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1、关于完善水利工程事权财权划分的思考水势论坛关于完善水利工程事权财权划分的思考柳长顺(水利部发展研究中心,北京100038)关键词:水利工程;事权;财权中图分类号:TV213文献标识码:B文章编号:167l_1408(2008)09?0005-04中共中央关于深化行政管理体制改革的意见要求,按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力.水利工程是重要的基础设施,包括不同规模的水库,水闸,塘坝,堤防,淤地坝等多种工程,拍负防洪,除涝,灌溉,供水,发电等多种功能,服务范围涉及各级政府,单位(企业)与个人等多个生体.立足现实,借鉴以往,着眼未来,合理划分
2、事权财权,是深化行政管理体制的基本要求,是水利工程顺利建设并良性运行的根本保证与现实需要.1古代水利工程事权财权划分情况我国是一个水旱灾害频发的国家,兴修水利,消除水害,历来是安邦治国的重大任务,受到统治阶级及普遍百姓的重视.历史上水利工程事权财权划分格局主要表现为两个特征:一是政府组织建设与管理水利工程,具体任务由地方承担;二是政府与群众根据lI程性质分担投入,政府投入以中央为主.水利工程中以防洪工程与农田水利工程事权财权划分最为典型.1.1防洪工程防洪工程项目花费巨大,河工经费的筹集与使用是保障防洪安全的重要保证.由于防洪是公益性事业,自占以来一般以政府开支为主,同时防洪直接保护洪泛区居民
3、的生命财产安全,洪泛区居民也有承担防洪的义务,一般以承担河工劳役和交纳物料的形式来体现.以黄河河防为例.西汉武帝时期,黄河频繁决溢,河防任务繁重.沿河十郡治河工程费用由国库统一开支,每年开支约占全年财政收入的四十分之一;沿河百姓主要承担河工劳役,每郡每年需派出河堤吏卒数千人或上万人.宋代沿袭汉制,地方岁修和抢修堵口经费由政府和沿河地区百姓共同负担,政府投入由国库开支,沿河州县按田亩数征发河工劳役,无力承担的改交”免夫钱”.王安石提出免役法,即取消劳务,收取免役钱,就近雇夫.王安石变法失败后,重新恢复差役法.明代河工大都出于徭役,河工”皆近河贫民”,以后改革河工制度,河工经费向地方征派,然后雇夫
4、赴役.清初沿袭明代做法,以徭役为主,按亩摊派出夫,额定每四十五顷农田派夫一名,以后增加为二名.康熙二十二年(1683年)开始采取比较灵活的做法,派夫与雇夫相结合.但是无论征派河夫或者出资雇夫,难免非专业人员,”十人不得三四人之用”.为此,逐渐实行河兵制度,河兵薪饷以募夫钱充抵,不足部分再从河工款项内补足.乾隆四十七年(1782年)决定治河经费免去从以往受益地区民间摊征的办法,而代之以全由国库开支.到嘉庆年间,黄河治河经费近千万两白银,约占全国税收的七分之一.1.2农田水利工程农田水利工程的兴建涉及政府与民众,水源地区与受益地区,受益与投入等利益分配,为了使工程长期维护和良性运作,实行统一规划和
5、统一管理.古代大型农田水利工程,所有权大多属于国收稿日期:2008-07-l6作者简介:柳长顺,男,博上,剐处长.嘲家,运行维护费由政府筹集,或从地方上交中央的财政中扣除.战国至秦前期,为了战争供给,政府依靠国家的力量征集物料,徭役和动用军队兴建和管理大型农田水利工程,以保障粮食生产和水运畅通.唐宋以来,长江以南成为主要农业经济区,农田水利工程开始普及,工程管理权限下放至地方或灌区,投资出现多样化.民间可以通过自行筹款,政府贷款和民间借贷等方式解决工程建设资金问题;灌区管理经费依靠”按户摊派”,”按亩摊派”等办法征集,这一办法逐渐为后世沿用.宋元时期,农田水利工程经费直接取自灌区用水户,专收专
