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1、改革:推动社会主义和谐社会建设的根本动力 党的十六届四中全会把构建社会主义和谐社会作为加强党的执政能力建设的重要目标,是在深刻总结历史经验、把握现实矛盾的基础上提出的,是全面贯彻科学发展观、发展社会主义物质文明、精神文明和政治文明的重大举措。十六届五中全会公报进一步指出,“要按照构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的要求,正确处理新形势下人民内部矛盾,认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。” 强调“十一五”时期必须“认真解决前进道路上面临的突出矛盾和问题,立足科学发展,着力自主创新,完善体制机制,促进社会和谐,开创中国特色社会主义
2、事业的新局面,为后十年顺利发展打下坚实基础。” 构建和谐社会的提出,标志着党的执政理念的历史性突破,也标志着中国社会将进入一个崭新的发展阶段。构建和谐社会是一项宏大的系统工程,涉及整个社会的经济基础、上层建筑以及意识形态各个领域。特别是在经济社会转型时期,如何通过改革的继续深化,构建和完善社会主义和谐社会的体制基础,是一个更为紧迫而艰巨的课题。28年来中国改革与发展的经验证明,体制改革与社会发展始终是一个互动过程。 一、构建和谐社会是社会转型时期的重大主题 经过20多年的改革开放,中国经济、政治、社会生活的各个方面都发生了深刻的变化。中国成功地突破了传统的计划经济体制束缚,初步形成了社会主义市
3、场经济新体制的基础框架,实现了由封闭型经济、社会向开放型经济、社会的转变。中国经济以持续20多年的快速增长,推动了由农业社会向工业社会的转型,社会财富和人民生活的总体水平得到了显著提高。改革及其所释放出来的巨大社会生产力,为形成一个充满生机活力的社会主义和谐社会奠定了重要的体制基础和物质条件,同时也为未来社会发展提供了宝贵的历史经验。 然而,由于中国仍处于经济社会发展和转型的特殊时期,工业化从劳动密集型经济到资本、技术密集型经济的转化,现代化过程中农村人口向城市转移,封闭型经济向参与国际分工与竞争的开放型经济转变,这些过程与体制转轨进程交织在一起,使得社会发展中的新旧矛盾呈现出异常复杂的状况。
4、因此,在较长的时期内,如何构建和谐社会依然面临重大挑战。 1. 和谐社会应该是经济发展和社会发展并进的社会。 我们过去一段时间,重经济增长,轻社会发展,造成社会发展滞后于经济发展,不仅与和谐社会的目标相悖,而且经济发展本身也受到了制约,造成消费增长不力,主要靠投资拉动增长的局面。经济发展是社会发展和进步的物质前提,但是,经济发展不等于单纯的经济增长,经济增长如果不能同人民物质、文化生活水平和质量的整体提高结合起来,不能促进普遍的社会公正与社会进步,就可能加剧社会矛盾。因此,必须改变旧的GDP增长观念,落实科学发展观,努力形成经济与社会协调发展的机制。 2. 和谐社会应该是城乡协调发展的社会。
5、近年来,我国城乡经济发展差距在逐年扩大,农民增收难,特别是农村各项社会事业,如基础教育、公共卫生服务、社会保障事业投入不足,严重滞后于城市发展,已经阻碍了小康社会目标的实现。“三农”问题不仅仅是涉及农民的问题,而且是涉及经济转型、城乡关系、体制结构的综合性问题。必须从统筹城乡经济社会发展、逐步改变城乡二元结构的高度,通过综合配套改革,形成城乡协调发展的机制。 3. 和谐社会应该是各地区共同发展,共同提高的社会。 我国的地区发展很不平衡。从全国来看,东中西部经济发展呈现阶梯型下降趋势。如何加快中西部地区的发展是我们面对的重大课题。西部大开发已经实施了很长时间,中部各省也开始提出“中部崛起”的口号
