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1、浅谈农村小型水利工程管理体制改革的必要性南华县水务局 陈阳华南华县地跨金沙江、元江两大水系，其主要坝区在金沙江一级支流龙川江的上游段。县境位于滇中红色高原西部，东经100。44至101。21，北纬24。44至25。20之间。地势西北高、东南底，西南群山纵横，东北丘陵起伏，间有少量的平坝和峡谷。东接楚雄、牟定，南连景东、西靠弥渡、祥云，北邻姚安。东西最大横距64.6公里,南北最大纵距71.7公里，总面积2343平方公里，其中坝区面积占2.5%，山区面积占97.5%。农村小型水利工程是保障农村稳定发展的重要基础设施，新中国成立以来，我县在各级水利部门的关心支持下，在县委、县政府的正确领导下，全县各
2、族人民艰苦奋斗、努力拼搏，投入了大量人力、物力、财力，累计修建了87000多件农村农村小型水利工程，提高了农业生产综合能力，改善了农民生产生活条件，激发了广大群众的农业生产积极性，对进一步促进全县社会经济持续较快发展发挥了不可替代的作用。但随着社会主义市场经济的建立完善和农村改革发展的深入，全县农村小型水利工程管理体制弊端日趋显露，特别是我县85%的农村小型水利工程管理不规范，远远滞后于小（一）型以上水利工程的管理。主要表现在：一是作为集体所有的农村小型水利工程设施，由于管用分离，致使农民对小型水利工程的建设管理漠不关心，难以调动广大农户对工程维修、改造的积极性，严重影响到农村小型水利成果的巩
3、固与发展；二是经济发展落后，集体经济发展滞后，农户和集体都拿不出更多的资金对小型水利设施进行维修整治，导致不少工程年久失修，效益日趋衰减，且有一些小型水利设施因垮漏严重而不能发挥效益，有些甚至已经报废；三是不少小型水利工程管理的责任不落实，有水大家用，工程出了问题无人负责。在供水价格背离价值的情况下，农村小型水利工程不仅起不到保值增值作用，反而因其无资金维修造成管理工作难以维持；四是随着社会主义市场经济体制的建立和改革开放的深入，一些开始富裕起来的农户迫切需要形成自己的水利固定资产，愿意出资购买或投资兴修小型水利设施。农村小型水利工程数量多，覆盖面广，资产构成复杂，管理权责模糊，管理主体缺位，
4、农村小型水利工程产权、经营权、处置权和收益权都得不到落实，优质资源大家抢，劣质资源的大家推，水事纠纷频发，“国家管不了、集体管不好、农民管不到”的工程普遍存在，极大地影响了人民兴修水利、大办水利的积极性，工程安全得不到保障，工程效益得不到充分发挥，致使有些农村小型水利工程已经荒废或造成农村特别是边远山区有限的水资源巨大浪费，严重阻碍了当前农业和农村的发展，阻碍了社会主义新农村建设的进程。因此，开展农村小型水利工程管理体制改革工作势在必行，刻不容缓。为贯彻党中央国务院关于加强农业和水利基础设施建设的有关方针政策，按照科学发展观要求，以提高农业特别是粮食综合生产能力为核心，以保障粮食安全和增加农民
5、收入、改善农业生产条件和农村生态环境为目标。南华县在农村小型水利工程管理体制改革方面进行了积极的探索和有益的尝试，出台了南华县农村小型水利工程管理体制改革实施方案。通过承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理和委托管理等多种管理方式，明确所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权，盘活了存量资产，调动了工程所有者的积极性。通过开展农村小型水利工程管理体制改革，理顺了管理体制；建立健全了管理单位及个人的激励约束机制；调整了过低的水价；成立用水户协会管水用水；老百姓用水观念得到进一步转变，管理单位及个人服务意识增强，全县农村小型水利工程管理工作得到了明显加强，工程所有者或管理者的经济效益和工作
