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1、本 科 毕 业 论 文题目土地财政成因及消解对策 作 者： 专 业： 行政管理 指导教师： 完成日期： 2013年5月1日 摘 要94年的分税制改革导致地方财政收不抵支，而土地运作为地方政府带来了财政收入，土地财政还有拉动融资的作用，再加上地方政府的政绩工程，导致土地财政成为我国地方政府的现阶段财政收入模式。本文从土地财政的定义入手，对其现状、产生原因以及带来的效应等方面进行了分析，并提出四点破解土地财政的举措。1994年分税制改革以来，我国的财政体制形成了“财权向上，事权向下”的格局。即财政的收入大部分收归中央，但财政支出权却层层下放。1995-2004年地方财政收入在总财政收入中的比重不足
2、50%，但是财政支出的比重却逐年上升。1995-1998年地方财政支出占总支出的比重高达71%，而2005年高达74.1%。这种地方政府财政收入和支出的极端不平衡最终导致了“土地财政”的大行其道。关键词：土地财政，土地流转，房地产，分税制改革ABSTRACT94 years of the reform of tax sharing system lead to local financial revenue and expenditure, and the land transport as a local government brought financial income, land f
3、inance and stimulating role in financing, coupled with the performance of local government projects, leading to the land finance become the present stage Finance Chinas local government revenue model. This paper begins with the definition of the land finance, on the current situation, causes and eff
4、ects are analyzed, and puts forward four resolving land fiscal measures.The reform of the tax system in 1994, Chinas financial system has formed the upward, right down pattern. Most of that revenue to central, but the financial expenditure has delegated level. 1995-2004 years the proportion of local
5、 fiscal revenue in the total financial income of less than 50%, but expenditure the proportion is rising year by year. 1995-1998 years of local fiscal expenditure to total expenditure of up to 71%, and a high of 74.1% in 2005. The local government revenue and expenditure of the extreme imbalance lea
6、ds to the land finance.Key words:Land finance, land transfer, real estate, tax system reform 目 录摘 要IABSTRACTII一、土地财政的界定和表现形式1 （一）土地财政的界定1 （二）土地财政表现形式1 1.土地出让金1 2.税收收入1二、土地财政的现状1 （一）土地出让金1 （二）税费收入2 （三）抵押贷款2三、土地财政的成因2 （一）经济因素2 （二）政治因素3 （三）社会因素3四、土地财政的利弊3 （一）土地财政的益处3 （二）土地财政的弊端4 1.土地浪费，大量农民失业4 2.推高房价，居
7、民买房困难4 3.增加了政府财政、金融风险4 4.不利于国家的持续健康协调发展4五、土地财政的出路4 （一）尽快建立完善与地方政府事权相匹配的财政体制4 （二）是切实执行土地规划政策，严格控制新征耕地，大力查处土地违法事件4 （三）要大力进行金融体制改革5 （四）要大胆改革政绩考核体系5参考文献6土地财政成因及消解对策一、土地财政的界定和表现形式（一） 土地财政的界定 何为土地财政？土地财政的定义，许多专家学者给出了他们自己的定义。蒋省三提出，发达地区的财政，政府预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外则靠土地出让收入，发达地区的地方财政已经成为名副其实的土地财政。邵绘春则认为，土地财政是指
8、地方政府的财政主要依靠土地运作来增加收入。侯作前指出，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。还有其他一些学者的观点我们就不一一列举。通常所谓土地财政是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。（二）土地财政表现形式1、最主要的一个就是通过出让土地获得土地出让金。这是分税制以来政府预算外收入