6、。但是,发展不仅仅是上项目、拉投资、搞基础建设,中西部的差距更多地体现在观念和制度上。中西部的发展不是一朝一夕之功,要发展中西部,振兴东北老工业基地,关键是改变观念,落实科学发展观,搞好体制创新。 4. 和谐社会应该是人与自然长期协调相处的社会。 过去我国的经济增长基本上是粗放型的增长,在很大程度上是以高投入、高消耗为代价的,这不是可持续发展的道路。我们要发展循环经济,建立资源节约型社会发展机制,为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境,尽可能减少因环境污染、资源破坏对社会发展和人民健康造成的不良影响。 当前,中国的发展已经进入人均GDP超过1000美元的阶段,从国际发展经验来看,这个时期
7、往往是产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化、政治体制不断应对新的挑战的时期,也是制度变革与发展阶段相互重合与互动的历史阶段。其中,制度创新既是化解矛盾与冲突的最主要途径或方式,也是成功跨越这一历史阶段的基础。制度创新的深刻性质并不取决于变革的方式是激进的还是渐进的,重要的是创新是否实实在在地促进了社会经济的发展,并且建立了合理、公正而有效的解决社会矛盾与冲突的新机制。在这个意义上,我们应高度重视制度或体制创新在构建和谐社会中的重要作用。我们既不能陶醉于20多年来改革所取得的巨大成就,无视改革不平衡所带来的负面作用和影响,也不应把这些负面影响不加分析地归咎于改革基本方向的选择,继续深化改革依然
8、是构建和谐社会的根本动力。 二、当前制约构建和谐社会的体制性因素 改革本质上是利益关系的调整,但是,这种调整不是人为地重建和固化一种新的利益格局,而在于形成一种公平、富有效率的利益调节机制。这样一种利益调节机制的形成,是构建和谐社会的重要体制基础。中国在改革前的利益关系大体上是一种相对的“平均主义”格局,之所以是相对的,主要是这种平均主义是建立在城乡不平等基础上的,并且无视个体(个人或经济单位)贡献的多寡,不仅严重制约了经济效率的提高,而且背后隐藏着极大的不公平。在这个意义上,打破平均主义、重建新的分配关系,既是改革的起点,也是改革的必然结果。然而,在利益分化导致社会分层的过程中,由于传统体制
9、某些重要环节改革的滞后,制约了公平、有效的利益调节机制的建立和完善,并在相当程度上成为影响构建和谐社会的重要体制性因素。当前,中国社会存在的收入分配差距扩大、市场秩序混乱、官员腐败、法治不健全等问题,都具有一定的深层体制性原因1. 行政性资源配置中的权力市场化问题。 资源的行政性配置在任何社会都是存在的,但由于权力运行的特殊性,为了维护市场公平竞争和效率,同时也为了防止权力“寻租”性腐败,成熟的市场经济都严格限制其介入的领域,要对权力运行实施有效的监督。中国在体制转轨中虽然大幅度减少了行政性资源配置,但行政性资源配置不仅在国有经济部门依然普遍存在,而且近年来已经出现向非国有部门渗透的迹象。 社
10、会资源的行政性配置“客观上”存在着权力市场化的可能。从80年代中期利用产品“双轨”价差牟利,到90年代要素市场化中的“寻租”,人们不难观察到大量权力市场化的现象。近年来,在土地转让、资金信贷以及股权融资等领域,权力市场化的现象依然没有止步的迹象。问题在于,权力作为个人或群体的资源参与市场化,本质上是对社会财富的瓜分,它在形成少数“暴富”阶层的同时,不但侵犯了他人创造社会财富的收益,而且减少了社会可支配的经济资源,削弱了社会调节贫富差距的能力,加剧了经济转轨期社会的利益关系失衡。 就中国向市场经济转轨而言,基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点,真正的焦点之一在于转轨中行政