6、支.雍正年间,实行改革,地方主要支付农田水利工程岁修经费,大修经费和管理机构官吏的薪水,纳入财政统支范围,由国库支付.从上述水利工程事权财权划分演变来看,以公益性为主的防洪工程,经费主要由中央政府承担,受益群众通过交纳税款或提供劳役等承担部分岁修等维护费;包括农田水利工程在内的其他水利工程,由政府组织受益群众出工出粮建设,但政府尤其是中央政府承担了越来越重的责任.2建国以后水利工程事权财权划分演变2.1事权财权划分演变经历三个阶段19491997年,我国有过多次水利工程事权财权划分,但是缺乏规范性.1997年国务院出台的水利产,IV政策(国发199735号),第一次明确划分了水利工程建设项目类
7、型以及中央与地方的分工,规范了各类项目的资金来源,为科学划分水利工程事权财权奠定了基础.2002年国务院转发的水利工程管理体制改革实施意见(国办发2002J4s号,以下简称实施意见)对水利工程管理单位进行了划分.在总结水利工程建设与管理事权划分的基础上.2003年水利部印发了水利基本建设投资计划管理暂行办法(水规计2003344号,以下简称投资办法),对水利工程类型,事权及财权进行了划分,这是目前水利工程建设投资安排的主要依据.2.1.119491996年国家主要负责大江大河治理的骨干工程这一阶段水利工程建设与管理主要依靠群众,调动各部门的积极性,大家办水利.普遍认为,水.I一利是社会性,公益
8、性基础设施,水利工程需要由各级政府组织领导,充分调动受益行业,部门,地区,单位的积极性去建设与管理.考虑到我国劳动力丰富,资金短缺,水利项目大量是土石方工程,主要依靠劳动积累,农民投工投劳成为水利工程建设的主要来源.为发挥中央,地方两个积极性,实行分级负责,筹措建设资金.国家投资主要解决带有战略性,全局性的问题,主要用于大江大河治理的骨干工程,其他工程建设以地方与群众集体的力量为主,国家支援为辅.如1982年出台的水土保持工作条例明确:防治水土流失,要动员社会力量,依靠群众自力更生.国家在经费,物资方面给予必要的扶持,对重点地区应给予较多的援助.2.1.219972002年国家主要负责对国民经
9、济全局有重大影响的项目1997年国务院印发了水利产业政策,根据水利建设项目的功能和作用,首次把水利建设项目划分为两类:甲类(以社会效益为主,公益性较强的项目),乙类(以经济效益为主,兼有一定社会效益的项目);同时,根据作用和受益范围,把水利建设项目划分为中央项目和地方项目两类.中央项目是指跨省(自治区,直辖市),对国民经济全局有重大影响的项目,投资由中央和受益省(自治区,直辖市)按受益程度,受益范围,经济实力共同分担;其中重点水土流失区的治理主要由地方负责,中央适当给予补助.地方项目是指局部受益的项目,投资由地方负责.2.1.32002年至今国家主要负责对国民经济全局有重大影响的项目和关系民生
10、的项目水利产业政策对推动我国水利工程建设起到了重要的作用.但是没有解决非甲非乙类项目的建设及建成后的管理问题,大部分水利项目属于此类项目.因此,需要建立一种新的水利工程划分体系,包括水利工程建设与水利工程管理单位划分体系.2003年水利部根据实施意见等有关规定,出台了投资办法.投资办法按功能和作用,把水利基本建设项目分为公益性,准公益性和经营性三类;按事权归属,分为中央项目与地方项目两类.其中中央项目扩大到对国民经济全局,社会稳定和生态与环境有重大影响的项目,或中央认为负有直接建设责任的项目.上述项目大部分是解决人民群众最关心,最直接,最现实的利益问题.2.2水利工程事权财权划分评述2.2.1