6、效率得到提高。实现了农村小型水利工程建、管、用和责、权、利的统一。使广大干部群众解放了思想，更新了观念，增强了市场经济意识，拓宽了投资渠道，强化了工程管理，加快了水利建设步伐，初步建立了符合社会主义市场经济要求的农村小型水利工程管理体制、多元化的水利投入机制和滚动发展机制，出现了“水利为社会，社会办水利”的良好局面。 一、农村小型水利工程管理体制改革的形式根据我县现有农村小型水利工程的管理情况，在明晰农村小型水利工程产权或经营管理权的基础上，将我县农村小型水利管理体制改革分成六种形式：（一）承包。是在工程所有权不变的前提下，根据所有权与经营管理权相分离的原则，承包方按发包方的要求，承包小型水利
7、设施的管理、养护、维修、灌溉、排水、防汛等各项任务及开发、利用。发包方和承包方依法签订承包合同，明确承包的内容、费用、期限及有关的职责、权力、义务、利益和违约责任。双方必须按合同进行管理经营。承包期一般为510年。（二）租赁。是在工程所有权不变的条件下，所有者以收取租金为条件，出租工程及其附属设施经营管理权的方式。出租和承租双方要依法签订租赁合同，明确租赁费、期限、违约责任，承租期满时应保证工程完好。承租方在租赁期内，独立经营、自负盈亏，按合同规定按期如数交纳租金。租赁期一般为510年，最长不超过15年。（三）股份合作。是一种劳动合作和资本合作相结合的组织形式。股东可用资金、实物、土地、技术等
8、作为股份入股合作。股份合作制可采取个人与个人联合，个人与集体联合，个人与社会团体联合或个人、集体和国家联合等形式。参股各方要依法制定章程，建立健全管理经营机构，确定专管人员。（四）拍卖。除承担重要防汛、供水等涉及当地人民群众生命财产安全、公共利益和对经济社会发展有重大影响的小型水利工程外。通过公开竞价拍卖的形式，将小型水利工程的所有权、使用权或经营管理权公开有偿出售，由多个购买人公平竞争，按照中华人民共和国拍卖法的有关规定程序，由购买者对工程进行自主经营和管理。 根据工程设施的资产结构和规模大小，对工程所有权可实行部分拍卖或全部拍卖，也可以在所有权不变的情况下只转让使用权或经营管理权。使用权或
9、经营管理权转让期限一般1020年。（五）用水合作组织管理。对村内联户、村集体兴建或跨村的工程，可按照工程供水的受益范围组建农民用水户协会，行使工程的经营管理权，按照章程民主协商开展投工投资管护工程、供水调度及水费计收等管理工作，承担直接受益的农村水利工程的建设、管理和维护责任。坚持“民办、民营、民受益”的原则，加强组织机构内部制度建设，使协会运作民主、公开、有效、规范。（六）委托管理。由县水务局或乡（镇）人民政府、村民委员会将工程委托村民小组、用水合作组织、企业和其他社会组织进行管理。二、南华县农村小型水利工程管理体制改革情况通过调查摸底，我县的农村小型水利工程共有44689件，其中：小（二）
10、型水库67件、小坝塘410件（1万m3至10万m3）、小水池22086口、小水窖21128口、农村小型泵站31件、水闸45座、1m3/s以下的沟渠332条、输水管道1件、农村小型引水工程51件、乡镇村集中供水工程10件、农村人畜集中饮水工程519件、农村小型河道治理9件。到改革结束，共签订改革相关合同的工程有1475件，其中：承包12件，拍卖5件，用水合作组织管理15件，委托管理1443件，共落实管理人员1475人；其它22086件小水池和21128件小水窖为自建自管工程。通过改革共回收改革资金19万元。三、农村小型水利工程管理体制改革的成效通过承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理和委
