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1、社会治理视野下的工会转型与政府角色研究以浙江省YW市工会维权模式为个案郎晓波【专题名称】工会工作【专 题 号】D422【复印期号】2009年02期【原文出处】北京行政学院学报2008年6期第3439页【英文标题】Transformation of Trade Union and the Role of Government in the Perspective of Social Governance: A Model ofTrade Unions Protecting Rights in YW City of Zhejiang【作者简介】郎晓波，杭州市行政学院行政管理教研部讲师，法学硕士。（
2、杭州 310002）【内容提要】当前社会转型给政府带来了职能转变的需要，也使中国工会的角色和功能发生了变化，即由“行政附属机构”逐渐转为承担“治理”功能的社会组织。但工会转型步履维艰，主要表现为旧的工会体制对新的治理需求的不适应。本文以浙江省YW市工会维权的新实践为例，认为相对于转型时期的发展中国家而言，工会转型的一条可能性路径是借助政府的力量，在现有的组织资源和熟悉的制度框架内整合利益关系，实现社会的治理化需求。At present, the transformation of society leads to both change of governmental functions an
3、d change of the roles and functions of Chinese workers union, namely, from a subsidiary administrative organization to a social organization. The maladjustment of the old system of workers union to new administration shows that the transformation of workers union is difficult. Taking the new practic
4、e of rights maintenance carried out by workers union in YW city of Zhejiang Province as an example, this paper holds that for the developing countries in the later periods of transformation, the transformation of workers union can use the governments power and integrate various interests in a given
5、system framework.【日 期】2008-07-10【关 键 词】社会治理/工会转型/政府/反向运动social governance/the change of workers union/government/retrograde movement中图分类号：D412.6文献标识码：A文章编号：1008-7621(2008)06-0034-06一、问题的提出：转型契机与“制度性弱势”转型过程中劳资纠纷的增加使得工会的功能更加突出，但工会的维权绩效并不显著，原因在于工会作为“国家的工具”和“工人组织”，存在“双重身份”的冲突。1作为“国家的工具”，工会的职能就是生产动员以及防止独
6、立的群众组织兴起；作为“工人组织”，工会的职能是为工人维权，获得和雇佣者的谈判协商权。但当两者发生冲突时，工会的“工人组织”角色往往会被“国家的工具”角色所消解。现代工会作用发挥不力成因于计划经济时代遗留下来的“制度性弱势”2，这种弱势主要表现在三个方面：工会对行政主管和企业领导的高度依赖；工会组织无法代表工人的利益；工会没有代表工人采取集体行动的权力。这三方面相互联系：工会的依赖性造成工会独立性的丧失，使得工会无法代表工人利益，自然也就无法代表工人采取集体行动。可见，政府控制是造成工会功能弱化的主要原因，因为政府对工会的组织形式和目标定位有着决定性的作用，“政府能够影响工会作为，政府的目标、