11、权力参与市场化分配产生的不公平。行政性资源配置中的权力市场化是社会财富占有和分配不公的最主要因素,其负面影响要远远大于市场调节机制本身的缺陷和社会调节机制的不完善,而且还使后者产生严重扭曲。权力市场化导致了许多领域仍然是血缘和裙带关系盛行,抑制了基于个人能力的公平竞争,市场运行中的优胜劣汰机制往往演变为逆向淘汰,从而加剧了社会利益关系的失衡。权力市场化也对改革本身构成严重扭曲和制约,在一些本不该由市场发挥作用的领域,出现了利用市场化牟利的“假改革”,而在一些应该大力推进市场化的领域,市场化改革却步履维艰。 2. 要素市场化滞后的问题。 现代市场经济体制的最基本特征是市场机制主导资源配置。中国改
12、革在推动市场化的进程中,取得重大进展并且也是最成功的方面,是重塑了多元市场主体和产品市场化,而在对市场经济体制形成具有决定性意义的要素市场方面,市场化的进展明显滞后。这是当前经济运行中存在的深层次矛盾,也是影响经济健康发展与社会和谐的重要因素。 在基本要素市场发育和形成过程中,劳动力是最早市场化的要素。不过,在90年代以前,劳动力市场化主要还是一种“体制外”的存在,以农民短期流动打工为主,是与农民非农就业相联系的市场。农村改革使农民个体初步获得了具有基本生存保障功能的土地,为农民短期流动打工和劳动力市场发育提供了初始条件。90年代以后,随着国有企业用工制度改革,以及非国有经济的迅速发展,社会就
13、业结构发生了重大变化,农民的非农就业不再局限于短期流动,出现了长期性、职业化的城市化特征。在这种情况下,与传统“农民工”概念相联系的制度性安排已经明显滞后,劳动者的基本权利和社会保障成为劳动力要素市场化中的突出问题。 土地要素大规模市场化始于1992-1993年,并且初步形成了以政府垄断出让为特征的一级市场,以土地使用权转让、出租、抵押等交易形式为特征的二级市场。土地市场化中的问题突出反映在土地一级市场功能定位和转让程序方面。政府垄断土地征用的前提是必须保证用于公共事业,商业化用地交易不应运用行政权力,而应按照市场原则进行交易。但在实际运行中,政府几乎排斥了土地使用权拥有者参与交易的权利,直接
14、成为市场交易的主体。在土地市场化中,政府和土地开发商成为最大获利者,土地使用权拥有者的利益不同程度地受到损害。近年来,在城镇拆迁和农地征用环节发生大量民事纠纷,并非仅仅是利益补偿问题,而且深刻反映了政府垄断征用与市场化的矛盾,反映了政府在土地市场化中的功能定位和权力运行程序方面的缺陷。 资金要素市场化滞后集中反映在借贷市场和股权融资市场方面,其基本特征是以服务于国有企业资金需求为主。这种状况不仅严重不适应市场主体多元化的现实,而且蕴藏着极大的系统风险。在国有银行垄断借贷市场的情况下,资本约束不足,难以形成有效的风险防范和效率激励机制,从而造成银行系统大量不良债权。股权融资市场问题一方面是层次单
15、一,无法满足现实的融资需求,另一方面是全国性股票市场存在严重的体制性缺陷。特别是股票市场,政府监管机构与交易所、主力投资机构实际上是“主管部门”与管理对象的关系,这是大量劣质公司得以上市并难以被市场淘汰的重要原因。近年来股票市场持续不断地下跌走势表明,如果不从根本上克服体制性缺陷,股票市场的融资功能将受到严重影响。 3. 经济转轨中的资本与劳动关系平衡问题。 资本与劳动的关系问题是市场经济中普遍存在的问题。中国在走向社会主义市场经济的过程中,肯定了资本作为要素对经济发展的重要作用,但资本与劳动的矛盾总会通过一定形式表现出来。转轨中国外资本和国内私人资本的发展,本身就蕴涵了资本和劳动的矛盾。即使