9、的主要组成部分。我国实行的是城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。依照宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”的规定，地方政府有权利向农民征收土地再以各种形式(一般为招、拍、挂的方式)出让从中获取土地出让金，也可对城市建筑拆迁再作为国有土地进行出让。2、土地财政的另一个形式是与土地运作相关联的税收收入。这属于政府预算内收入。1994年分税制改革之后，由地方固定享有收入的税种主要有城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，车船税，契税以及筵席税等。这里大部分税种和土地有直接关系。具体来说，土地税费收入可以分为三个部分：与土地直接相关的税收收入（如
10、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税）；间接税收收入（如企业所得税，房产税以及由房地产业所创造的税收）；政府部门收费项目。二、土地财政的现状（一）土地出让金 以土地出让获得高额土地出让金收入。土地出让金是地方政府预算外收人的主要来源，是政府以国有土地所有者的身份，将一定期限的土地使用权出让给土地使用者，而按规定向受让人收取的全部价款。根据现行土地制度，城市发展所需建设用地，由政府依法将农用集体土地征收为国有土地后，再根据土地具体用途，对公益性用地通过无偿划拨方式交给用地单位使用；对工业用地、仓储用地以及地方政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予优惠、扶持的项目的用地，通过协议方式出
11、让；对商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，则以招标、拍卖或者挂牌方式出让。政府在集体土地征用和国有土地出让中完全处于垄断地位，从而可以运用价格剪刀差方式，通过极低的征地补偿费将集体土地征收为国有后，再以高出征地补偿费几倍甚至几十倍的出让价格出让土地。通过上述两种途径，地方政府获取了巨额的土地出让收入。近几年，土地出让收入更是迅猛增加，大约相当于地方财政预算内收入的30-50之间，成为名副其实的“第二财政”。（二）税费收入目前我国房地产业链条中，从土地使用权出让到房地产开发、转让、保有等环节中，共涉有营业税、城建税、教育费附加、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、
12、印花税、耕地占用税和契税11个税种，且根据分税制制度设计，除了企业所得税和个人所得税由中央和地方分享外，其余税种收入均归地方政府所有。这种制度设计无疑会刺激地方政府的税收冲动。他们也收取土地丛征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额较大，2003年某县仅土地部门的收费就高达2.1亿元。目前，房地产和建筑业税费收入大约占地方财政预算内收入的40，是地方税收中增幅最大的两个行业。2007年前10月，全国房地产税费收入占地方财政收入的比重已达30-40。经济发达地区，这个比例甚至更高。（三）抵押贷款 以土地为抵押获得大量借债。我国预算法明确规定，除法律和国
13、务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，因此理论上也就不允许其直接向银行借款。但事实上，许多地方政府绕过预算法规定，通过成立“土地储备中心”或借助经济开发区这一平台，以土地为抵押获得银行信贷支持，进行城市基础设施建设或旧城改造。本来，“土地储备中心”成立的初衷是政府收购破产或效益不高国有企业的划拨土地，盘活城市闲置、低效利用的土地，解决下岗职工的生计和出路，推动企业改制。但随着土地供应招拍挂制度的改革和土地财政在地方财政收入结构中地位的提升，“土地储备”就成为地方政府经营土地、获取最大财政收入的重要载体。首先，地方政府以储备土地为抵押获得银行贷款，这些贷款或用于待售土地的基础设施建设，将
14、“生地”变成“熟地”，以使该地块升值；或用于新征收土地补偿费支出，以增加储备土地；但主要用于城市基础设施建设，据调查，某市城市基础设施投资资金的73、某县城市基础设施投资资金的64来自土地融资。而完善的基础设施建设又推动了地价的上涨，从而获得更高的土地出让收入和抵押贷款收入。这样，就形成了土地储备抵押贷款基础设施建设出让土地获取出让金建筑业和房产业税费新征地增加土地储备的敛财循环。三、土地财政的成因（一）经济因素 说到土地财政的成因，说起来地方政府也有点逼上梁山的味道。故事得从94年的分税制改革说起。改革的具体内容就不多叙述。在现在看来94年的改革有矫枉过正的嫌疑。中央的财政集中度一下子从不到
15、10%跃升到50%，省市级财政占30%，而占全国财政供养人员67%的县乡级财政只占20%。“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡级财政名存实亡，村级财政精精光光。”地方财权没有增加的情况下，还面临着中央政府的一系列举措，如加快城镇化步伐、东部率先现代化、西部大开发、振兴东北、中部崛起，形成你追我赶的态势。这是明显的财权上移和事权下移。钱从哪里来？产业税、工业税这些主要税种都归中央，留给地方的主要是建筑税、房地产税。所以现行的财政体制逼迫地方政府靠土地生财。（二）政治因素 中国实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。根据宪法,“国家为了公共利益的需要,可
16、以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这就在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的被动从属地位,致使“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、地方政府就可以按“土地的城市建设用途的市场价值”把征得的土地批租出去,获得的收益就归政府等“征地、补偿、批租”制度,更为地方政府在法理上大开方便之门,现行的土地制度与征用制度为地方政府补充财政预算和城市扩张所需的资金提供了一条捷径。 中国实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。根据宪法,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这就在法律上规定了农村土地的集体所有权与城
