环境污染引发的群体性事件成因及解决路径.doc

《环境污染引发的群体性事件成因及解决路径.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《环境污染引发的群体性事件成因及解决路径.doc（6页珍藏版）》请在三一办公上搜索。

1、环境污染引发的群体性事件成因及解决路径*曲建平，应培国（中共嘉兴市委政法委员会，浙江 嘉兴314001）摘 要：环境保护的本质是发展问题 ，更是民生问题 ，必须优先解决 。 要切实转变经济增长方式 ，促进经济和环境的协调发展 ；要畅通利益诉求渠道 ，保障民众的参与权 ；要建立 “联保共建 ”大机制 ，调动社会各界的 积极性 ；要坚持教育和打击并举 ，掌握工作主动权 。关键词：环境污染 ；群体性事件 ；成因；解决路径中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1674-3040（2011）05-0024-05近年来，环境污染事件密集发生 ， 并呈增长之势，造成的损失、危害和影响触目惊心，已引起社

2、会 各界广泛关注。 在此，笔者把视角集中于近年来发 生在嘉兴市的两起典型的因环境污染引发的群体性 事件，以分析其基本情况、发生原因，并提出相关的 对策和解决路径，以期能为及时有效预防、应对环境 污染事件引发的群体性事件提供帮助。一、两起典型环境污染事件的概况及背景2010年以来，嘉兴市发生两起典型的环境污染 事件：海盐与港区协诚硅业污染事件和桐乡汇泰污 染事件。盐的东港村村民呼吸困难，夏季更甚，致使村民一次次聚集污染企业讨要说法。 2010 年 5 月 20 日，海盐 东港村 300 余名村民又一次在浙江协诚硅业有限公 司聚集，并阻塞了 01 省道和杭州湾跨海大桥连接线 入口处。 6 月 7

3、日，100 余名村民以前来维护秩序的 警察人数过多为借口，表示不满，企图翻越防护栏拦 截大桥的交通，被及时阻止。 下午，100 余名村民又 聚集在海盐至杭州的东西大道上，造成交通堵塞，当 晚，近 200 名村民先后围堵县信访局和县政府，一直 至凌晨 1 时。（二）桐乡汇泰污染事件 。 2010 年 7 月中旬至 8月上旬，位于浙江汇泰科技有限公司北侧的农田出（一 ）海盐与港区协诚硅业 污 染 事 件 。2002 年，嘉兴市开始在港区建立化工园区。 至 2010 年，化工现烧苗现象，桐乡崇福镇上莫村村民从 7 月 26 日园区内聚集了一大批化工企业。虽然港区在入园项起，每晚趁着“纳凉”时机集聚在

4、上莫村村委会，造成目的把关上，始终坚持把项目的环保和安全放在第一位，宁缺勿滥，坚决杜绝污染企业入户，从源头上 确保化工园区安全生产与环境和谐发展。 但化工企 业的急速扩张，尤其是部分企业的偷排漏排，还是使 周围环境迅速恶化，弥漫于空中的废气使附近属海西侧县道崇新公路和附近村道交通受阻。8 月 2 日晚，有 20 名社会闲散青年在人群中起哄，其中 2 人投放了烟花一类物品，引发群众混乱，现场部分工作 人员受伤， 上莫村委会公物部分遭损坏。 8 月 3 日晚，约 500 名村民在村委会附近聚集，二三十名社会 闲散青年冲进厂区办公楼内打砸，损坏企业财物。 8月 4 日至 6 日晚，在汇泰科技有限公司

5、门口聚集人 员进一步增加，每晚达到上千人。 直到 8 月 7 日当地政府宣布浙江汇泰科技有限公司停产，事件才暂收稿日期：2011-04-20作者简介：曲建平，中共浙江省嘉兴市委政法委员会 副书记，维稳办主任 ；应 培 国 ，该 委 员 会 综未果的情况下，所发生的群众抗议、抗争的事件。换效仿。如协诚硅业事件发生后，又连续发生了“79”、“83”、“918”几起污染纠纷案件；汇泰污染事件发 生后，桐乡市合兴饰品等企业也遭到群众围攻。（六）潜伏性和诉求多样性明显 。 因环境污染引发的群体性事件并非“突发”，而是日积月累的结果， 最后从量变发展到质变，即有一定的发展规律：萌芽 期爆发期相持期平息期，

