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1、城市化进程中农民的权益保障研究引言步入二十一世纪之后，中国的城市化步入了空前发展的阶段，在全国各地呈现出活跃的现象，大中型城市不断迅速发展，形成了城市群、城市带、大城市圈，另一方面，国家也大力扶持，高度重视城市发展，但是在城市化进程中，农民权益受到了极大地冲击，农民权益受损的现象也异常突出，这引发了的社会矛盾，日益成为影响经济发展、社会和谐稳定的重要因素，所以城市化进程中农民权益的保障显得格外重要。本文针对程式化进程中农民的权益保障问题进行探析，首先，对“城市化”这个概念进行定义并分析其特征，然后描述城市化的推进过程中对农民权益的一些冲击；其次，描述面对城市化带来的冲击，农民是通过哪些渠道来保
2、障自我权益的，同时指出当前农民权益保障的不足；第三，对农民权益保障不足的原因进行分析；最后，描述对城市化进程中农民权益保障的新思考，主要写一些改进措施以保障权益。第一章 城市化及城市化对农民权益的冲击（一） 城市化的概念城市化是指人口和产业活动在空间上集聚、乡村地区转变为城市地区的过程。城市化是社会生产力发展到一定阶段，农村人口转化为非农村人口，人口向城镇集聚，农村地区转化为城镇地区，城镇数量增加的过程。城市化，也有学者称之为城镇化、都市化。是由农业为主的传统乡村社会向以工业、服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变，产业结构的转变，土地及地域空间的变化。城市化的过程
3、是随着现代工业的出现，资本主义的产生而开始的。城市化本质上是经济社会结构变革的过程. 加快城市化进程的本质并不是到处出现城市，而是要使全体国民享受现代城市的一切城市化成果并实现生活方式、生活观念、文化教育素质等的转变。即：实现城乡空间的融合发展 - 产业的融合、就业的融合、环境的融合、文化的融合、社会保障的融合、制度的融合等，以期真正实现城市和农村人民群众的共同富裕、共同发展、共同进步。城市化的特征发达国家城市化特征有如下六个方面：a发展相对成熟，城市化水平多在75%以上，少数高达90%以上。b.一些大城市中心区出现衰落迹象。c.城市外围地带人口显著增加，出现较多的卫星城和工业区。d市区范围明
4、显扩大，城市边缘地带发展加快。e出现高水平的大都市连绵带。f注重营造高质量的居住环境，重视保护城市的历史文化和文物古迹.发展中国家城市化特征有如下七个方面：a城市化水平总体较低。b近半个世纪以来发展迅速。c发展中国家城市化发展极不平衡，亚洲和非洲的发展中国家城市化水平较低，南美则较高。d一部分发展中国家具有“虚假城市化”的特点，城市化水平明显超过本国经济发展阶段和工业化水平；南美洲国家尤其突出。e部分发展中国家呈现出“滞后城市化”，城市化进程显著落后于相应的经济发展水平和工业化水平。f农村大量剩余劳动力涌入城市，给城市就业、基础设施建设和城市进一步发展带来很大压力。g工业生产和城市拓展对生态破
5、坏严重。现阶段中国城市化的特征有以下九个方面：城市化发展速度快，呈现出加速发展的态势；城市化动力来自于改革开放，经济的迅速发展；产业结构由第一产业转变为第二、三产业；人口由内地向沿海、山区向平原、经济欠发达地区向经济发达地区、农村向城市流动，70%流入大中城市；城市基础建设不断完善，城市规模不断扩大；环境生态保护初步完善，但不容乐观；城市化与经济发展关系基本协调，但问题不少，如劳动力就业问题；城市化与工业化的关系协调发展、相互促进-工业能安排大量的劳动力就业，并为服务业提供广大的发展空间，城市发展促进工业化的进程。城市化进程中保障农民权益的重要意义城市化是现代化的必由之路。然而，正如人们常说的
6、那样，“城市化是一柄双刃剑”。城市化进程使得越来越多的农民从土地上解放出来，广大农村居民物质生活和精神生活得到了很大的提高，逐步实现了城乡之间的协调发展。同时，改革开放以来，随着我国经济建设的快速发展和城市化进程的不断加快，产生了一大批失地失业的农民。他们失去了最重要的生产资料和最可靠的社会保障，随着城市化的推进，大量农用地的占用，众多村落的消失，使得许多农民“种田无地，就业无岗，低保无份”，成为游离于城市和乡村之间新的弱势群体。此外，农民权益受损的现象异常突出，激发了的社会矛盾，日益成为影响经济发展、社会和谐稳定的重要因素。所以，保障农民在城市化进程中应享受的合法权益，不仅关系到农民的切身利