11、托管理等多种管理方式，对农村小型水利工程进行管理体制改革，使广大农民群众真正成为农村小型水利工程投资、建设和管理的主体，较好地解决了农村小型水利工程投资、建设和管理等方面存在的问题，调动了广大农民群众投资办水利的积极性，加快了农村小型水利工程的“两个根本性转变”。这项改革措施，为农村水利建设和管理注入了新的活力，对调整农村生产关系，解放和发展农业生产力，加强农田水利基础设施建设，优化产业结构，促进农村经济的快速发展具有极为重要的意义。农村小型水利工程管理体制改革的成效，突出表现在以下几个方面：一是盘活了存量资产，拓宽了农村小型水利工程的投资渠道，实现了“以水养水”的农村小型水利工程良性运行机制
12、。二是明晰了产权，实现了责、权、利的统一。通过农村小型水利工程管理体制改革，明确了工程权属，改善了工程管理，实现了国家和集体资产的保值和增值。三是促进了农村小型水利工程管理体制的改革和经营机制的转换，为农村小型水利工程注入了活力，实现了供水的商品化，推进了水利产业化，调动了社会各界办水利的积极性。四是实现了资源和资金的优化配置。通过改革，使工程集中到了懂技术、善经营、会管理的能人手里，加强了农村小型水利工程的管理，提高了经济效益，降低了工程运行成本，降低了农业生产成本，促进了农村经济的发展。五是减少了水事纠纷，促进了农村的精神文明建设。通过农村小型水利工程管理体制改革，使农村小型水利设施更好地
13、发挥作用，加快了农业生产发展，增加了农民的收入，提高了农民的生活水平，促进了农村精神文明建设。四、农村小型水利工程管理体制改革的经验 在农村小型水利工程管理体制改革中摸索和积累了一定经验，归纳起来，主要是： 做好五项工作：一是充分宣传发动，提高思想认识。把改革的着力点，放在统一广大干部群众的思想认识、调动其积极性和创造性上，利用各种形式，宣传农村小型小利工程管理体制改革的重要意义和有关政策法规，使广大干部群众进一步解放思想，转变观念，为农村小型水利工程管理体制改革的顺利进行奠定良好的思想基础。二是制定和完善有关政策，充分调动广大农民群众的积极性。三是抓好典型，发挥典型的示范和辐射带动作用。按照
14、先小后大、先易后难、先点后面的办法，制定试点方案，抓好典型。四是加强组织领导，积极稳妥地推进改革进程。五是加强监督和管理，确保改革的质量和效果。 坚持五项原则：一是确保国家和集体资产不流失的原则。在农村小型水利工程管理体制改革中，要兼顾各方面的利益，严格保护工程所有者的合法权益。二是谁投资、谁所有、谁受益、谁管理的原则。国家投资、群众投工兴建的农村小型水利工程属国家所有，由水行政主管部门行使出资人权利；国家和集体共同投资兴建的农村小型水利工程按投资比例划分产权；以乡或村集体投资为主兴建的农村小型水利工程，其产权属乡或村集体所有。三是坚持因地制宜、分类指导、不搞一刀切的原则。要以保值增值和提高效
15、益为目的，宜包则包，宜卖则卖，宜租则租，宜股则股，哪种形式效果好，群众能接受就采取那种形式。四是群众自愿，民主决策，公开、公正、公平竞争的原则。在资产评估的基础上，根据工程规模、现状和效益等情况，合理确定租赁费、承包费、拍卖底价，面向社会公开竞价出让。五是坚持依法治水的原则。所有农村小型水利工程都必须要纳入依法治水的轨道。租赁、拍卖、承包、股份合作的水利工程，都要服从水行政主管部门的统一规划和管理，促进水资源的合理开发、利用和保护。 严格把好五关：一是资产评估关。要在明确产权的基础上，对资产进行评估，确认资产价值，科学测定承包、租赁基数和拍卖底价，做到既不使国家和集体资产流失，又充分考虑到农户
16、的承受能力。二是公平竞争关。即把所要拍卖、承包、租赁的农村小型水利工程设施的有关情况公布于众，面向社会公开招标或竞价出售，按照自愿、公开、平等、竞争的原则，组织广大干部群众积极参加拍卖会、招标会，踊跃承包、租赁、竞买。三是签订合同关。水利设施拍卖、承包、租赁后，必须依法签订合同，并进行司法公证，报上一级水行政主管部门备案。合同必须明确双方应履行的权利和义务、违约责任和制约措施，做到公平、严密、合理、合法。四是监督检查关。水行政主管部门要按照分级管理的原则，定期对合同双方履行职责情况进行监督检查，防止粗放管理和掠夺性经营等短期行为的发生，确保工程效益的充分发挥。五是资金管理使用关。要按照分级管理