7、行为不端，地区和行业工会就缺乏力量”3。面对频发的劳资矛盾，一方面政府有要求并指导工会调节的思想，另一方面也担心资本用脚投票，害怕加大了劳动法的贯彻力度会影响当地经济发展。于是，我们看到政府确实在执行劳动法、协调劳资关系，但是政府的作为仍欠缺力度，致使私营部门中存在大量违反劳动法的现象，有的地方还发生了由于政府的“负干预”，劳动监察人员和地方工会工作人员进不了私营企业的怪事。于是，如何克服中国工会这种“胎生的矛盾”4，弥合工会“双重角色”中的张力成了我们关注的一个主要问题。不难发现，中国的工会，即使它“对工人用可以接受的方式提出的经济要求提出了支持，这也丝毫不意味着它们有能力向国家提出要求”，
8、“工会不可能把工人的现状与不利于工人的国家政策联系起来，或者寻求建立与管理层相应的劳工权力”。1另一位学者也提出了类似的疑虑，他说：“如果工人的利益表达不能穿透企业达至社会，那么作为游戏规则制定者的政府又如何获得决策所需的可靠信息，有效政策供给又如何可能？如果工会不能正确地表达工人的利益诉求，那么政府又何以确保工人的权益不受损害？”2本文将以浙江省YW市工会维权模式为个案，通过考察转型时期工会与政府的关系变化来探讨工会转型的契机及其实现的可能性。二、案例分析功能主义学派认为：“任何一种社会组织和社会秩序之所以能存在，是因为它们满足了社会的某种需要，社会需求的变化是导致制度变革的根本力量。”5尽
9、管社会需求的变化是推动工会转型的根本力量，但是在这个过程中，也绝不能忽视政府这个因素。如果说在计划经济时代，政府对工会的影响主要表现为内在的控制的话，在转型时期，社会治理的需求将驱使政府转变职能，由内在的控制转向外在的治理，为工会转型创造有利条件。(一)治理的需要：YW市严峻的社会现实自改革开放以来，浙江省YW市小商品经济迅猛发展，吸引了大量的农村剩余劳动力涌入。经过30多年的发展，已经出现了外来人口超过本地人口的形势。由于外来务工人员增多，部分企业用工也不规范，劳资矛盾频发。据统计，在1996年，YW共发生重大、特大案件3042起，其中涉及劳务重大纠纷和刑事立案的案件就达190余起。6268
10、1998年该市个体、私营企业中共发生劳资矛盾1210起，重大刑事凶杀案件17起，甚至出现了打工者杀死老板后跳楼自杀的事件。7劳资关系的紧张与新一代农民工在人格特征、城市认同、工作期望、维权意识等方面的变化紧密相关。随着第一代农民工年龄的增大和逐步返回农村，第二代农民工陆续进入城市并成为农民工的主体。这部分人成长的社会环境和家庭环境与其长辈发生了很大的变化，他们对城市的认同超过了对农村的认同。农民工维权意识觉醒，开始诉诸法律和舆论维护自己的权益。在各种农民工的权益维护中，最为核心的问题在于农民工的组织需求。在问卷调研中，我们发现，“没有组织替自己说话，心里缺乏归属感”这一选项占24.27的比例，
11、说明农民工对组织归属感的需求是很大的，这还不包括在其他具体问题上的组织因素考虑。在缺乏体制保护的情况下，农民工群体中会出现自发的原始草根性的民工维权方式，各种同乡会、老乡帮会充当了农民工的维权组织。工会转型前的YW也是如此，比如在外来务工人员占大多数的SX镇胡宅、蒋宅两大村庄，出现了以“关系疏通费”为名，每月向同乡人收10元“保护费”的现象。该地逐渐形成了“定远帮”、“开化帮”等来自同一个地方的“老乡会”组织。这类组织在一定程度上的确维护了工人的权益，但具有封闭性，面临合法化的困境，其黑社会性质也阻碍了产业工人融入城市并影响社会稳定。原生态组织之所以能够发展壮大，很大的原因是正式组织没能发挥维