6、个人维权向集体维 权转变，参与者从抱怨转向抵制，矛盾日益激化。 开 始时，往往是具体的利益纠纷，政府比较容易察觉， 完全可以发现与预防。 但是如果错过了解决问题的 最佳时机，环境污染型群体性事件很容易蔓延和扩 展，因为参与者平时相互熟识，联系方便，易形成组 织。 同时，参与者的诉求多样，往往不仅包括“清洁 的空气、干净的水”，还包括企业征地补偿、人身损害 赔偿等方面。三、环境污染型群体性事件成因分析言之，环境污染是爆发群体性事件的重要诱因。 海盐与港区协诚硅业事件和桐乡汇泰事件具有一定的 典型性。 笔者通过对两起环境污染事件和近年来所 收集的环境污染型群体性事件的分析，认为当前环 境污染型群体

7、性事件存在以下几方面的特点。（一 ）参 与 人 数 多 ，获公众广泛支持 。因环境污染事关成千上万老百姓的生活质量和身体健康,一旦形成群体性事件，往往一呼百应，具有快速传导的 特点，短时间内就能获得该区域内绝大多数人“压倒 性”的广泛支持，并迅速形成规模。（二 ）持 续 时 间 长 ，反 复 性 强 。由于污染问题诱因复杂、涉及面广，加之治理周期长、处置难度大，故这类群体性事件往往会持续很长一段时间，并多次 反复。 2010 年发生的协诚硅业事件从 5 月 20 日始， 到最后达成将村民拆迁安置意见为止，持续时间近 一个月；2010 年发生的汇泰事件从 7 月 16 日始，中 间经历了连续几次

8、的聚集、堵路，直至 8 月 7 日，浙 江汇泰科技有限公司正式停产，前后近一个月。环境(一)环境污染型群体性事件的直接原因 。污染损害了民众的生存权益。台湾学者萧新煌教授曾经将环保运动分为两种类型：污染驱动型与世界观模式，前者与环境恶化及被害者生存有着密切的 关系，为特定的事件所激发，后者是由对地球的健康 和平衡的考虑而触发的。 根据萧新煌教授的分类， 当前发生的许多群体性事件都属于污染驱动型。 环 境污染侵害的民众多，民众受侵害的范围广，有的影 响正常的生活，有的影响到农业生产，有的身体受到 严重侵害，而且受侵害的影响往往是长远的，消除这 种影响也是代价高昂和长期的，甚至是无法挽回的。 协诚

9、硅业事件表面上看，该公司在试生产期产生难 闻气味，实则是嘉兴港区化工园区聚集了大量的化（三 ）行 为 方 式 激 烈 ，社 会 危 害 严 重 。环境污染对群众利益直接产生影响，群众自我维权完全是正当的，但这种正当性又可能使部分群众产生“得理不 饶人”的心态，而采取不合法的方式来诉求。在商讨、 反映、抗议等全都无效的前提下，老百姓才不得不通 过“肢体语言”来抗争。 表现为不满情绪开始迅速滋 长、失控，心态也随之上升为“大闹大解决，小闹小解 决”， 并将矛头转向介入处置的政府部门和公安民 警，或冲击要害部门，或打砸公私财物，或堵塞道路 交通，造成严重的社会危害。（四 ）组 织 性 增 强 ，不乏