11、当前事权划分基本符合实际新中国成立后,我国多次测整了水利工程事权财权.目前来看投资办法对水利工程类型的划分比较现实,理顺了政府与市场的关系,基本明确了各级政府的职责,符合水利工程建设与管理的特点.2.2.2中央事权不断加大20世纪90年代初我国把大江大河治理的骨干工程上收为中央事权,1997年又增加了跨省(自治区,直辖市),跨流域的引水及水资源综合利用工程,1999年增加了重点水土保持工程,2003年增加了对国民经济全局,社会稳定和生态与环境有重大影响的防洪,水资源配置,生态建设,水资源保护等项目,或中央认为负有直接建设责任的项目.从水利工程事权财权演变规律来看,随着社会经济发展,中央政府承担
12、了更多的水利工程建设与管理责任,尤其是投入责任.目前,党中央,国务院把”三农”列为工作的重中之重,更加重视关系民生的人民群众最关心,最直接,最现实的利益问题.因此,与此相关的水利工程也应上收为中央事权,或增加相应投入.3水利工程事权财权划分与实施存在的主要问题及原因3.1水利工程事权履行不平衡是目前存在的突出问题总体上,中央事权履行较好,大江大河防洪减灾能力有较人提高,但是地方事权履行面临较大困难,农村水利尤为滞后,任务艰巨.主要表现如下:中小河流和中小城市防洪能力低;农村水利基础设施老化失修;饮水安全保障任务艰巨;水土流失综合防治任重道远;小水电建设t分缓慢;水管体制改革公益性经费难落实.造
13、成上述问题的原因是多方面的,综合的,既有体制的因素,也有认识的问题.3.2财政体制不完善是造成上述问题的主要原因1994年确立的分税制财政体制,明确了中央和地方之间的财权,但对事权的划分只作了粗线条的,原则上的界定,而对水利工程这一重要事权如何在中央与地方间划分,没有给出明确的界定.实际上,分税制在事权没有较大调整的情况下,使中水势论坛央与地方的财政格局发生了变化,中央财政收入及比例逐年提高,由改革前的22%提高到改革后的50%以上,地方财政所占比例不足50%.加之农村经济体制改革,取消农业税和”两工”,地方财政比较困难,组织农民投劳难度加大,地方难负其责.尤其是作为农业基础设施的农村水利工程
14、,虽然近年来中央财政加大了投入,但因地方投入有限或资金配套率不到位,问题仍十分突出.3.3政策法规修订不及时是造成上述问题的深层次原因对农村公共事务和公益事务的事权划分一直是理论界争执焦点与热点.1987年颁布的村民委员会组织法(试行)规定,村民委员会办理本村的公共事务和公益事业.这一规定从法律上划清了农村公共事务和公益事业管理事权,但弱化了各级政府的责任.1994年预算法施行后,按照”一级政府,一级事务,一级预算”的原则,农村公共事务和公益事业的投入难以列入各级政府的预算.目前,”三农”情形发生较大变化,但村民委员会组织法与预算法没有及时修订,导致农村公共事务和公共事务政府补贴难以列入预算,
15、没有形成稳定的增长机制,导致各级政府用于农村基础设施包括农田水利基础设施的投入一度出现滑坡.近年来,中央一号文件开始调整投入政策,但没有根本上改变投入不足的问题.3.4农村水利定位不准是造成上述问题的重要原因一直以来,各界对农村水利性质与定位有不同看法,甚至水利部门也把农村水利定性为准公益性项目和地方项目.当前,农村水利,直接服务”三农”,关系经济社会发展全局,关系国家粮食安全,关系人民群众切身利益,公益性特点日益突出.这要求我们积极主动完善农村水利事权财权划分.4完善水利工程事权财权划分的建议4.1完善水利工程事权财权划分的三种思路按照关于深化行政管理体制改革的意见的要求,坚持中央统一领导,
