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1、基层政府应对群体性突发事件存在问题及对策郭庆菊 钦国巍（伊春职业学院 法律系，黑龙江 伊春153000）摘要 基层政府应对群体性突发事件存在问题主要体现在预防不力、处置不当两方面，具体包括对社会公平重视不足，基层政府缺乏公信力；群众利益诉求渠道尚不畅通；缺乏危机预警机制；处理危机不及时；处理方式欠缺合法性；处置信息欠缺公开性等方面。上述问题的存在有多方面原因，但挖掘其深层次原因则系基层政府执政理念存在偏差，执政能力不足造成的；针对上述问题及原因，建议采取强化“执政为民”理念，提高基层政府为人民服务的意识；贯彻依法行政，提高基层政府的执政能力和水平；完善和拓展群众利益表达机制；建立健全群体性突发
2、事件防控机制等对策。关键词 基层政府；群体性突发事件；问题；对策自上世纪90年代起，我国逐渐进入社会转型期，这种社会转型具有急剧性、整体性、全面性、深刻性、差异性、非均衡性的特征。1尤其近些年，我国的人均GDP由2003年的1090美元上升到 2013年的5434美元，世界排名由排131位跃居到86位。国家进入改革攻坚期、矛盾凸显期，经济社会发展中的深层次矛盾逐渐显现，各种社会群体因为利益诉求无法表达和实现，不断爆发个体事件引发群体参与的社会群体事件，破坏社会和谐稳定。尤其是民主法制建设相对落后的基层政权，成为各类社会矛盾冲突的焦点和集中爆发区。因此，提高基层政府应对突发事件的应对处置能力成为
3、完善基层政府社会管理职能的重要内容。一、基层政府应对群体性突发事件存在的主要问题（一）对群体性突发事件预防不力1政府社会管理对社会公平重视不足，基层政府缺乏公信力2013年国家统计局公布的基尼系数显示，过去10年我国的基尼系数始终在0.47以上，远远高于国际公认的0.4的警戒线，而民间统计数据早已过了0.5的贫富差距悬殊线。由于这种贫富差距并不是建立在公平竞争、合理分配的基础上，无可避免地引发仇富心理和对社会不公的怨气累积，贫富差异逐渐成为社会群体间利益冲突的焦点。城乡二元结构使公民丧失了同等机会，也使民众心理产生落差和积怨。如2011年广州增城新塘群体性事件就是区别对待矛盾最终爆发的典型事例
4、。社会不公平会极大损害公众对国家和政府的信任程度，对政府的执政理念、执政能力丧失信心，尤其在诉求渠道不通畅、诉求得不到实现的情况下，便不惜以极端方式寻求发泄与解决。造成政府公信力缺失还表现在：政策朝令夕改；承诺不予兑现；与民争利；政府官员滥用权力，贪污腐败、大搞官僚主义、形式主义，漠视甚至损害公众利益等等。2利益表达渠道尚不畅通畅通的利益表达渠道是社会必要的安全阀，同时对于下层不满情绪及社会能量来说又是泄洪装置。依据我国先行法律，群众利益诉求渠道主要是信访，但由于信访条例自身存在的问题及执行问题，使得信访制度经常性地“操作”失灵，“信访”也变成了“上访”。当民众权益受侵害，又长期得不到解决或无
5、出路，就会形成“利益诉求长期无法实现暴力表达”的非正常化表达的恶性循环。而实践中，很对基层政府及执法人员，官本位、权本位思想严重，服务意识淡薄，常常草率对待民众利益诉求，盲目定性，错误采取解决矛盾的方式，致使矛盾非但得不到解决反而进一步激化。23缺乏危机预警机制首先，在执政理念上，缺乏对危机预防的足够重视。一般来说，预防就是防止民意发展为民怨，民怨发展为民怒，民怒发展为群体性突发事件。而实践中，一些基层政府及领导干部显然对民意重视不够，不善于体察民情、也不把群众利益放在首位。面对已经形成的民怨也常常视而不见，或采取简单压制的方法不了了之，不善于及时疏导群众情绪从而加重民怨。民怨长期累积很容易发
6、展为民怒，为群体性事件埋下祸根。3其次，危机预警机制尚不完善。目前，基层政府的预警系统相对脆弱，既缺乏有效的专业预警机构和部门，也不具备完善的预警功能，更没有形成一个完整健全的预警网络，社区民意监测、网络舆情监测等多为纸上谈兵，很多基层政府应对群体性突发事件多为被动式的“事后救火”。（二）对群体性突发事件处置不当1处理危机不及时一些基层政府在群体性突发事件发生之初反应较为迟缓，延误最佳时机，以至于“小事拖大、大事拖炸”。究其原因，一些基层领导干部缺乏应对突发事件的意识和能力，只会请示汇报。有的领导干部采取敷衍态度，怕担风险担责任，怕犯错误，怕丢乌纱帽，面对事件不及时处置，坐等和观望，从而导致事