10、不法分子混迹其中 。事工企业破坏了民众的基本生存环境 。于是便有了件发生后，参与主体往往会以召集媒体、网络宣传等“ 有钱的可以到外面去买房子 ， 没 钱 的 只 好 等 死了！ ”的强烈呼吁。 同样，汇泰事件因非常难闻的气 味，直接影响村民正常生活，才有对政府工作人员这 样的对话：“你们也把小孩放在我们这里，我们免费 帮你们养三年”。 由此可见，企业造成的环境污染使 民众的健康和生存受到重大威胁，生存状况恶化，民 众为了维护基本的生存权益，不得不采取行动予以 抗争。（二）环境污染型群体性事件的间接原因 。形式寻求扩大影响，组织化程度较高。如协诚硅业污染事件在发生前，村民家家户户都收到了统一印刷

11、的宣传单，村里年纪较大的妇女一律参加堵路；汇 泰污染事件中，闹事群体也有组织且分工明确，有专 门网上发布信息的、有组织村小组长去省城上访和围 攻企业的。 汇泰污染事件中，有 20 名社会闲散青年在 人群中起哄，投放烟花一类物品，从而引起混乱。（五 ）网络舆情大肆炒作 ，往 往造成连锁反应 。网络舆情往往由“小地方出事,大地方公共话题”衍 化而成。 它会激活、激化民众中本已存在的潜隐愤1.利益诉求渠道淤塞或缺失。利益表达渠道的畅通是消解社会不满和冲突意识的基本要件之一，“四长”接待日等。但对弱势群体而言，这些渠道往往存在着这样那样的问题，且在法律上并无有效保障， 导致民众无法有效地表达他们的利益

12、诉求，以致对 基层政府充满怨气，这种不满情绪一旦被引发，容易 促成群众与基层政府的对抗。和经济增长的推动力。而经济增长又是衡量政绩的主要指标，地方政府为了政绩，片面追求 GDP 增长，为招商引资不惜过度地付出环境代价。南京大学学者张玉林在其论文政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突一文中认为，中国农村因环境污染引 发的社会冲突迅速增加，与独特的政经一体化增长 推进机制有着重要的关系，“在以经济增长为主要任 期考核指标的压力型行政体制下，GDP 和税收财源 的增长成为地方官员的优先选择，从而导致他们容 易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为，并与追 求利润的企业家结成利益同盟。 ”当增长而不是环

13、 境、企业家而不是分散的民众更直接影响官员的政 绩和政治前程，在面对民众环境保护的诉求时，地方 政府常常会出现立场性的偏差，优先保护对象是企 业，民众免于环境污染以及因污染受害后获得相应2.行政机制和具体行政行为存在不足。在改革不断深化的情况下，现有的管理体制机制尚存在许多弊端，一些地方政府主导发展的模式仍然没有根本改变，政府自身已成为发展所引发的社会矛盾牵涉的主要对象。 一些历史遗留问题由于种种原因无法得到彻底解决， 政府行为在一定程度和范围内存 在不规范甚至违法问题。 这些因素由小至大、由暗转 明，群众的不满日积月累，最终将引发群体性事件。3.部分参与者受非法利益驱动。群体性事件的参与者均

14、有一个共同的目的，即维护自身利益，其维权意识逐步增强，但法治观念、维权能力却没有同 步。在维权过程中，部分参与者趁机将自身利益无限 扩大，以致提出一些既不合理又不合法的利益诉求， 对相对方提出的解决方案始终不满，导致问题无法 解决，进而引起其他群众采取进一步的激烈性对抗。补偿的权利不得不退居其次。政府作为制度化解决群体利益受损的公器性质产生了异化，沦为某些利益团体的私器，丧失了作为调节社会矛盾的“ 仲裁 者”角色，成为虚设的“稻草人”。 在这种特定的环境 下，民众只能放弃依靠制度化的渠道来解决问题的 方式，转而采用暴力的自我解救的方式。 于是，具有 相同利益、共同诉求的人们便汇集起来，联合采取