7、益，关系到城市化的成败，关系到社会的稳定，也关系到党和政府在人民群众中的形象。保障广大失地农民的权益，不仅仅是政府和社会的责任，对经济的发展、政治的稳定、社会的和谐也具有重要意义。第二章 城市化的推进对农民权益的冲击 随着我国经济建设的快速发展和城市化进程的不断加快，产生了一大批失地失业的农民，城市化给农民权益带来了极大地冲击，主要有三个方面：对农民政治权益的冲击；对农民经济权益的冲击；对农民社会权益的冲击。对农民政治权益的冲击在城市化的进程中，农民由于参政能力以及意识极为淡薄，再者，农民也缺少参与政治的具体组织形式和渠道，导致了农民很少介入政治，农民在现实政治方面非常被动，他们很难成为现实政
8、治的积极参与者。所以，城市化为农民政治权益的带来了很大的冲击，具体表现为：1.对农民选举权和被选举权的冲击。随着城市化发展，很多的农民失地失业，导致大量农民涌入城市，搞副业维系生活，也就是我们常说的农民工，由于我国现在实行城乡分割的户籍制度，而且选举制度规定农民工必须在户籍地参加选举活动，因此，农民工很少能实现选举权和被选举权，即使能够参加选举活动，也由于缺乏对选举有关信息的了解，而不能通过参加选举来反映自己的意志，维护自身的权益。2 对村民自治权的冲击。城市化进程中，农村向城市发展靠拢，这就要求村民自身治理要加强，才能够融合到城市中去。我国的现行法律赋予了农民自治的权利，然而在实际生活中，农
9、民的自治权利无法得到充分的尊重和保护，实施的过程也存在着诸多问题，首先农村农民自治的意愿无法通过其自己的组织表达出来，农民之所以弱主要是缺乏真正意义上的利益代言人，管农民的多，帮农民的少。其次，农民自治权利的弱化，扩大了村民委员会及其代表人的权力，由于村民自治权利没有很好的行使，村民委员会及其代表人往往越俎代庖，侵犯了村民集体利益，给农村造成了许多不稳定。3 信访制度。信访是农民与政府对话、参与政府事务的重要渠道。在现实生活中，城市化进程中农民由于失地失业而出现种种不公的现象，他们就会采取上访的行为，然而他们的上访经常得不到重视，遭遇着重重阻力。一方面，一些基层干部很难接受农民反映的意见、提出
10、的批评，甚者对上访农民施加压力，堵塞了利益表达的渠道。另一方面，农民的利益要求即使表达出来，往往也受到漠视，表达多、回应少，很难得到有效的反馈和解决。城市化对农民经济权益保障的冲击城市化发展必然会出现征地、拆迁等一系列与农民经济权益息息相关的现象，城市化地然会冲击到农民的经济权益，对农民经济权益的冲击具体表现为对农民财产权益的缺失和农民市场主体权益的冲击两方面。 1对财产权益的冲击。主要表现在：首先，农民的土地财产权权益缺失。现在很多地方已经实行了联产承包责任制，把土地统一集中承包出去，但农民的土地财产权以及其他相关的权益缺失问题并未因此而解决。随着政府加快推进城镇化和提高招商引资的力度，反而
11、出现了不断扩大征地范围和随意征地的现象，强行剥夺了农民的土地承包权益。目前，农民在土地承包、调整和流转以及国家征用土地、农业的公司化、企业化经营中受到来自各方面的侵害。比如，农村基层组织及其工作人员随意撕毁农民的承包合同，随意拿走农民的财物，随意对农民进行罚款、摊派等。至于农民因为承包土地而支付大量的税费负担就更不要说了。其次，征地补偿分配使用不合理，比例失当且补偿标准偏低。征地过程中拨付的征地补偿费一般并不直接面对农民个人，而是到乡财政，只有个别地区直接到村，这导致了大多数地区在征地补偿费用分配上的不合理。同时，对于土地征用补偿，挪用和侵占土地补偿费的现象时有发生，失地农民也很难及时、全额得
12、到。 补偿标准偏低，根据土地管理法规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项。但是土地对于农民而言，不仅仅只具有生产性的功效，而且承载着保障、归依和发展功能，因此，只按土地生产性收益进行经济补偿是一种不完全补偿。2对市场主体权益的冲击。主要体现在农民作为市场主体与他市场主体的地位不平等，具体表现为城市化使得农民在生产、交换、分配、消费等环节上的权益缺失严重。首先，对生产环节权益的冲击。主要表现为生产准入的限制，使得农民只能局限在收益较低的农业当中谋生，很难进入其他非农领域；在农业领域，农民的生产经营自主权还没有落实，生产什么、生产多少等并不完全由自己决定，特别是