12、护民工权益的作用。从法理上讲，最能维护工人权益的正式组织当属工会，但如前所述，改革开放以来遗留下来的旧工会体制使得工会工作陷入困境：工会夹在“国家”与“工人”之间，处于“两头不讨好”的境地；农民工长期被关闭在工会大门以外，允许或组织农民工加入工会也不过是最近才开始的工作；工会在私营企业建立基层组织时间较晚，维权力度也不够大。这种情况在YW这样一个私营经济占主体的地方显得特别严重，1999年，“全市个体企业100、私营企业99、外资企业97、全市重点骨干乡镇企业50还没有组建工会，全市用工25人以上的216家私营企业，只有21家组建了工会”6268。(二)YW工会转型的过程YW劳务市场的混乱以及
13、原生态组织的泛滥，成为危及YW社会安全的“定时炸弹”。1998年底，市委、市政府选调当时在YW当地颇为出名的“农民书记”时任H镇党委书记的C担任YW市总工会主席。他们的想法是，让没有任何工会经验的人担当工会第一把手，不会受到传统工会工作思维定势的束缚，也不会受到传统工会复杂人际关系网络的太大影响，他可能领导YW工会突破旧体制的束缚。1、工会与政府冯钢及其他学者分析了工会自身的制度性弱势，不过YW的实践表明，工会的弱势最为关键的是政府的控制在一定程度上也可以转化为优势。在中国新闻周刊上曾经刊登了这么一篇有意思的报道：“浙江YW，保联西街八号。在一间采光不是很好的办公室里，C正在谋划着一次行动。如
14、果你单位拒不拨缴工会经费，市总工会将依据工会法第四十条规定，通过司法途径解决。C手里拿着一份限期交纳工会经费通知书对身边的工作人员说，把这一句字体改成黑体，让那些老板们知道，咱们工会不是吃素的。”8政府部门的强制性手段都是有法律保障的。“把这一句字体改成黑体”，显然工会是在以政府的名义来警告企业。再比如，在工会网络建设上，总工会为了实现“在2000年之前在80的新建企业中建立工会组织”而对地方工会施压。在地方工会三番五次上门做工作的情况下，一大批企业主都“顺应时势”，同意组建企业工会。YW工会积极响应这一号召，1999年在SX搞街镇联合工会的试点。他们就抓住该地劳资关系复杂、劳资矛盾突出、重大
15、纠纷案件时有发生、工人的维权率很高等特点，带上工会法、“致SX镇企业公开信”和“怎样组建工会”等材料，首先寻求权力机关镇政府的帮助，联合该镇的派出所、工商所、税务所等政府部门，这些部门掌握着企业的政策、能源、税收等“命脉”。这些重要部门各派出一名工作人员与总工会工作人员一起，组成四个工作小组，分区分片地走访所有企业，并与企业主和职工进行面对面地交流和沟通，帮助他们提高对工会作用的认识水平并澄清各种利害关系。在此后短短的三个月时间内，SX镇所有股份制企业和较大型的私营企业均组建了工会，而用工规模较小的企业(如职工人数在25人以下者)就组建联合工会。到1999年底，在这些企业工会和联合工会的基础上
16、，又组建起“SX镇新经济组织工会联合会”，从而形成多级多层次的工会组织网络。2、工会与其他职能部门YW工会提出“借理、借力、借风”的“三借策略”。“借理”就是充分运用工会法、劳动法等法律法规赋予工会的职权，做到为职工维权有理有据。“借力”就是借助政府有关部门、新闻媒体和社会其他群体的力量，减弱工会改革的阻力。“借风”其实是顺应时势，特别是国家的大政方针的变化，借助于改革开放之风、市场经济之风和职工权益急需得到有效维护的呼声等。工会只有顺势而动、顺风而行，才可能取得事半功倍之效。在“三借”中，工会最缺乏的其实是“力”，即各种强制性手段，没有这些手段，不仅企业难以与工会合作，其他政府部门也不会买帐
17、。2000年3月，YW市总工会设立了法律维权中心来代理工人的劳动诉讼，该中心成立不到一个月，YW市司法局局长对这一协会的职能和工作性质提出了异议，要求协会缩小工作范围和维权空间，并更名为“YW市职工法律维权协会”。工会只得接受这一要求，当年10月12日，全国首家由工会领导的法律维权机构“YW市职工法律维权协会”正式挂牌。但事情并非如此简单。虽然维权协会具有独立法人资格，但人少钱缺，为了维持日常运转，协会决定通过举办基层工会和企业工会相关人员培训班和学习班等方式获取费用，为此，协会专门写了申请报告他们可能事先预料到将会出现的麻烦。2000年11月底，协会获得了有关部门的许可证并正式开始办班收费活