15、行 动，形成了群体性事件。2.公众参与有限，利益协调缺失。 当地公众的生 活质量与环境状况密切相关，是环境污染的最大受 害群体，理应在环境治理方面享有充分的参与权和 监督权。 我国环境立法中对公众参与制度有一些规 定，如环境影响评价法中规定“对环境可能造成重 大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设 单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行 论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、 专家和公众的意见”。 2006 年出台的环境影响评价 公众参与暂行办法要求项目在环评的各个阶段都 要公开有关信息，听取公众意见。 2008 年 5 月 1 日 正式施行的环境信息公开办法(试行)进

16、一步规定 了公众参与的方式和范围。 但是，我国的公众参与 大多是政府主导下的“自上而下”的形式，参与程度 和参与效果很大程度上受主管的行政部门的态度决 定。 从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事 前的参与不够，公众不能在项目建设之初参与博弈，4.政府工作不力和处置不当。一些基层政府和有关职能部门工作不给力，特别对村级班子控制力弱化，对社会矛盾和由此引发的群体性事件处置能 力低下。一些基层干部缺乏工作经验且责任心不强， 对群体性事件在萌芽状态时，往往未予足够重视和 及时化解，对群众反映的热点和难点问题，不是积极 主动地帮助解决，而是能推则推，能避则避，以至矛盾越积越深，造成事态扩大。一些部

17、门在遇到群体性事件时往往以强制性手段解决问题，工作态度简单粗暴，直接将公安民警推到第一线，使矛盾进一步 尖锐，事态进一步扩大。5.部分群众法制观念淡薄。不少群众法律知识缺乏，法制观念淡薄，对民主法制认识肤浅，片面强调“民主维权”，不依法行事。往往抱有“小闹小解决、 大闹大解决”的错误认识，一旦通过正常行政程序不 能满足诉求时，不是按法律程序寻求解决，而是采取 聚众闹事，甚至以“打、砸、抢、烧”等违法行为向政府 施压。 加之少数别有用心的人和不法分子借机散布 谣言、蛊惑煽动、组织策划，挑动群众与党和政府对 抗，对群体性事件起到了推波助澜的作用。（三）环境污染型群体性事件的深层原因 。维护自己的环

18、境生存权。浙江协诚硅业有限公司在环境群体性事件。 ”此外，污染受害者由于自身力量弱小，在与污染企业的博弈中处于弱势地位；而对于 环境保护富有热情的民间环保组织和公众由于缺乏 相关法律支持，无法代表受害者参与到博弈过程中 去，这就使得受害民众对污染企业的发现，不是在引 资、立项、征地、建厂、开工这个阶段，而是在污染已 使当地公众无法正常生存、疾病流行因而夺去许多 人性命的时候。 在这个阶段，矛盾激化，利益更难协 调，“沉默的大多数”便很可能成为“集体大爆发”。3.环境法律体系不完善，环境监管不力。 环境法 律体系的发展与完善是预防和处理环境群体性事件 的保障和重要依据。 近几年来，我国环境法制建

19、设 的步伐在加快，但是仍然存在许多不完善之处。 首 先，一些重要的环境领域存在着立法空白，如有关跨 区域环境污染、土壤污染、环境纠纷处理和环境责任 追究等方面还没有相关的规定。 其次，重行政手段、 轻民事措施。 法律中主要规定一些行政管理制度的 措施，对环境污染主要通过行政处罚和行政复议来 解决，缺少让公民通过民事法律手段来维护自身权 益的规范。 第三，环境法律配套机制滞后，不少环境 法律的条例、规章、标准、政策迟迟不能出台，影响了 法律的贯彻执行。 “违法成本低、执法成本高、守法 成本高”的问题使环境污染得不到及时的治理。 在 环境监管方面，由于受到地方保护主义的影响，环保 部门的环境执法监

20、督检查往往会受到干预，造成环 保部门对环境违法行为实施行政处罚不能实现，这 在一定程度上纵容了企业的环境违法行为。 另外， 环保部门监管能力较弱，只有限期治理、停产治理的 建议权，没有冻结、查封、扣押、强制划拨等行政强制水平，无事就是本事，妥协就是和谐”的偏差认识，在实际操作中产生了“摆平”这种特殊的、权宜性的、不能公开的手段。由于基层政权的权威性受到民众的怀疑，国家权威很自然地进入民众的视野，民众希望借群体性事件引起更高层次领导的重视，进而解决 问题。 为寻求国家权威的保护，单个的社会成员会 意识到集体行动的重要，体制外的对抗性群体力量 因此产生，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决” 的局