13、一些重要的农副产品的生产经营仍然受到来自各级政府部门的从播种面积、生产品种到销售渠道、销售价格等方面的严格限制；不仅如此，农民还得承受由于政府部门决策错误而造成的经济损失，“自主经营、自负盈亏”的制度实际变成了“他主经营、自负盈亏”的制度，极大地伤害了农民的权益。其次，对于交换环节权益的冲击。主要表现在由于价格歧视、政府垄断及其他非规范行为和市场秩序混乱等使得农民在交换中没有平等的交易权，引起权益的大量流失。再次，对于分配环节权益的冲击。农民在分配中没有主动权；农民在分配中付出太多，而所得太少，二者极不对称，农民负担沉重而国家对农业农民的投入、支持甚少就是很好的说明；不公平交易本身就是一种分配
14、，就意味着农民在分配中权益的缺失。最后，对于消费环节权益的冲击。这主要表现在两个方面：一是农民消费能力不足，消费水准与城市差异巨大并且越来越大。二是农民的消费成本明显高于市民。城市化对农民社会保障权益的冲击1对农民劳动就业权的冲击。首先，劳动权是公民的基础性权利，劳动法是保护劳动者权益的基本法律，但大部分在农村中耕种土地的劳动者却被排除在劳动法之外，城市化的发展使得农民的劳动权益无从保护。其次，就业权也是公民的基本权利，但政府的就业政策向城市倾斜，农民就业受到歧视，农民在劳动力市场中处于边缘性地位。再次，失业的农民与市民所享受的待遇也迥然不同，这从称谓的区别上就可见一斑。在我们的日常用语甚至政
15、府的正式用语当中，将城市失去工作的人称作“失业者”或“下岗人员”，而将农村失去工作的人称作“剩余劳动力”，两种不同的称谓背后反映了政府的区别态度，也意味着不同的待遇。 2对迁徙权的冲击。城市化进程中农村向城镇靠拢，而现行的刚性户口管理制度，把农民牢牢地拴在土地上，使农民的迁徙自由受到了极大的限制，或者要为这种迁徙付出很大的代价。农民要想变自己的农村户口为城镇户口，没有职业变动等特殊的理由和关系，几乎是不可能的；现在有所松动，但要取得一个城市户口也得付出不小的代价。 3对农民教育权的冲击。城市化必然会产生一批特殊群体失地农民，虽然他们子女的受教育条件有了明显的改善。但是，在城市化进程中，“由于失
16、地农民所处的自然环境、地理位置、经济条件等因素，子女在受教育权益方面仍然存在很多问题。”失地农民子女享受的教育资源不足。在城市化进程中，政府提供的教育资源远远不能满足失地农民的教育需求。与市区相比较，失地农民子女所处的学校一般都在郊区，无论是在基础设施、教学条件、师资水平和管理水平上都与市区学校存在着相当大的差距。失地农民还被称之为“边缘化人，不能与城市人享受同等的待遇，受教育权益受损。4对农民社会保障权的冲击。面临城市化速度的加剧，农村社会保障制度却才刚刚起步，农民社会保障仍然存在着众多的问题。一方面，农村社会保障覆盖率低，拥有社会保障的农村人口数较少，相对贫困地区更令人担忧。随着农民工浪潮
17、的出现，“空巢”老人、“留守”孩子的规模越来越大，于是农村家庭养老方式、抚养教育形式将受到挑战。“留守”孩子，每四个农村孩子中就有一个留守儿童。尽管进行农村社保的改革、加大投资力度，仍不能满足当前农村社会和经济发展的需要。另一方面，农村社会保障内容少、水平低、保障力度较小。农村社会保障体系主要包括农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度，农村养老保险还处于试点阶段，基本上处于低层次、低水平时期。 5对农民社会尊重权的冲击。在我国，城市化进程虽然快速发展，但人们的观念却跟不上其步伐，农民在很大程度上已不是一个职业概念，而是变成一个身份概
18、念，农民与市民相比就是“二等公民”，就连大部分农民自己也是这样认为的。正因为这样，农民享受不到基本的国民待遇，甚至连基本的社会尊重都得不到。人们不仅看不起农业劳动，更鄙视农民，把农民称做“乡里人”、“土巴子”，把农民的流动称做“盲流”，城市小区发生案件，首先怀疑是几个农民模样的人干的，甚至那些贪污腐败的官员在犯罪以后还期望以作农民来赎罪，我们也以此来对他们进行处罚，似乎这些人到这一步只配与农民为伍等等，足见农民社会地位的低下。第三章 农民权益保障现状（一）面对冲击，农民权益保障的主要渠道 主要描述当前农民是如何保障自我权益的 随着城市化的发展，许多高污染高危害企业开始向农村转移，不仅影响着农村