16、充分发挥地方主动性,积极性的原则,坚持事权财权匹配的原则,逐步调整完善水利工程建设与管理的事权财权.总体上,属于全国性和跨省(自治区,直辖市),跨流域的水利工程,主要由中央建设与管理.完善水利工程事权财权有三种思路:一是事权基本不变,调整财阑水利发展研究2008?9权;二是财权基本不变,调整事权;三是事权财权进行适应性调整.我们认为,近期应在事权基本不变的情况下调整财权;远期对事权财权进行全方位的调整,使事权财权相匹配.4.2近期着力调整财权在经济体制转轨过程中,按照完善社会主义市场经济体制与深化行政管理体制改革的目标,逐步推进水利工程事权财权划分.考虑到原有体制的惯性和转轨时期各方面矛盾纵横
17、交错的现实,以及相关部门对水利工程的不同看法,近期不可能对现有的水利工程事权划分进行大规模的根本性调整和改革,但需完善财政投入体制.主要措施是建立规范的专项转移支付制度,使中央和省级政府逐渐加大对水土保持,农村水利等应由地方承担但地方无力承担的支出责任.事权方面:近期事权不作大的调整,但调整以下三类项目对应的财权:一是服务”三农”的水利工程项目:农村水利(灌区改造,泵站改造,小型集雨工程等),水土流失综合防治,农村水电,抗旱能力建设及水费补贴等.二是关系民生的水利工程项目:人畜饮水,病险水库除险加固,中小城市中小河流防洪,山洪灾害防治,通讯预警,蓄滞洪区安全建设,蓄滞洪区应急排涝等.三是关系国
18、民经济发展全局的水利工程项目:供水安全保障,水资源保护与监测,水文应急监测及水管单位公益性补贴等.财权方面:按照事权与财权相匹配的原则,中央项目以中央投资为主,地方项目以地方投资为主.但是,在财政困难的情况下,可以申请上级财政补助或投资,专项用于工程建设.上级财政应根据其财政收支情况,对地方承担的服务”三农”,关系民生与国民经济发展全局的水利工程承担较大的责任.同时要健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任,进一步完善专项转移支付制度,加大对中西部地区和民族地区,贫困地区的财政支持力度,原则上不再配套资金.着力建立部门规划,指导,监督,财政转移支付,省级包干,地方实施,基建操作的运行机制.
19、提高资金的使用效率与效益.4.3远期全面调整事权财权划分按照市场经济的一般规律,着力转变职能,理顺关系,提高效能,科学划分水利工程事权财权.事权方面:重新确立社会主义市场经济条件下政府在不同类型水利工程建设与管理中的职责范围,进一步明确政府间事权范围的划分,并以法律法规的形式固定下来.事关”三农”,关系民生与国民经济发展全局的水利工程应上收为中央事权.财权方面:按照事权财权相匹配的原则,完善分税制,以事权划分为基础,合理调整财权.(责任编辑尹美娥)水利科技与经欢迎投稿订阅刊登广告水利科技与经济是中国核心期刊(遴选)数据库刊源,中国期刊网收录期刊,中国学术期刊(光盘版)全文收录期刊,美国(剑桥科
20、学文摘)CSA数据库刊源,俄罗斯(文摘杂志)AJ数据库刊源.水利科技与经济是国家新闻出版署,国家科委批准的正式科技期刊,是哈尔滨市水利规划设计研究院主办的综合性技术期刊,国内外公开发行,具有权威性高,信息量大,可读性强的特点,受到广大读者及水利经济界专家的欢迎.水利科技与经济的对象主要是从事水利水电建设的规划,勘测,设计,施工,科研,监理,生产运行和管一s每s每s每理等方面人员,以及大专院校师生.水利科技与经济为月刊,月末(30日)出版,邮发代号14316;国内定价:每期定价10元,全年定价120元(含邮费),国内读者可通过邮局或本刊发行部订阅,国外发行:中国国际图书贸易总公司(北京399信箱)国外代号:M1988.杂志社地址:哈尔滨市南岗区宣礼街35号邮编:150001Email:shuilikeji163.eom电话:045182719704转8205/8206传真:045182724300