16、是国有资本,由于在代理链条的“下端”代理人几乎获得了与私人资本同样的权力,并且在若干方面模拟私人资本的经营方式,客观上存在职工权利被侵害甚至剥夺的可能性。 问题在于,中国在走向市场经济中,在形成平衡资本与劳动的机制方面明显滞后,特别是代表劳动组织化力量的工会,如何适应市场化进程仍需进一步探索。 国有企业的工会继续被纳入企业管理层,职工的权利保障就只能寄托于企业经营者的自身素质,由此造成企业工会在很大程度上形同虚设。非国有企业不仅工会组织建设不健全,而且已建立工会的企业也大都与国有企业类似,即工会只是企业的“职能部门”,并不能真正代表职工利益。从一些国有企业早期“砸三铁”到后来的随意裁员,从一些
17、地区企业职工工资长期不变到人身安全等基本权利屡受侵犯,人们可以明显感受到“劳资矛盾”的存在和工会的“缺位”。中国90年代以后收入差距不断扩大,虽然有二次分配调节机制不完善的原因,但初次分配中劳动要素不同程度被忽视也是重要原因。 4. 社会保障制度的改革与转型问题。 市场经济条件下的社会保障不仅是一种重要的利益平衡机制,而且也是市场运行和经济发展的基础性支撑。在现代市场经济中,较为完善的社会保障体系有效地避免了弱势群体的扩大和需求萎缩,促进了人力资源的合理流动,并且在调节市场竞争中资本与劳动的矛盾发挥了重要作用。因此,社会保障虽然以“弱势群体”为保障对象,但其功能实际上是“保障社会”,社会保障体
18、系也往往被视为“社会安全体系”。 中国在由计划经济向市场经济转轨过程中,原来的社会保障必然要相应转轨。这是体制转轨的题中应有之义,而不仅仅是成本和利益补偿问题。计划经济时代的社会保障制度之所以必须改革,并非是由于保障水平过高或社会无法承受,而是在于以职业、身份划分为依据并按行政隶属关系运行的保障不能发挥市场经济条件下调节社会分配的职能。社会保障转轨本质上应该具有双重含义:一是改变社会保障的运行方式,而不是“权利”的丧失;二是扩大社会保障的覆盖面,消除原来的不公平。然而,转轨中一度存在不适当地把社会保障与平均主义等同起来,忽视了企业职工的权利,以至于出现了把职工抛向社会的现象,加剧了社会矛盾。
19、作为一种体系,市场经济条件下的社会保障无疑是多层次的,但就功能和社会责任分担机制而言,社会保障实际只有基本保障和补充保障两个层次。基本保障的提供,无论在理论上还是实践中都是政府的责任,必须纳入政府财政预算,这是市场经济中政府税收“取之于民、用之于民”的最重要职能。由此,基本保障坚持调节收入分配的公平原则,应该“覆盖”收入低于一定水平且没有其他财产收益的所有公民。中国在建立多层次社会保障体系方面已经取得了重要进展,但是受转轨期经验有限和利益格局变化的影响,在不同层次上政府、企业(单位)、个人之间的责任和权利并不明确,合理的责任分担机制还很不完善,这也是社会保障改革一度严重滞后的重要原因之一。 5
20、. 利益表达机制问题。 作为一场社会变革,中国的改革开放进程始终伴随着思想观念的分歧。不过,在90年代中期以前,社会利益分化尚不明显,思想观念分歧基本或主要发生在理论界或理论思维领域,分歧的焦点也主要集中在“理论与实践”、“计划与市场”、“姓资还是姓社”这类比较抽象的问题,所依据的价值参照系主要还是传统理论,只是各自的解释不同。90年代中期以后,利益分化进程加快,思想观念分歧的“社会性”日益突出,分歧的焦点几乎普遍与不同的利益群体的价值取向相关,在基本价值参照系方面形成共识的困难越来越大。 例如,在贫富差距扩大的问题上,不仅存在对事实的承认与否的分歧,而且存在对差距“合理性”判断的分歧,这就必
21、然影响到对差距的深入分析和解决方案的分歧。在个人财产保护问题上,个人财产权是不是公民的基本权利,要不要追问个人财产形成的“合法性”,很长时期内构成了制约个人财产“入宪”的重要因素。在建立社会保障问题上,政府构建“平台”和社会分担何者更为紧迫,判断社会保障与社会发展阶段适应与否的依据是什么,不同的回答往往反映了不同的价值取向。 应该说,在社会发生巨大变革过程中,发生思想观念的分歧并不奇怪,利益多元化和思想观念多样化也是社会进步的体现。问题在于,在利益平衡机制还很不健全和完善的条件下,强势利益集团往往占有甚至垄断“表达”渠道。这种情况一旦左右现实发展方向,就会加剧社会利益关系的失衡,导致社会矛盾激