19、的环境，也直接危害到农民的身体健康，所以农村广大党员干部和群众要切实担当起主人翁的职责，积极主动保护好农村环境，不仅要杜绝高污染高危害企业向农村转移，也不能忽视一粒旧电池、一个塑料袋、一瓶强毒性农药等在我们看来不起眼的物品对农村环境的影响，更不能忽视农民秸秆焚烧、过量使用农药化肥等这些习以为常的行为对农村环境的影响。在日常生活中，要通过加强教育，大力推广农村实用技术，科学处理旧电池、废旧塑料等物品，合理使用农药化肥、进行秸秆还田等，把农村环保落实到日常工作当中，把农村环境保护工作与新农村建设结合起来、与倡导科学文明生活方式结合起来，减少污染物的排放，避免走先污染后治理、再污染继续治理的老路。城
20、市化中农民土地被征过程中牵扯利益问题，农民应增强自身的利益主体意识，重视自身利益，自觉关心国家政策和法律的制定实施，进而善于用权力话语、法律方式来表达自身权利。由于失地，许多农民选择外出打工，外出打工农民要适应劳动力市场的新变化，及时调整自己打工的方向，南方不行到北方，城市不行到农村，沿海不行到内地，工业不行干农业，凭着自己的苦干精神，灵活应对，总能找到适合自己的工作。当发现自己的工作单位不按双方签定的劳动合同办事；无故拖欠、克扣工资；不兑现保险福利待遇；不按时足额缴纳社会保险金；任意延长工作时间；劳动条件恶劣；自己的安全健康无保障；遭到用人单位随意辞退，这些都属于侵害民工合法权益行为，均可向
21、用工单位的工会或当地劳动监察部门投诉，也可以向家乡劳动部门或劳务输出组织反映，请求他们协助解决，以维护自己的合法权益不受侵害。三、农民权益保障不足的原因分析城市化进程中农民权益保障不足的原因并不缘于城市化本身，而是多重制度和因素共同作用的结果。中国的城市化发生在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下，与此相联系的许多制度导致农民权益受到极大的损害，并使之成为了一个影响到社会可持续发展、社会稳定的突出问题。主要表现在以下几个方面:（一）农民自身原因及社会认知的不足我国农民受封建传统思想影响的时间比较长，影响力度也比较深，农民缺乏民主思想的教育和熏陶，民主观念淡薄，维权意识和能力缺乏。城镇化
22、的过程不是也不应该是农民被侵害的过程，不能以牺牲农民的利益为代价，而应该让农民分享城镇化所带来的成果。在推进我国城市化进程中，保障农民权益的路径和方式是我们进一步探讨的问题。我们相信通过农民权益保障问题的研究，最终实现城乡居民享有公平而平等的公民权益。此外，人们（尤其是决策部门）对农民权益问题缺乏认知。具体包括两个方面：首先，对是否存在问题。存在哪些问题、问题有多严重、危害性多大等认知不足。认知不足直接影响了对问题本身的界定，即我们所说的好多“问题”并没有为大多数人尤其是决策者所认同，得不到大多数人尤其是决策者认可的“问题”难以成为真正的问题，至少不能成为他们心目中的问题，当然也就谈不上去重视
23、和解决了。其次，对能否解决、怎样解决等认知不足。问题被认定，并不意味着问题就能解决或问题已经解决，接下来还得探讨能否解决、怎样解决的问题。（二）农民失地过程中政府职能的错位 根据土地管理法的规定，农民集体所有的土地被征收转为国有土地出让后，有偿使用费的30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府。这样一来政府便可以凭借市场主体的身份享有土地出让后的收益。各级地方政府往往倾向于以公共管理者的角色动用征地权甚至滥用征地权来获取巨大的土地增值收益，某些个人和集团为了商业利益，纷纷搭乘“公共利益”便车。另外，政府既是规则的“制定者”、“实施者”，又是对补偿、安置争议的“裁决者”，可以说“既当运动员又当裁
24、判员”，导致职能混同。这种征地办法是具有强制性、垄断性，而且把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的三无人员，从而使被征地农民的权益受损。第三，政府未能充分发挥它的强势集团优势，利用公共权力很好地避免其他利益集团对农民权益的侵犯，保护农民的合法权益。 第四，造成农民权益缺失的很大一部分原因在于政府的非农偏向政策及相应的行为方式等，发生在农民身上的所有问题几乎都与政府的行为方式有关，政府负有责任。 （三）权益关联太小 农民权益问题是否存在很大程度上不是农民自己的原因造成的，能否解决也在相当程度上不取决于自己，而是主要取决于其他利益集团。因此，这些利益集团是