17、市土地的国家所有权处于不平等的被动从属地位,致使“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、地方政府就可以按“土地的城市建设用途的市场价值”把征得的土地批租出去,获得的收益就归政府等“征地、补偿、批租”制度,更为地方政府在法理上大开方便之门,现行的土地制度与征用制度为地方政府补充财政预算和城市扩张所需的资金提供了一条捷径。（三）社会因素要启动城市化,就要扩张城市的外延和投资规模,而城市规模的扩张,意味着政府手中必须有支持基础设施建设的先期垫付资本。因此,“经营城市说”也就大行其道。而且,以“经营城市”之名,来行“经营土地”之实。国有土地出让,不仅解决了地方政府城市基础设施建设的财政资金紧缺
18、的问题,也带动了地方政府房地产税、营业税等税费的增加与本地经济的繁荣。这就是城市化与工业化过程中城市外延和规模扩张给地方政府带来的财政效应,而这种财政效应正是源于出让土地带来的各种费用和税收等收入。 四、 土地财政的利弊（一）土地财政的益处 土地财政有其产生的历史背景也有其积极作用。一方面，地方政府征用土地，将农村耕地变为城市用地，或对城市内土地进行拆迁改建，首先就使中国的土地资源得到了盘活，推动了城市化和城市建设的进程。另一方面，在地方政府财政困难时期，土地财政确实缓解了财政困难，否则庞大的市政建设开支、社会保障开支等都无法实现，这对于城市的稳定发展也是有其积极意义的。（二） 土地财政的弊端
19、1.土地浪费，大量农民失业。从表面上看，大规模的建设开发，加速了我国的城市化进程。但拆建和征用土地的同时，带来的若干问题实在不容小觑。各地的强拆事件层出不穷，甚至闹出人命。违规违法的征用农田、不合理的征地补贴等等，这还不算造成的各种生态环境破坏。而失业则影响社会稳定。2.推高房价，居民买房困难。导致房价上涨的一个很重要的原因就是地方政府的土地财政政策导致土地出让价格的上涨，开发商又把这种高价格的土地成本转嫁给购房者，房价正是在这种循环中节节攀升。为何楼市调控难？地方政府的土地政策难辞其咎。房价过高已经成为目前我国一个非常突出的社会问题。3.增加了政府财政、金融风险。美国前几年的次贷危机我们都还
20、记得。而中国正在走的这条路会通向何方？很多地方的基础设施建设资金正是通过土地抵押借贷而来。这是以政府的信用作为支撑的。反正政府倒不了，土地也没长腿。那么在金融机构的眼里，这就是优良贷款，而且通常数目巨大，何乐而不为呢？历届领导上任，谁不想搞出点业绩？没钱就继续借。就这样，地方政府的债务像雪球一样越来越大。当大到还不清的时候，只能由中央财政来善后，虽然现在还没有发生，但可以想见，国家不可能让某个地方政府破产。所以，土地财政既加大了地方政府的财政风险，也增加了金融业的金融风险。4.不利于国家的持续健康协调发展。土地是有限的不可再生资源，如果每一任新官上任，只顾眼前利益，疯狂卖地，势必寅吃卯粮，总有
21、一天地会卖完，下届政府无地可卖，子孙后代无地可耕。这是不利于国家的长治久安的，也不符合科学发展观和可持续发展的要求。五、 土地财政的出路(一)尽快建立完善与地方政府事权相匹配的财政体制。要改变地方政府财权小事权大的现状。要适当扩大地方政府的税源，有钱了地方政府自然有积极性。合理划分中央与地方的收入,使各层级政府事权配置与财政资金相匹配。赋予地方政府更的税收权限,调整和完善财政分级管理体制,加大中央对基础性公共服务的支出责任,减轻目前加在地方的不合理事权,改变地方政府财政收支不平衡的局面,确保政府能够不依赖于土地财政入而保证财政自给。（二）是切实执行土地规划政策，严格控制新征耕地，大力查处土地违
22、法事件。很多政府征的地都是农民的耕地，长此以往将会危害国家粮食安全。原因就在于地方政府并没有严格执行土地规划政策，也没有受到责任追究。所以说查处的力度还远远不够。执法必严，违法必究！ （三）要大力进行金融体制改革。 当前的房地产热与金融的催生有很大关系。据统计，房地产商的自有资金占20%，其余80%靠贷款，在20%的自有资金中，还包括购房者的预付款，而个人购房资金的70%也是贷款。近几年来，国有商业银行房地产贷款增长40倍，个人贷款年均增长200%，房贷增长远远超出人均收入增长。房价飞涨也与银行不顾房贷风险抬起来密切关联，所以金融体制改革势在必行。（四）要大胆改革政绩考核体系。我们国家的政绩考
23、核重点是考核官员所在地区的GDP指标。而一拆一建，都是GDP！所以难免会有新官一上任就拆了建，建了拆的现象。政绩考核体系应该减少经济指标，更多要以人为本。在关注经济增长的同时，更加关注诸如生态环境、社会保障、社会发展、人民生活等方面。参考文献1杜雪君,黄忠华,吴次芳.中国土地财政与经济增长基于省际面板数据的分析J.财贸经济, 2009, (1): 60-64.2 陶勇.分税制对地方财政运行的影响J.税务研究,2008年第4期:P49.3陈国富,卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政一个法经济学视角J.南开学报, 2010, (1): 69-78.4辛波,于淑俐.对土地财政与地方经济增长相关性的探讨J.当代财经, 2010, (1): 43-47.5陈志勇,陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨基于治理“土地财政”的视角J.中南财经政法大学学报, 2009,(2): 42-47.6邵绘春.“土地财政”的风险与对策研究J.安徽农业科学, 2007, 35 (3): 4006-4008.