18、动，不到一个月内就收取费用38742元。但是，职工维权协会通过办班收费的做法，显然触动了司法局的利益，引起了司法局的强烈不满。同年12月25日，司法局以协会不具备从事当事人诉讼代理资格为由，派一位律管科的工作人员到总工会，当着C主席的面，强行拆除了协会两块科室牌。这件事，让C等人感到十分无奈和愤怒，也首次真正体验到了工会维权的艰难。好在YW工会还有“理”和“风”两大法宝。工人是弱势群体这是目前整个社会的普遍共识需要有个组织来为他们说话，因此工会更易获得以新闻媒体为代表的社会舆论的支持，这是借“理”的体现。“风”实际上就是社会治理的需要，目前各种社会矛盾激化，“和谐社会”成了关注焦点，从中央到各
19、级政府一致把“民生”放在了首位，“稳定”的要求就更加突出，而在治理工人这一方面，工会显然比其他部门更有优势。这两个优势恰好可以用来弥补“力”的不足。司法局摘牌事件后，市总工会与司法局的关系越来越僵，当影响到一些较为重大的、需要司法局出面解决的劳资纠纷案件的有效处理后，市委、市政府一些领导便出面调停，司法局只得勉强让步，同意以“YW市法律援助中心职工工作部”的名义挂牌。2005年1月，YW维权模式通过一名记者的内参文章而得到中央领导的肯定之后，这一“工作部”便正式更名为“YW市总工会职工法律维权中心”，并得到YW市政府有关职能部门的真正认可。YW工会通过“借风”、“借理”来弥补了“力”的不足。9
20、3、工会与企业YW工会还实施了“双重维权”的做法，主要是指工会既保障职工的合法权益不受资方侵害，也同时维护企业的正当利益。随着“双重维权”工作的展开，企业老板也逐渐看好工会，他们开始认识到工会在维护企业权益的同时，还是劳资关系的缓冲带。YW某公司老板说：“(工会工作)对企业发展是有利的。像我的企业已经开始上规模，上规模后工人就多，容易和厂方造成各种矛盾。但有了工会后，很多矛盾就缓和了”。他举例说，有次某个工人被开除，便打了车间主任，后又通过关系重新进工厂打工，老板找工会商量，工会开了职工代表大会，工人们投票一致同意这个工人应该开除，该工人也心服口服。另一位大型民企总经理也表示：“工人有了自己的
21、组织，人心稳定，有利于工厂的发展。三四年前，我们厂里有三四百名工人经常流动，这样不仅不利于生产效率的提高，还要浪费大量的培训成本。有了工会后，工人有什么问题通过工会跟我们谈，越来越多的工人稳定下来，现在工人的流动量每年不超过50人。”在YW，工人的流动性非常强，因为YW市企业多，就业机会多，而工人又多为老乡性质，团体就业，容易集体跳槽，不少企业都有该总经理一样的经历。工会能用这种方式将工人稳定下来，因此受到了企业主的欢迎。4、工会与“原生态组织”YW工会与“原生态组织”的关系是非常微妙的。从功能上看两者是近似的，都旨在保护工人的利益。但YW工会有政府的支撑、正式制度的保障，而原生态组织的最大问
22、题在于合法性。YW工会一方面在排挤原生态组织的生存空间，另一方面也吸纳了一些原生态组织的成员，将其纳入正规化的轨道。“维权中心成立后顺利将YW民工中的定远帮、开化帮过渡到工会组织上来，并通过选举产生他们自己的工会主席，从而将这些带有原始草根性的民工维权实体纳入到法制的轨道上来”。10YW工会在取代这类组织的同时，也必定要承担起它所承担的功能维权。这是因为，工会如果不替工人说话，工人就会寻找其他的代理人。2002年11月6日，19名江西籍、开化籍的民工把YW市稠建七处负责人陈某及其小车一同带到了市总工会，要求维权中心协助他们解决拖欠工程款，并扬言要是解决不了，他们就要砸车。个别民工还对陈某推推拉
23、拉，整个场面火药味很浓。对此，维权中心的工作人员先对农民工进行了安慰和劝导，并让民工选出三名代表参加协商。经调查，事实是稠建七处把工程包给开化一个包工头，该包工头结了大部分工程款后，逃回开化去了。经调解，稠建七处把未结算的工程款及应扣的工程质量保证金等全部作为农民工的拖欠工资予以支付，合计9014余元，按应发工资的比例分发到个人，从而避免了一起恶性事件的发生。658在这个案例中，我们可以发现工会的职责其实就是冯钢说的将工人的利益表达“穿透企业达至社会”，为“作为游戏规则制定者的政府”提供决策所需的可靠信息，从而为有效政策提供依据。只不过YW工会并没有走“集体行动”的道路，而是走了一条类似于西方