25、否愿意去认知这些问题、能否忍受这些问题、愿不愿意去解决这些问题就显得至关重要了。而这些利益集团的认识及行为取向又在很大程度上取决于这些问题对他们本身的影响程度。回顾农民权益问题乃至整个“三农”问题的历史可以充分地印证这一点。在历史上，农民问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并涉及到全局时才被重视。由此来反推，农民权益问题之所以没有引起足够的重视并加以解决，究其根源，就在于农民的权益问题具有相对独立性，与其他问题（尤其是与这些利益集团的权益问题）关联度小。他们并不把农民的问题当做自己的问题或与自己有关的问题，当然也就不会去重视并加以解决了。问题关联度小既有客观的原因，也
26、有主观的原因。由此导致农民的权益问题始终引不起社会尤其是决策当局的重视。（四）城乡分割的制度建设，成为农民权益受损的根源因素新中国成立后，逐步建立了城乡分割的二元社会结构，其最直接的表现是“城乡分治、一国两策”。这种以户籍为基础形成的二元社会结构，造成农民和城市居民在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在巨大的差异，形成两个相对独立的社会单元，在我国当前城市化进程中，其所带来的弊端更加显现，这就造成农民就业权、教育权和社会尊重权等权益的缺失，农民的生存权和发展权受到歧视。从而，不仅使大量农民工处于城市与农村两地之间的“漂流状态”，严重妨碍了劳动力素质的提高，对经济发展造成反不良影响; 同时，也
27、妨碍了城市化进程，致使我国城市化远远落后于经济发展的水平。因此，从上世纪50 年代逐步形成的城乡分割的制度建设，成为农民权益受损的根源因素。（五）路径依赖太强路径依赖是指我们一旦在开始的时候选择了某个路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。农民权益问题就是这样，农民权益缺失是一种不合理的权益分配制度或格局导致的，这种制度是长期形成的，与这种制度的形成相对应，既得利益集团逐渐形成，与之相适应的意识形态、文化传统等非正式制度也日益形成、这些因素对既有的路径和制度有着强烈的需求，力图巩固现有路径，阻碍进一步的改革。也就是说，农民今天的权益缺失源于过去的权益缺失，或过去的权益缺失导致和强化了现
28、在的权益缺失四、农民权益保障新思考 建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制 按照统筹城乡发展的要求，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，也是从根本上解决“三农”问题所必须遵循的基本方针。第一，进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。总的思路是：努力增加各级政府财政对农业和农村的投入，形成支农资金的稳定投入渠道；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。第二，改善农村富余劳动力转移就业的环境，逐步统一城乡劳动力市场。要大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间，在尽可能为农民创造就地转移机会的同
29、时，改革城乡分割的就业制度，取消对农民进城就业的限制性规定，逐步形成城乡劳动者自主择业、平等就业的制度。同时要加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。第三，加快建立促进农村教育、卫生等各项社会事业发展的公共财政体制，推动农村全面进步。解决农村教育、卫生等发展滞后问题，关键是要建立和完善基础教育和公共卫生服务等向农村转移支付的制度。重视政府作用在保护农民的权益方面，政府的作用至关重要。这主要是几个原因决定的。首先，解决农民权益问题是政府的责任。这一点又可从两个方面来说明：一方面，如前所述，政府的政策、行为等造成了农民权益的缺失，解铃还需系铃人，要纠正这些偏向政策和不当行为方式等惟有依靠政府；另一方面，政府是公共权力组织，公共权力必须面对公共问题。其次，与农民自身及其他利益集团相比，政府在保护农民权益方面具有优势。这是因为，政府作为一个强势集团，在解决问题方面具有社会和民众不可替代的力量，这不仅表现在政府掌握着制度配置与完善的政治资源（宪法秩序、权力、权威、组织等）和技术手段，对制度的配置与完善极为有利，而且表现为政府在实施这些制度方面也具有无可比拟的优势。再次，从利益倾向的角度讲，与社会上任何一个利益集团相比，政府自身的利益倾向最弱、最不明显，或者说，政府在很大程度上是公共利益的化身，是利益中立者。所以，城市化进程中保障农民权益需重视政府作用。
