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1、土地利用的外部性及政府对策研究湖北社会科学2010年第12期土地利用的外部性及政府对策研究刘湘洪,徐艳晴(1.武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072;2.海南大学,海南海口570145)摘要:土地利用过程中不可避免地会产生外部性,但这种效应不能够通过市场反映出来,会降低土地资源的有效配置.土地利用外部性产生的机制是由于土地相对于其他资源无可比拟的特性所决定的.为了使土地资源的配置达到最优化,必须综合运用行政,法律,税收等多种手段控制土地利用的外部性.关键词:土地利用;外部性;控制中图分类号:F293.2;D63文献标识码:A文章编号:10038477(2010)12003303土地作
2、为一种有限的且不可再生的自然资源,它是人类生存,繁衍,活动的载体,也是社会进步,经济发展的基础和条件.土地的利用既包括对未利用土地的开发,也包括对业已利用的土地进行追加投资和劳动.但是在土地利用过程中不可避免地会产生外部性,如耕地数量减少与质量下降,城市污染,环境破坏,生态失衡等重大社会问题.外部性会导致土地资源的低效率配置,加大社会成本.如何对土地利用的外部性进行控制,兼顾经济效益,生态效益和社会效益三者的综合效益,是我们进入2l世纪以来面临的又一个重要课题.一,土地利用外部性的含义及类型外部性又称外部效应,是一个经济学概念,指某一微观经济行为主体的经济活动对另一主体的福利所产生的效应,且这
3、种效应没有通过市场交易反映出来.结合土地而言,土地外部性是指人们在对土地这一客体进行利用的过程中,对他人的生活,工作或者生产活动或社会所造成的影响,并且这种影响无法通过市场来进行交易.土地外部性的承受者虽与土地利用者没有直接关系,但他们不能自主地选择或避免这种外部性对自己造成的影响,这就造成了土地利用者的私人收益与社会收益,私人成本与社会成本不一致的现象.土地利用的外部性,是经济系统运行中正常的,无处不在和不可避免的组成部分.土地利用的外部性涉及面广,类型多样,可按下列标准进行分类.(一)正外部性与负外部性.按其土地利用外部性影响的效果不同,土地利用的外部性有正外部性和负外部性之分.土地利用的
4、正外部性是指某些人在利用土地的过程中使其他人无偿受益,自己却无法得到补偿,如我国的退耕还林政策.土地利用的负外部性是指某些人在利用土地的过程中使其他人受损,却并不为此支付足够补偿这种危害的成本.如居民区附近的一座工厂,工厂在生产过程中产生的废气,废水和废渣等就会使附近居民的生活环境受到严重污染.(二)代内外部性和代际外部性.按土地利用外部性影响的时间不同,土地利用的外部性有代内外部性和代际外部性之分.土地代内外部性是指在人类代内之间的相互影响.随着人类用地需求的不断增加和生态环境的人为破坏,可利用土地的稀缺程度越来越严重.而同时,人类过度地利用土地,进行生产时,所造成的生态破坏,环境污染,资源
5、枯竭,全球气候变暖等,对当代人的生产和生活带来了极大的负面影响.土地代际外部性也叫纵向外部性,它是从土地的可持续利用角度出发,动态地考虑几代人的用地行为及其相互之间的福利影响.其中主要是当代人的用地决策对后代人的福利影响.从当代人和后代人两方来看,当代人是行为的主体,而后代人只能承受当代人行为所产生的影响.后代人的要求能否得到满足,能否得到公平的待遇,取决于当代人的策略行为.土地利用的代际外部性具有明显的滞后性,产生的后果更加严重,应予以足够重视.(三)区内外部性和区际外部性.作者简介:刘湘洪(1966_),女,武汉大学政治与公共管理学院博士生,海南大学校长办公室主任.徐艳睛(198o_),女
6、,南京大学政府管理学院组织文化研究所博士生,海南大学政治与公共管理学院讲师.?33?按土地利用外部性影响的范围不同,土地利用的外部性可分为区内外部性和区际外部性.土地的区内外部性主要是指土地利用对本区域造成的影响.对于土地,特别是城市土地,不同的用途会产生不一样的收益,不同的区位也会有不同的收益.随着城市的不断扩展,以及对城区的改造,以前是在城市郊区的土地慢慢转化成为城市中心,以前是居民区后来改造成为商业区,这些改变使得该区域的地价大大上涨,其级差地租也不断增加.国家对此投入了大量的资金.但整个区域的居民都无偿地享用了这种收益.土地的区际外部性是指土地利用对本区域以外的其他区域造成的影响.在土