7、态扩大和升级。2处理方式欠缺合法性西方社会有一名谚语：枪炮一响法无声，康德在法的形而上原理中说“紧急状态下没有法律”。两者说的都是行政法上的应急性原则，即在特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会公共利益的需要，行政机关可以采取没有明确法律依据的或与通常状态下的法律规定相抵触的措施。它是现代行政法治原则的重要内容，是合法性原则的例外。但应急性原则并非排斥任何法律控制，不受任何限制的行政应急权力同样是行政法治原则所不容许的。对群体性突发事件的处置在适用应急原则的同时，也应受合法性原则的限制。但实践中一些基层政府为了快速平息事态，不惜饮鸩止渴，花钱买平安，用钱来化解矛盾，如此只能是陷入恶性循环，使得问
8、题越来越复杂。还有一些政府则采用强硬手段，滥用警力、滥用强制措施，这种高压手段只能加剧民怨，激化矛盾，同样不利于事态的解决。3处置信息欠缺公开性随着信息传播途径的多元化，突发公共事件的信息透明和发布技巧在危机应对中占有重要位置。面对突发事件，一些领导干部仍然沿袭传统计划经济时代管理模式，采取回避、隐瞒、掩盖的方式，在面对媒体时有“三不”现象：不愿说、不敢说，不会说。缺乏信息的透明度和对公众回应的力度，从而使失实的信息或错误信息传播，使事态扩大。二、基层政府应对突发事件不力的深层次原因探析笔者认为，基层政府应对突发事件不力的深层原因，可归结为基层政府执政理念存在偏差，执政能力不足。基层政府执政理
9、念存在偏差、执政能力不足主要表现在为谁执政、依据什么执政以及如何执政三方面。首先，在为谁执政问题上，有些基层政府、基层干部摈弃了“执政为民”的基本要求，执政为己，一些领导干部严重脱离群众、违背民意，大搞政绩工程、形象工程，致使形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”横行。有些官员甚至大搞权钱交易、官商勾结，巧取豪夺，侵犯国家和人民利益，使得群众怨声载道、不满情绪聚积。加之基层 “天高皇帝远”，法治基础较差，群众法治意识较淡薄，权大于法、言大于法的现象尤为严重。其次，在依据什么执政问题上，有些地方政府错误地把法律排除在一边，取而代之的是靠手中的权力来执政。官本位、权本位思想严重。不能做到权
10、为民所用、利为民所谋。在应对群体性事件时，敷衍塞责，不真正关心百姓疾苦，行为方式简单粗暴，动辄采用高压手段。事实上，这些做法往往会造成官民对立，进一步激化矛盾。再次，在如何执政问题上，很多基层领导干部习惯了“家长式”执政，大搞“我的地盘我做主”，决策时主观臆断、独断专行，缺乏民主科学的决策机制和公众参与机制，常常导致决策失误、群众利益受损，进而引发社会矛盾。三、基层政府提升应对群体性突发事件能力的对策（一）强化“执政为民”理念，提高基层政府为人民服务的意识当前，中央在全国范围内开展“党的群众路线教育实践”活动。强化“执政为民”理念是加强基层政府执政能力建设的当务之急，更是践行“群众路线”活动的
11、重要内容和路径。加强基层政府执政能力建设，首先必须树立党为公、执政为民的理念。立党为公、执政为民，为人民掌好权、用好权是我们党执政的本质，也是我们党执政与其他政党执政的根本区别。因此，基层政府一定要增强宗旨观念，坚持人民的利益高于一切，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不断实现好、发展好、维护好最广大人民群众的根本利益。只有这样，才会切实做到想群众之所想、急群众之所急，引发群体性事件的诱因自然就会消失。（二）贯彻依法行政，提高基层政府的行政执法能力和水平基层政府要牢固树立“执法为民”的执法宗旨，要教育行政执法人员，使他们知道手中的权力是人民给的，衣食是人民给的；要使我们的工作深深根植于人