17、，分级使用的原则，加强对拍卖、承包、租赁等回收资金的管理，实行专户存储、专款专用，定期公布资金的使用情况，接受有关部门的监督和管理。 处理好六个关系：一是所有权、经营权与管理权的关系。对农村小型水利工程可以采取一次性拍卖工程所有权的办法，使购买人拥有资产的所有权和收益权，实现所有权、经营权与管理权的有机统一。对于不宜变更转移所有权的工程设施，可以只拍卖工程设施的经营管理使用权，也可以采取承包、租赁的办法，实现所有权与经营权的分离。这样才能最大限度地发挥经营管理者的主观能动性，调动投入者的积极性。二是国家、集体、个人的关系。实现国家、集体、个人三者利益兼顾，各得其所。三是水利改革与农村改革的关系
18、。水利改革是手段，解放和发展生产力，使水利更好地为国民经济和社会发展服务是目的。通过改革，要加快水利事业的发展，提高水利行业的经济实力，推进水利产业化进程。四是保值增值与滚动发展的关系。对购买、承包、租赁农村小型水利工程设施的经营者，在保证工程设施完好无损的基础上，鼓励经营者增加投入，对水利设施进行更新、改造、配套，提高扩大再生产能力。五是改革、发展与稳定的关系。农村小型水利工程管理体制改革是一场革命，政策性强、涉及面广、难度较大，必须以稳定为前提，以发展为目的，坚持群众路线，尊重群众意愿，既要大胆探索，积极推进，又要谨慎稳妥地处理好农村水利改革与稳定农村家庭联产承包责任制的关系，实现改革、发
19、展与稳定的统一。六是当前与长远的关系。农村小型水利工程管理体制改革既要立足当前，又要着眼长远；既要注重经济效益，又要兼顾社会效益和生态效益，切忌短期行为。 五、农村小型水利工程管理体制改革中的问题 目前，在农村小型水利工程管理体制改革方面主要存在以下几个问题：一是思想认识不一致。受计划经济体制的影响，一部分干部和群众对农村小型水利工程管理体制改革有思想阻力。二是管理工作有待加强。农村小型水利工程进行管理体制改革后，管理体制和对象发生了变化，由集中管理变为分散管理，在合同履行情况的监督和检查、回收资金的使用和管理、水价的核定和监督、水资源的统一规划、开发利用及防汛调度等方面出现了一些新的情况，应
20、进一步加强对农村小型水利工程管理体制改革的领导和指导，制定和完善有关政策，规范工作程序，加大依法治水和管水的力度，加强对拍卖、承包、租赁等回收资金的监督和管理，积极稳妥地推进农村小型水利工程管理体制改革。 六、加快农村小型水利工程管理体制改革的意见对农村小型水利工程管理体制进行改革，是贯彻落实中央一号精神的重大举措，是农村生产经营体制的又一场革命。当前，要按加强农业和水利基础设施建设的有关方针政策，以科学发展观要求和提高农业特别是粮食综合生产能力为核心，以保障粮食安全和增加农民收入、改善农业生产条件和农村生态环境为目标，进一步解放思想，更新观念，深化改革，理顺体制，建立机制，实施以产权换资金，
21、以存量换增量，以机制换效益，以改革促发展的战略，全面推进农村小型水利工程的管理体制改革，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村小型水利工程建设、管理新机制。为此，要认真做好以下工作：一是加强对农村小型水利工程管理体制改革的指导，深入调查研究，及时总结经验、发现问题，积极稳妥地推进此项工作。二是加强对农村小型水利工程管理体制改革的政策研究和制定。对改革的对象与原则、改革的形式与步骤、权利与义务及改制后的管理都要做出明确的规定。三是进一步加强各级政府对此项工作的领导，明确目标，落实责任，抓好典型积累经验，加快农村小型水利工程管理体制改革的步伐。四是加强对改制后的农村小型水利工程的监督和管理。对农村小型水利工程管理体制改革中出现的问题，要及时加以研究解决，使这项工作健康地发展。