7、地的利用中需要借助一系列生物,工程技术对土地进行综合整治,在此过程中不可避免地会对项目区及其背景区域的水资源环境,土壤,植被等环境要素及其生态过程有诸多直接或间接效应,改变当地的环境,从而产生有利或有害的影响.当某个区域的生态环境被改善或破坏时,它所造成的影响不仅仅对本地区造成影响,也会给其他区域造成影响.如北京的沙尘暴,主要是因为它附近省份区域的生态环境破坏的程度越来越厉害,就直接导致北京沙尘暴频频发生.二,土地利用外部性的产生机制土地是一个自然生态系统,相互联接在一起,不能移动和分割.生活在地球上的人类,其社会实践活动也是一个系统,人们利用土地时不可能孤立地进行.因此土地利用所产生的外部性
8、主要是由它的特性所决定的.(一)产生正外部性和负外部性的主要原因.土地是人类生存和发展的基础,因此土地利用后果具有社会性.单纯就土地而言,并不会产生外部性.但是作为生产和经济建设的基础,人们在生产生活中必然要占有和利用土地,因土地占有和利用的过程而产生外部性.随着人类的进步,经济活动的频繁,人类活动对土地的影响越来越深刻.并且土地是自然生态系统的基础因子,因此每块土地利用的后果,不仅影响了本区域内的自然生态环境和经济效益,而且必然也会影响到邻近地区甚至整个国家和社会的生态环境和经济效益,产生巨大的社会后果.这种影响可能是好的,也可能是坏的.由于土地的社会特性,土地的利用不仅花费社会成本,也会产
9、生经济和环境效益.现在的市场机制主要关注经济效益,而环境效益和社会效益对市场来说是一种”外部性”效益.因此社会成本和社会效益的差异也必然会产生外部性.(二)产生代内外部性和代际外部性的主要原因.土地是自然的产物,因此土地具有不可再生性,有限的土地面积也决定着土地的供给具有稀缺性.而我国人均占有面积很少,不到世界平均水平的三分之一,土地资源十分稀缺.另外土地作为一种重要资产,诱使着人们占有更多的土地.特别是耕地,我国人多地少的国情决定了我国的土地利用,必须要考虑所拥有耕地的总量和所能够利用的耕地存量,不仅仅反映在数量上,更重要的还应当在质量上.无论是土地数量上还是质量上的改变,都会对我们这代人或
10、者下代人产生影响.?34?(三)产生区内外部性和区际外部性的主要原因.土地最大的自然特性是地理位置的固定性,所以我们在利用土地的时候也不可能是孤立进行的,并且随着生产技术水平的提高,对土地的利用不仅局限于平面,更多的是空间上的利用.并且由于利用方式具有差异性,利用后必然会对附近区域造成影响,甚至范围更广.另一方面,位置的固定性也决定了土地区位的优劣,具有区位优势的土地,土地所有者就可以无偿获得级差地租I.此外,土地质量也存在着地域差异性,它也是形成级差地租I的基础.随着生产力水平的提高和人类对土地利用范围的扩大,这种差异性只会逐步扩大,而并非趋于缩小.三,从我国国情出发,解决土地利用外部性应采
11、取的对策土地利用外部性的存在,无论是正外部性还是负外部性,都会导致土地资源的配置和使用不当.要保证土地利用外部性得到控制,政府部门必须从宏观角度,同时运用政治,法律,行政,经济等多种手段来保证土地利用的正常运作.(一)以土地利用总体规划为依据,加强土地资源的管理.土地利用总体规划编制的重点在于:严格体现国家保护基本农田,控制非农建设占用农用地的立法思想;实行占用耕地与开发复垦耕地平衡的动态保护耕地管理方式;注重提高土地利用率;统筹安排各类和各区域用地;注意保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用.在充分考虑土地利用方式和利用效果之间的相互影响,从控制土地利用外部性的角度来制定土地利用总体规划,
12、这应该是我国土地资源管理的指导思想.我国现行的”块块为主”的土地管理体制下,地方政府在耕地保护和经济发展两者间更加倾向于后者,从而使得我国最严格的耕地保护制度并未落到实处.所以在对省级以下的土地管理部门进行垂直管理后,必须以土地利用总体规划为依据,兼顾实施国家的宏观调控政策和地方经济发展两个方面.政府部门必须综合运用宏观调控手段,保障土地利用总体规划的实施,加强土地资源的管理,以达到经济效益,生态效益和社会效益的最大化.(-)建立健全的土地法律体系.健全的土地法律体系应该从土地民事法律制度,土地经济法律制度和土地行政法律制度这三个方面建立.土地民事法律制度主要是调整平等主体土地关系,它主要体现
13、为民法中土地物权法律制度;土地经济法律制度主要是调整国家对土地利用宏观干预关系,它以社会利益为本位对有限的土地资源进行合理配置;土地行政法律制度主要是调整行政机关对土地活动实施行政管理活动所产生的社会关系.土地法律体系的各个部分相互联系,密切配合,共同发挥对土地关系的调整作用.建立健全的土地法律体系,通过法律手段确定当事人的权利义务关系,将权利确定给外部性收益的制造者,将外部性损害确定给损害的制造者.在这一确定权利义务关系的过程中,没有人甚至是外部性损害的制造者都不愿意承担损害成本,因此法律必须用强制性手段予以保障,通过”依赖于法律性义务或民事侵害方面的法律体制”,将外部性制造者对他人造成的损