12、民群众之中，要做到为民执法不动摇，达到保障人民合法权益的根本目的。执法部门要严格按照法定权限和程序行使职权，履行职责，坚决杜绝失职不作为和越权乱作为的腐败行为。执法者只有依法执法，才有最广泛意义和最大程度的公正和文明，才能最大限度地减少执法偏差，减少执法矛盾。4（三）完善和拓展群众利益表达机制一方面，应完善现有的信访制度。修改稿把受理信访机关下移到乡镇一级，使矛盾尽可能解决在基层，同时也节约信访成本，体现了便民要求。修改稿还加大了对信访人权益的保护，包括身份保密、录音录像权等，但其实施情况还有待检验。另一方面，应构建包括信访在内的多元的利益表达渠道，比如网站投诉专栏及信箱、官员接待日、市长区长
13、镇长热线、官方微博、听证会等。时刻关注群众诉求，及时分析反馈、回应解决，力争把矛盾消解在萌芽状态。（四）建立健全群体性突发事件防控机制1建立健全突发事件预防机制应对群体性突发事件，以往那种“缺乏事前预防，只在事后救火”的方式已不能适应当前处置群体性突发事件的严峻形势。因此，在实践中应当事前通过隐患排查、风险评估、监测预警等措施，把减少和减轻工作做在事件发生之前。要经常组织力量深入基层调查社情民意，变上访为下访。对存有不安定因素的行业、组织和群体进行重点防控，加强数据分析、评估与检测。同时要充分发挥基层组织化解矛盾的作用，千方百计把问题解决在基层、解决在当地，真正做到“小事不出村、大事不出镇、矛
14、盾不上交”。5还要建立高效的信息反应系统，让矛盾和事件信息第一时间快速准确到达决策层，以免贻误时机。2建立健全突发事件应对机制首先，政府对群体性突发事件应及时、准确定性。迅速控制事态。现阶段的群体行突发事件主要针对经济、民生诉求，具有非对抗性。因此在定性上要及时准确，并迅速采取措施控制事态进一步发展恶化。其次，坚持依法处理原则。预防和处置群体性突发事件必须以法律和法规为依据，而不能单纯依靠行政命令或长官的个人意志；当权力机关对某一突发性事件所做出的处置决定与法律规定相抵触时，法律具有否定权力的力量，即权力机关的处置决定应当服从法律规定，而不是法律服从权力。再次，信息披露要及时准确。面对多样且复
15、杂的群体性事件多发局面，中国社会科学院发布的2013年社会蓝皮书的互联网舆情分析报告建议，官方可借助互联网缓和社会对抗，实现弹性维稳和动态维稳。有数据表明，中国城市居民最信任的媒体依次是电视、报纸，网络排在第三位。但30岁以下青年群体最信任网络的比例相对更高，占21.6%，超过报纸排在了第二位。如果发生某一事件，在开通了微博的人中，44.4%的人更相信微博上的信息，比信任新闻联播的38.7%略高。新媒体对突发事件的巨大传播力和影响力，要求政府应当客观全面地及时向社会发布信息，避免因信息不畅或失实使事态扩大，从而引发公众集体恐慌和社会骚乱。与其被动说，不如主动说；与其迟说，不如早说；与其别人说，
16、不如自己说；与其外行说，不如内行说；与其一般人说，不如领导亲自说。参考文献：1论中国转型期的群体性突发事件M中国群体性突发事件的成因及对策，国家行政学院出版社，2009，（7）：22徐凌新时期我国群体性突发事件与地方政府治理机制创新研究J法制与社会，2012，（12）：68一713唐俭地方政府应对群体性突发事件存在的问题及其对策J新疆社科论坛， 2010（3）：54一574严云鸿群体性事件与基层政府的执政能力建设D杭州：浙江工业大学，20095徐凌新时期我国群体性突发事件与地方政府治理机制创新研究J法制与社会，2012，（12）：68一71基金项目：本文为2013年黑龙江省教育厅高职高专院校人文社会科学研究项目“转型期基层政府应对群体性突发事件的问题与对策”（12535213）的阶段性成果。送稿日期：2014年4月1日作者简介郭庆菊（1971-），女，黑龙江伊春人，副教授，从事行政法与行政诉讼法学研究。单位：黑龙江省伊春市职业学院人文系。邮编：153000联系电话：13846617479 电子邮箱：guojia12345钦国巍（1975-），女，黑龙江伊春人，讲师，从事合同法学研究。