21、面就会出现。 此外，腐败现象的存在，也使环境 冲突过程中的矛盾进一步激化，民众在环保抗争时 亦夹杂着对腐败的极度不满。四、环境污染型群体性事件的解决路径环境保护的本质是发展问题，更是民生问题，必 须优先解决。 环境问题得不到解决或解决得不好， 就可能累积并显性爆发，最终导致付出更大的行政 成本，影响政府的形象、损害政府的公信力、削弱政 府的权威。 只有优先解决了环境问题，才能以最小 的行政成本实现好群众的根本利益，赢得解决群众 问题的主动权。 安全、环保、稳定，关系发展、关乎民生，任何时候都不能掉以轻心。起案例的分析，提出如下建议。笔者通过对上述两（一 ）切 实 转 变 经 济 增 长 方 式

22、 ，促进经济和环境 的协调发展 。 环境群体性事件发生的根源在于高消耗、高排放的粗放型经济增长方式。转变经济增长方式，需实现由依靠资金和自然资源支撑经济增长，向依靠人力资本投入、劳动力素质提高和技术进步 支撑经济增长转变，通过科技创新调整产业结构，加 快产业结构升级，大力发展高新技术产业和环境友 好型产品，发展循环经济，加强资源综合利用，积极 推广和倡导节约、环保、文明的生产方式与消费方 式，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型 增长方式， 最终达到环境与经济协调发展的目的。 经济增长方式难以转变的原因之一，是长期以来官 员考核中 GDP 的比重过大。 一些地方为追求短平快 的政绩和那些

23、追求暴利的企业结合起来，不顾当地 的资源环境条件，要么乱上重化工项目，要么庇护非手段，而申请法院强制执行往往难以落实。而且环保部门的独立性不够、执法权限低在很大程度上降低了执法人员的积极性和执法的效率，使污染行为 得不到及时的纠正和处理，给环境群体性事件的发 生埋下了隐患。4.基层组织控制弱化，干群关系紧张。 社会控制是每一个社会制度的连续性功能。当控制机制减弱时，人们就可能对这个社会制度失去信心，从而试图通过集合行为对其进行改革或重建。 近年来，我国 社会基层组织尤其是在农村的基层组织社会控制力 呈明显的弱化趋势，威信相对减弱，对群众的号召 力、凝聚力和说服教育作用随之减弱。一些基层政府法排

24、污企业。不改变以 GDP 为核心的官员考核制度，不问责造成重大环境事故的官员，这种现象就不能被阻止。 因此，要切实转变经济增长方式，就要建 立相关的配套措施，尤其是强化地方政府在环境保 护方面的责任，建立具有可操作性的责任追究制度，性事件的发生。（二 ）畅通利益诉求渠道 ，保 障民众的参与权 。利益诉求渠道缺失是群体性事件发生的重要原因， 构建完善的权利和利益表达机制，拓宽公力救济渠 道，控制和引导好私力救济行为，使不满情绪能得到 宣泄， 是预防和治理环境群体性事件的重要措施。 首先，要拓宽环保信访举报渠道，做好首访调查处理 工作，快速解决环境污染举报问题，做到对苗头性问 题早发现、早处理；要

25、建立重大信访事项排查预警机 制，针对老百姓反映强烈、久拖未决的环境污染问 题，跨行政区域的边界环境污染问题进行重点排查； 对排查出来的不稳定因素认真分析梳理，明确责任 单位和责任人，最大限度地把问题解决在基层，把因 环境污染引发的矛盾解决在初始阶段。 其次，要发 挥好人民调解制度的作用。 人民调解制度是我国继 承和发扬民间调解的历史传统，经历了新中国以来 的不断完善和发展，已经成为一项具有中国特色的、方环保部门的处境仍十分尴尬，受地方政府经济增长的驱动，执法行动仍然受到地方的干扰。 要改革 环境和生态保护的现状，一方面应尝试在环保部门 采用垂直管理的模式；另一方面，要理顺环境执法体 制，解决执