14、害强迫制造者承担.通过法律手段减少或消除外部性在社会成本中的比例,努力将外部性制造者所产生的成本或收益变成他们自己的成本和收益,实现外部性内部化,达到社会成本等于或接近私人成本的目的.(三)建立成熟的土地市场.作为产权理论的创始者,科斯认为:如果交易费用为零,无论权利如何界定,都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置;如果交易费用为零,制度安排与选择是重要的.这就是说,解决土地利用外部性的基本条件是产权的明晰化.而我国是公有制国家,不存在私有化保护的可能,因此界定土地资源的产权对土地资源的可持续利用发展非常重要.当土地利用中出现了外部经济问题后,因每一块土地都有明晰的产权,那么可以通过对
15、该块土地出售转让或者置换的方式,使土地能够在市场中自由流转,以消除其外部性.但是在市场化程度不高的市场经济中,科斯定理不能发挥作用.所以土地市场的成熟与否,决定着科斯定理发挥作用的大小.我国的土地市场有一级市场和二级市场之分.一级市场中,由于政府对土地使用权出让缺乏统一规划和计划控制,土地出让宏观失控,造成土地浪费和资产的大量流失.并且出让的土地市场程度不高,以协议出让方式居多,而招标拍卖所占比例极小,土地获得的成本偏低使得用地者尽可能地多占用土地,土地没有得到有效配置.用地者从一级市场获得土地的代价不高,使得二级土地市场也很难建立起来,经常出现有价无市或者有市无价的现象.这样土地市场的竞争机
16、制没有充分发挥配置资源作用,土地不能在土地使用者之间自由流通,不能使土地达到最优化配置.因此建立完善的土地市场是解决土地外部性的必然要求.在市场机制的作用下,使土地能够自由流转,达到土地资源的优化配置,尽可能地消除土地利用的外部性.(四)建立完善的土地税收体系.庇古认为,如果对外部负效应的生产者征收相当于外部成本的税收,这样,利润最大化原则就会迫使生产者将其产出水平限制在价格等于社会边际成本之外,这正好符合有效配置的条件;相反,对外部正效应的生产者,政府提供相当于外部收益的财政补贴,鼓励其把产出量扩大到社会最大效率的水平.这样,在利润最大化原则作用下,生产者从各自利益出发,会将其产量调整到价格
17、等于边际社会成本之点.通过实行这样的经济手段,能较好地解决外部性问题,从而使资源接近帕累托最优均衡.我国现阶段采用流转税为主的土地税制结构,其特点是重流转,轻保有.土地在保有环节中,土地使用税明显偏低,如此构架难以对用地者和占用者形成经济上的约束机制,造成资源闲置和用地效率低下.同时流转环节过高的交易成本,不仪阻碍了土地市场的正常发育,相反还刺激了土地隐性市场的活跃,造成土地收益流失.根据我国国情,土地税收体系必须围绕”十分珍惜和合理使用每寸土地,切实保护耕地”这一基本国策,以促进土地资源的合理配置和有效利用为优先目标.所以我国的土地税收应该是把课税的重点从土地流转环节转向土地的持有环节,即开
18、征物业税.如果物业税一旦实施,将会成为地方政府的主力税种,就会促使地方政府改变职能,注重地方基础设施建设,环境保护,而不是一味地靠卖地来拉动经济发展;另一方面,降低了土地在流转环节的交易成本,鼓励流转,并且对持有土地者形成征税压力,克服企业粗放式用地.开征物业税能够促进土地市场的正常发育,引导土地资源合理配置.(五)发展循环经济,实现土地的可持续利用.循环经济是国际社会推进可持续发展战略的一种优选模式,把循环经济理念运用到土地利用全过程,以保障土地资源的可持续利用,实现土地的可持续利用也是人类对土地使用所要求达到的最终目标.一个国家的全部土地资源实现土地的可持续利用,既要满足当代人的需求,又要
19、满足人类今后的长远需要;既要满足人们对于食品的要求,又要满足整个经济,社会持续发展的需求.对于农业用地,基本政策目标是实现耕地总量动态平衡,既要保持一定的数量,又要在此基础上保持并力求提高质量.对于建设用地,除了不存在土地质量的保持与提高问题外,依然存在土地数量的保持,土地生态环境的保持和改善,土地利用集约度的提高等.土地资源不能再生,只有对土地资源在时间安排上与时序上完全相当,在”供”和”求”的两个方面都必须具有长远观点和全局观点,实现土地的可持续利用.参考文献:【11安东尼?阿特金森,约瑟夫?斯蒂格里茨.公共经济学【M】.上海:上海三联书店,上海人民出版社,1996.2J曼昆.经济学原理fMJ.北京:北京大学出版社,2000.【3】劳炯基.外部性理论与城市管理研究】.开放时代,1997,(6).4周诚.土地经济学原理M】.北京:商务印书馆,2003.责任编辑申华?35?