24、的“议会民主”道路。2001年底，在YW市的三个镇试行了外来务工人员参加当地镇人大代表选举活动，此举在国内开了先河，被认为具有“宪政意义”。2002年该市人大代表换届选举中，共有11名外来务工人员当选为YW市第12届人大代表，另有十几名务工人员当选为市政协委员。工会这一组织中介将工人的利益集中、有效地表达出来，并通过组织途径积极主动地从源头上立法来争取他们的利益。附图：YW工会转型过程中的各主体关系(三)中间讨论从YW市总工会职工法律维权中心办案情况汇总(自2000年10月至2006年8月31日)来看，共受理投诉案件3741起，调解成功3521起，调解成功率达94.1；其中2006年共受理20
25、7起(其中工资纠纷145起，占70.1；工伤补偿纠纷23起，占11.1；其他39起，占18.8)，调解成功204起，调解成功率98.6。YW工会通过职能转型，解决了维权主体的单一化与现实利益主体多元化之间的矛盾，探索出了工会社会化维权的制度创新模式，形成了新的维权理念和维权体系，为工会的功能实践和组织发展提供了一个有效的实践路径，也奠定了社会整合的基础平台。YW市工会维权机制的核心，在于工会适应市场经济和全球化所带来的劳动关系的深刻变化，适应职工权益维护的新需求，构筑起维权的社会化平台。对于中国工会的实际运作而言，这个模式具有标志性意义。11这个模式的衍生和发展，反映了一个中国普通地方工会组织
26、，如何适应社会变迁和组织变迁的压力，通过主动有为的组织功能发展，建立了在地方党委领导下，以工会为载体，联动政府部门、携手其他社会组织搭建起社会化大维权的格局。三、YW工会维权模式的一种理论解读为了理解政府作用与社会治理的关系，可以将其放在宏观的社会历史变迁来考察。当今中国的经济社会正在经历着波兰尼意义上的“大转型”(Great Transformation，Karl Polanyi，1940)，经济结构、社会形态都在发生着前所未有的变化。YW工会转型可视为一种出于治理需求下的社会“反向运动”(Counter Movement，Karl Polanyi，1940)。在整个社会转型的过程中，社会面
27、对着各种挑战，特别是市场化带来的后果，会自发地形成一些“反向运动”。一切社会保护(反向运动)的自然目标就是摧毁这样一个制度并使之不可能存在。其实，只有在工资、劳动条件、标准和规则能够保护劳动力这种“所谓的商品”的人性特点的情况下，劳动市场才有可能保持其主要功能。12这些自发的“反向运动”旨在“保护社会”，它们破坏了自由市场的原则，却保护了市场运行的社会基础。从这个意义上说，政府的干预，比如YW市政府对工会转型的大力推动，也可视为一种“反向运动”(但不是自发的)，“政府”可能有意无意地在承担着社会保护的功能。但同时波兰尼认为，自发的反向运动其最终结局是对社会的破坏，对照YW市“原生态组织”发展的
28、后果，这个论点也不难理解。问题在于，如果政府的干预确实也属于一种“反向运动”的话，最终是否也会是同样的结局？至此，福柯“国家的治理化”思想恰好解决了这个问题。对于中国这样的后发展国家，“国家(政府)”在现代化中起着非常重要的推动作用，这种作用表现在两方面：一方面，政府可以有效地调动各种资源，为经济建设服务；另一方面，面对着现代化带来的大量社会问题，政府也承担着解决的义务。为了适应这种转变，政府的功能也在相应地发生着转变，正在从“管理型”政府向“服务型”政府转变，走“服务民生”的道路。这种转型也使中国工会的角色和功能发生了变化，由“政府的行政附属”逐渐转为承担“治理”功能的社会组织，即福柯(Mi