22、化。 三、以改革完善和谐社会的体制基础 构建社会主义和谐社会必须以一定的体制和运行机制为前提。党的十六大提出,坚持以人为本的科学发展观,是贯穿当前和未来社会发展的总体指导思想,也是巩固和完善社会主义和谐社会体制基础的基本原则。在这个意义上,经济的、政治的、社会的改革全面深化成为一种必然的要求。正如十六届五中全会公报所指出,“改革是促进经济社会发展的强大动力,目前我国正处于改革的攻坚阶段,必须以更大决心加快推进改革,使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。” 1. 坚持社会主义市场经济的基本方向。 我国确立建立社会主义市场经济体制的改革目标,是社会主义的自我完善,不是对社会主义的放弃
23、。改革开放是决定中国命运的重大决策。28年来,我国改革开放取得了举世公认的成就,充分证明了我国选择社会主义市场经济的目标是完全正确的。但由于改革进展的不平衡,目前社会的确积累了一些深层次的矛盾,对此应予以高度重视,但这些矛盾不能构成否定市场经济选择的基本方向。“罗马不是一天建成的”,走向市场经济的道路也不可能是一马平川。我们必须看到,目前一些社会矛盾中,更为主要的还是源于市场经济体制的不完善。 2. 深化行政性垄断部门的改革。 作为计划经济的遗产,我国的行政性垄断不仅在基础产业、公用事业领域普遍存在,而且在不少竞争性行业中也大量存在。行政性垄断使权力直接介入市场,不仅难以通过市场力量来打破,而
24、且往往构成市场经济体制进一步完善的主要障碍。我国供给“瓶颈”的周期性出现,重复建设以及垄断产品和服务质次价高,基本都与行政性垄断相联系。特别是在经济市场化的进程中,行政性垄断企业行为已经发生了根本性改变,其追求利润和降低劳动成本的动机已经无异于私营企业,但却没有形成有效的内部资本约束。在市场经济条件下,行政性垄断只应存在非赢利性公共产品和服务领域,其评价不是来自“市场”,而是来自社会。衡量这类企业改革成功与否的标准,主要不是利润的多寡,而是投入和管理成本控制与接受产品服务的对象满意程度之间的比较。对于这类企业部门的改革,关键是形成完善、有效的政府、法律和社会监督机制。而竞争性、赢利性领域的行政
25、性垄断,完全属于体制转轨期的特殊现象,应通过规范的企业改制、扩大民营成分的市场准入,形成公平的市场竞争。近年来,政府行政审批制度改革、扩大市场准入范围以及垄断部门决策引入听证程序等改革,对于打破行政性垄断已经起到了一定的积极作用,但依然还不能适应社会发展的需要,特别是对行政垄断企业评价、监督和制约的有效机制仍有待于进一步规范和完善。 3. 建立以利益调节为核心的社会整合机制。 经济转轨必然引起社会利益结构和思想观念方面的分化和整合。与改革前那种以平均主义为基础的阶级斗争统摄社会的状况相比,这种分化和整合无疑是巨大进步。问题的关键在于,如何形成合理和有效的利益调节机制,避免、抑制和化解社会利益关
26、系方面的过度失衡和矛盾。当前,应特别强调公民基本权利平等的社会价值观,建立规范的利益表达、对话和协商机制,引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求,妥善处理各种社会利益关系。进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系,扩大公民参与社会治理的空间,发展和完善社区自治、民间救助和慈善团体,使公民在广泛参与社会治理过程中形成新的和谐关系。政府应改变“包揽一切”的做法,适当合理地向社会“分权”或“还权”于社会,通过发挥社会中介组织的作用,形成社会“自组织”机制,以防止因政府某些短期决策失误导致的社会失衡。 4. 推进以政府行为规范为重点的职能转变。 首先是确立政府只能做法律(法规)规定的
