏沪地区也没有发现任何失业保险组织，江苏省长韩国钧在复农商部的函中说：“现在沪埠各项工业虽称发达，而关于此项组合，专为失业保险而设者，殊少闻见。虽其从前或现在工业界中或依事业之种类，各就其部分组成1种同业团体，如某业公所，某业公会，或某会社之类，察其旨趣，间有几许含有失业保险意味，然亦未尝明白规定，不能确认其为失业保险之1种组合”（注：韩国钧关于调查苏省劳工失业保险组织情况并附苏州各行业劳工失业统计表复农商部咨，中国第2历史档案馆编：中华民国史档案资料汇编第3辑，江苏古籍出版社1991年版，第182185页。）。1926年1
23、0月，国民党中央及各省区联席会议通过的国民党最近政纲，提出了要“设立工人失业保险、疾病保险及死亡保险机关”等内容。1929年12月30日，南京国民党政府社会部制定了工厂法，对工伤保险、疾病保险作了详细规定，但对老废保险与失业保险暂未规定。随后1931年召开的全国工商会议提出实行“强制失业保险制度案”，因其需要大量经费，本已捉襟见肘的中国财政难以承担，所以失业保险作为预防与补救社会失业问题的有效方法，在中国迟迟无法推行。直到抗战爆发后，中国的失业保险仍停留于立法活动层面，如1944年拟订的社会保险方案草案与1947年通过的社会保险法原则把失业保险列
24、为重要险种，对其保险费率、保险给付、保险机构、保险基金都作了明确规定。若能依法执行并加以普及，对于减轻失业人群的痛苦，将是不无裨益的。然而战争摧毁了脆弱的经济，全国人民处于水深火热之中，在死亡边缘垂死挣扎。巨额的军事开支、难民的收容和安置及其他方面占去了国家财政支出的大部分，余下不多的资金无法保证失业保险法切实有效地广泛推行，发挥减轻失业压力的社会功能。但是，这1时期关于失业保险方案的草拟与立法的制订，无疑会增强国家、资方与个人的失业保险意识，使他们明确各自的社会责任，为以后的真正实施理清障碍。同时亦是1种趋向现代的解决失业的对策。 2、以未失业者为对象的治本方法 无论是平民工厂、职业介绍所，
25、还是失业保险，它们只是应对失业的治标方法。若使失业率降到最低点只能采取标本兼治的方法，南京国民政府大力提倡振兴实业与开展职业教育，探寻根治失业的有效方法。 (1)振兴实业——谋求经济之发达，消弭失业于无形 20世纪30年代，西方国家发生失业的根本原因在于工业的发达、生产的过剩及其引起的经济恐慌。而中国则不然，工商业的不发达与农业的破产，致使许多求业者觅业无门，引发了失业危机。可见，实业的不发达是中国失业问题的症结所在，只有振兴实业，才是中国摆脱贫困，走向富强的根本途径。工业的发达会带动农业、商业的发展，无疑使更多的劳动者获得工作，减少失业人数或者容纳已失业人员，同时也会
26、吸收1部分知识分子。 孙中山在实业计划中提出了振兴实业的具体步骤：“予之计划，首先注重于铁路、道路之建筑；运河、水道之修治；商港、市街之建设。盖此皆为实业之利器，非先有此种交通运输囤集之利器，则虽全具发展实业之要素，而亦无由发展也。其次，则注重于移民、垦荒、冶铁、炼钢。盖农矿2业，实为其他种种事业之母也。农矿1兴，则凡百事业由之兴矣。且钢铁者，为1切事业之体质也。凡观1国之实业发达与否，观其钢铁出产多少可知也。”（注：中国实业当如何发展，总理全集第1集下，第10161017页。转引自刘枫：孙中山的振兴实业和利用外资思想，学术月刊1986年第9期，第15页。）这种以交通运
27、输为先导，以矿业、农业、垦荒为重点，以机器工业为核心，以解决民生为目的，带动整个国民经济全面发展的经济计划理论，对于民国初期的经济建设起到了1定的指导作用。随着失业问题的日益严峻，政府对实业就愈加重视。1930年召开的全国工商会议曾多次提出关于救济实业的议案，“实业为国家根本，亦即国民生计之所赖，是以救济实业，即以救济国民之失业，实业衰落，失业愈多，除由政府办理屯垦、濬溶河筑路以工赈办法救济民生外，应请尽力提倡以济民生办法：1、凡国内原有工厂当酌量免除货税助其吸收原料，俾其出品，增加销运畅达；2、由政府拨出资本于各项重要实业，设1模范工厂与商民共同合作，俾资提倡而知工商之甘苦，并以
28、吸收失业工人；3、由政府组织工商银行，俾实业工厂之金融得以流动接济，减少经济上的束缚；4、由政府仿照日本聘请专家组设实业指导机关，俾为国内企业家之顾问，使1切设施合乎科学与经济之原则”（注：实业部总务司商业司编：全国工商会议汇编(上)，沈云龙主编：近代中国史料丛刊3编第20辑，台北文海出版社有限公司1987年版，第441、445页。）。可见，当政者对实业的重要性与实业的振兴有了更加清醒的认识与合理有序的安排。 针对中国工业的复杂现状，煤矿等重工业大部分被英日等国家把持，棉纺织业与制丝业等轻工业作为中国民族工业的支柱工业，受到国外同类产品的竞争与排挤，销售市场逐渐萎缩，很多棉厂与丝厂纷纷歇业倒闭。南京国民政府采取种种措施来挽救处于颓势的民族工业。以浙江的蚕丝业为例，1927年至1930年，当地政府筹设蚕丝改良所，帮助蚕农改良蚕种以提高产量，改良的过程却颇多曲折。改良蚕种“初试行于萧山，以该县蚕农均已购有土种，经省政府筹发巨款，将农民所有之土种，1律给价收买焚毁，同时以改良蚕种无价补充，而农民仍不愿接受，群起责难；嗣由3