29、chel Foucault)所说的“国家的治理化(Governance)”。“治理的艺术”(Art of Government)是现代国家面临的一个重要问题，正如福柯所言，它是“使国家幸存下来的因素”、“或许对我们的现代性也就是对我们的现在来说，国家对社会的控制还不如国家的治理化那么重要”。“治理艺术”意味着同时在向上和向下两个方向建立连续性。向上的连续性指的是想把国家治理好的人，首先要学会如何治理自己然后他才能成功地治理国家对君主的调教保证着治理形式向上的连续性，而治安(Police)则保证着治理形式向下的连续性。13在转型过程中，国家难以对经济社会进行直接控制，这样就在政府的控制体系中造成
30、空缺，因此也就需要更多的手段来进行补足。在治理术中，福柯认为，现代国家必须完成由“统治型”向“治理型”的转变。传统的“统治”是一种自上而下的单向关系(权力)，而“治理”往往并没有单一的“治理者”。之所以要实现这种转变，是因为现代条件下传统的“主权”模式已经无法提供政府的合法性。在资本可以“用脚投票”的全球化条件下，若YW的社会不稳定因素恶性膨胀，无疑对当地经济是个沉重打击；而自发的“反向运动”(例如YW原生态组织)固然初衷是“保护社会”，可要是过度发展，最终还是会破坏社会和经济。YW工会转型，有人为控制的因素，作为有控制的“反向运动”，可以沿着预先设计的方向发展。政府通过工会进行的治理，在达到
31、政府目标的同时，既承担“反向运动”的功能，又能避免反向运动的后果，是一次成功的社会治理。关于工会转型的探讨，很多学者都曾倡议必须加强工会的“自主性”。“工青妇”这样的组织争取自身地位主要方式无非两种：扩大自身群众基础；更好地为成员代言。这其实都是属于“自我治理”的范畴。福柯提出的治理模型是一个双方相互治理的反复互动过程，在“治理”中，从来不能区分“治理者”与“被治理者”，治理的主体被消解了(在这个意义上，也消解了工会“双重角色”的矛盾)。在实际的社会环境下，“治理”往往会涉及方方面面的主体，相互间构成了一个错综复杂的网络。这体现在YW工会中就是，工会与其他政府部门之间，既有相互治理的过程(“不
32、打不相识”)，又有联合起来对第三方进行治理的过程(如与司法局合作对抗法院)。各个主体市政府、各个部门、企业、工会、新闻媒体、同乡会、普通工人都实现了对自身的治理。从总体上看，这种治理有利于经济社会的良性运行，构建和谐的社会环境。福柯说，“治理”是一门“艺术”，这意味着它常常会产生意想不到的效果，这些效果是在治理过程中不断显现的。工会只有通过“治理”自己，通过机制创新来使自己更好地为工人代言(福柯说的“向上的连续性”)，才能达到“治理”工人的目的(福柯说的“向下的连续性”)。四、简短的结语YW工会的成功转型在一定程度上表明，在实现组织转型(类似工青妇)的过程中，政府与社会如何实现一种制度的合作博
33、弈是一个非常关键的问题。它也给予我们这样一种可能性的假设：在市场经济条件下，组织转型的一个特殊的条件就是保持原有的组织结构的延续，同时这些延续的组织也必须根据转型社会的要求进行功能变迁，从而承担来自新的社会结构和国家以及市场的要求。社会转型中出现的市场力量和新社会结构，要求这些现存的组织能承担起表达各个方面的利益要求，把自己的利益需求努力赋予这些组织载体；同时，国家也力图通过这些组织载体对新的力量进行调控和引导。对于双方而言，这些组织载体都是一种现有的组织资源和熟悉的制度框架，可以使双方的利益需求在这些组织载体的表达功能中进行整合和调整。而国家(政府)的推动力量在整个组织转型中将发挥至关重要的
34、作用。这是“社会治理”的需求，也正如YW工会的C主席曾说过两句意义深刻的话，一句是“职工法律维权重心的根本目的就是要维护社会的整体利益”，另一句是“工会工作在工会之外”。注释：韩福国将这类组织称为“原生态组织”，是指在没有国家介入的情况下，处于某种危害下的社会个体出于对自身利益的保护，以免自己处于不利地位而形成的具有共同基础的最初形态的群体。这里的共同基础包括血缘基础、地缘基础、业缘基础或利益基础等。【参考文献】1陈峰.在国家和劳工之间：市场经济下中国工会的角色冲突J.中国季刊(The China Quarterly)，2003(12).2冯钢.企业工会的“制度性弱势”及其形成背景J.社会，2
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