27、事情的理念,依法行政是规范政府行为的前提和基础。当前,应特别重视界定行政立法主体的立法权限和约束条件,防止个别部门以“法”扩权或越权来谋取集团利益。其次是明确政府公共职能,解决在体制转轨中的政府“缺位”问题。要大力减少直接干预微观经济主体的行为,致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境;协调经济发展与社会发展的关系,加强和改善公共产品和服务供给;完善政府社会保障的基础平台,建立和健全规范的对贫困地区和贫困人口的转移支付制度。三是完善政府行为的监督机制。政府活动必须贯彻公开性原则。政治文明和政治民主的重要原则之一,就是公共权力的行使要透明,这是建立社会监督的基础。应通过专门的信息公开立法
28、,确立政务信息公开的基本内容和程序,形成政务公开的制度性框架,推进政府行政公开。按照政府的责任与权力对称原则,进一步完善政府问责机制。不仅要加强政府行政系统内部上级对下级的督察,发挥审计与监察部门的作用,更重要的是来自政府“外部”的监督,特别是人民代表大会的监督。 5. 在宪法框架内稳步推进政治体制改革。 政治体制改革是改革上层建筑中不适应经济基础的部分或环节,这些部分或环节的不适应本身就包含了不稳定因素,影响甚至危及社会的长期稳定。中国政治体制改革与经济体制改革一样,都是社会主义制度的“自我完善”,绝不是某些人理解或主张的政权更迭。政治体制改革和经济体制改革一样,要有政府和公民的广泛参与才会
29、逐渐取得成效。政治体制改革也不同于历史上的政治运动,而是应按照宪法精神和框架稳步、有序地进行。历史已经证明,只有社会主义民主与法治携手并进,政治体制改革才能真正取得实质性进展和成功。中国改革已经进入全面向市场经济体制转轨的中后期,社会不同层面的政治诉求需要新的整合机制,社会要求新的基本价值观,执政党的执政方式、对政府权力与责任的有效监督、以个人产权保护为基础的公民基本权利的切实保障,正在成为启动政治体制改革的基本内容。政治体制改革在宪法和法治框架内的逐步展开,将有力地推动社会主义民主政治的确立与完善,并为构建社会主义和谐社会提供坚实的体制保障。 6. 坚持以人为本的改革观。 改革的根本目的是维
30、护人民群众的根本利益,在建立法治的市场经济的前提下,造就每一个人都能全面发展的体制环境。当前尤其要做好就业、社会保障、教育、医疗、扶贫、环保和安全生产等方面的改革工作。要防止某些权力主体或垄断利益集团假“改革”之名行“牟利”之实,直接对“困难群体”进行剥夺;特别是在教育、医疗、市政等公共服务领域,要防止权力“寻租”的现象。坚持以人为本的改革观,就是要坚持为经济主体和广大人民创造公平竞争的环境,同时也要强调对结果不平等进行矫正的分配调节,使广大社会成员能够普遍地分享改革成果,坚持把人民群众的利益放在第一位,这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提,是构建社会主义和谐社会必须坚持的改革观。 回顾中国28年来改革的历程,人们有充分理由为改革所取得的巨大成就和社会进步而感到鼓舞,这是坚定继续深化改革信心的基础。同时人们也普遍感受到了现实中的若干深层矛盾依然对经济社会发展构成明显的障碍或制约,其中有些矛盾不过是传统体制基本矛盾的延续或进一步显现,有些是因经济转轨和社会转型中社会利益分化和调节机制不足而产生的。这些矛盾的存在并不能构成否定改革成就和道路选择的依据,但却足以说明中国改革依然任重而道远。