26、法机构之间的职责划分不清的问题，在涉 及跨区域的生态保护、污染治理上，明确各自的责 任，改变多头管理、责权不清的状况。（四 ）建 立 “联 保 共 建 ”大 机 制 ，调动社会各界的 积极性 。 坚持“综合治理，城乡统筹，部门联动，防控 并举”的思路，探索新载体，构建大机制，积极开展 “联保共建”活动，深入实施“环保惠民”工程。 下更 大的决心、花更大的力气，强化对突出环境问题的综 合整治，加强重点污染治理，组织开展环境问题排 查，集中整治重点区域、重点企业污染，努力消除各 种环境隐患， 维护人民群众环境权益和身体健康。 着眼长远，加快环保基础设施建设，逐步改善环境染 污治理和环境承载能力。

27、充分发挥相关部门的法定 职能作用，集聚全社会的环境保护要素资源，建立环 境保护“统一战线”和生态文明建设“共同体”，提升公众的环境保护意识。 要调动社会各界的积极性，凝聚各方面的力量，共同努力，让群众生活在健康的 环境中，确保环境安全、人民幸福、社会和谐。（五 ）坚持教育和打击并举 ，掌握工作主动权 。 把法制宣传、教育疏导贯穿于维护社会稳定工作的 全过程，通过多种方式向人民群众宣传有关法律法 规，教育引导群众增强法制观念，依法维护自身合法 权益。 要加大对组织策划、煽动群众违法闹事的挑 头人员实施有效打击。 同时，要严格实行责任追究 制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重 后果的单

28、位和个人，要按照有关规定追究其责任；对 排查调处矛盾不力，能解决的问题不去解决，导致矛 盾激化，引发群体性事件，造成重大影响的，要严肃 追究有关人员的责任；对已发生的重大群体性事件， 党政领导和主管部门隐瞒不报或迟报、漏报而贻误 时机，或处置失当，造成事态扩大的，要按照有关规定，严肃追究责任。（责任编辑：尤炜祥）重要的社会主义民主法律制度。它通过社会力量化解一部分矛盾纠纷，尽量让群众少打官司，降低维权成本，提高维权效率。 第三，要畅通司法诉求渠道。 对于一些明显的违法侵权行为，一定要用法律武器 来解决，以维护法律的尊严，实现对环境权益充分的 救济。 应尽快建立环境公益诉讼制度，扩大环境诉 讼的

29、主体范围，使得环保组织等更广泛的公众主体 都能通过司法渠道解决纠纷。（三 ）完善环境法律体系 ，严 格环境执法监管 。 首先，要根据当前环境保护的现实制定相关的法律， 完善法规体系，填补环境法规空白；其次，对现有的 环境管理法律、法规进行系统清理和整合，对其中存 在着矛盾、重叠、过时部分要及时进行修订，制定配 套法规，增强法律的可操作性，为民众维权提供法律 保障。 与环境立法的紧迫性相比，行政不作为，环境 执法软弱更是亟需解决的问题。在很多环境纠纷中， 地方政府、环保部门的不作为直接导致了环境维权 困难，酿成群体性事件。 因此，必须强化环境监管，提高监管能力，建立长效机制，确保有污必究、有污必治、治污必清，从根本上消除引发群体性事件的土中共浙江省委政法委员会研究室“枫桥经验”与和谐社会栏目由合办本刊编辑部file:/C|/Users/Administrator/Desktop/新建文本文档.txt涵盖各行业最丰富完备的资料文献，最前瞻权威的行业动态，是专业人士的不二选择。file:/C|/Users/Administrator/Desktop/新建文本文档.txt2012/8/26 12:19:58