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1、关于农业现代化进程中乡村治理的探讨-2008年春季行管本科毕业论文 摘要“三农问题”不仅是我们党和政府一直关心的头等大事，也是学术界一直争论不休的社会问题。近年来，农业现代化的这个代名词频繁出现在官方媒体的画面上。要实现农业现代化，关键是一个乡村治理的问题。中国乡村治理结构存在的问题主要表现为两委关系失调和乡村关系紧张等，这在一定程度上影响了乡村治理的制度绩效。优化乡村治理结构是提升乡村治理制度绩效的重要措施。 关键词农业现代化；乡村治理；两委关系；乡村关系建国后，国家先后提出了四个现代化，并确立优先发展重工业，优先实现工业现代化。而在经历半个世纪之后的今天，可以说我们的工业化取得了举世瞩目的
2、成就，但是与此同时同样面临着一个越来越棘手的问题，那就是农村问题。在中国，农村在地域上是一个很广阔的天地，而所谓的城镇其实在实质上更多的是包括了广大乡村在内的城与镇，由于乡村社会是一个熟人社会，也就是所说的同质社会。在以乡村为共同体的单位中：具有区域性强，流动性小，封闭，分布呈现蜂窝状，内部血缘、姻亲、家族观念比较强的特点。因此，实现农业的现代化必须考虑与之相关的中国农村的特殊性。一我国农业现代化已进入第五历史阶段 农业问题始终是关系我党和国家全局的根本性问题,农业现代化道路是解决农业问题的根本出路建国以来,中国农业现代化建设分为五个历史阶段，从本世纪初至今是第五阶段。目前我国已处在工业化中期
3、,从2000 年到2005 年,我国GDP 由8940 亿元增长到192321 亿元,人均GDP 由880 美元增长到1703 美元,我国经济实力和综合国力显著增强,“工业反哺农业城市支持农村”的条件已经成熟党的十六届五中全会提出“坚持以科学发展观统领经济社会发展全局”的要求,从而研究推进农业现代化进入以全面协调可持续发展指导的新阶段党的十七大提出走中国特色农业现代化道路,是在坚持科学发展观的指导下,结合中国国情,指明走中国特色的农业现代化道路。中国的农民进入了一个重要的转型时期，中国农民的转型。中国的农村最重要的一个是怎样使单个的农民怎样走到组织化的问题，这是怎样实现中国的城市化和工业化的关
4、键。从某种意义上讲，中国的农业现代化就是一个新型的工业现代化。要实现农业现代化，关键是一个乡村治理的问题。 二、乡村治理的现状分析 乡镇操纵村委会选举和村民因为村委会选举而群体上访，是村委会选举成为学界及新闻媒体关注的焦点话题的原因之一，并引起政策部门的重视。最近几年，一些学者或媒体人士，起草数部村委会选举法草案，试图通过制定村委会选举的详尽条款，来解决村委会选举中上级政府操纵选举和村庄选举产生争议等问题。村委会选举中有两类完全不同性质的矛盾，一是由于乡镇干预村委会选举引出的矛盾，比如乡镇指定村委会正式候选人，引起村民不满和抗议。二是由于村庄内不同派系竞争引发的矛盾，比如，由于宗族斗争引发的选
5、举竞争或者贿选引出村民的不满等。在发达地区农村或城郊农村，因为工业化和城市化，土地升值，村集体一般占有大量资源，这些资源引起村庄内部的激烈争夺，从而引出严重的矛盾。这种因为村集体拥有大量资源而在选举中出现竞争的情况，十分正常，也很普遍。几乎所有发达地区农村，真正推开村委会选举，村庄内的不同派系都会激烈竞争。从媒体报道来看，动辄数十万元贿选的村庄，以及村民动议罢免村委会的村庄，大都是这些拥有集体资源的村庄，如珠三角、长三角、山西一些有煤炭资源的地区等。这些发达地区农村激烈的选举竞争及由此引出的村庄矛盾，与乡镇是否操纵无关。与发达地区情况相反，在广大的中西部农村，包括东部不发达的农村地区，村集体不
6、仅缺乏资源，而且往往背有巨额债务。以湖北省为例，2005年全省村均负债接近百万元，如此之高的村级负债，使村庄精英不愿意当村干部，村民也不关心村庄选举。相反，乡镇政府为了完成自上而下布置的村两委换届选举任务，而不得不走村串户，动员村民参加村委会选举的投票。村庄内部分歧，除以上因为村集体资源占有差异引出的矛盾外，还有选举本身引发的持续性矛盾。村庄是一个熟人社会，在村委会换届选举中落选的村民及其支持者，并不乐意接受选举失败的现实。他们落选后，在选举后的村庄事件中故意为难当选者。因为落选者的故意为难，当选村干部什么事情都办不成。有一次选举，就有一些落选者，有若干次选举，就有很多落选者，村庄熟人社会的传
7、统关系被撕裂，村庄内部矛盾越来越大，而选举显得毫无办法。在村庄因选举而被撕裂，不同派系都借助国家法律作为指责对方的武器、作为不服从于己不利的选举结果的工具时，无论法律规定多么详细，村庄竞争双方都可以找到对对方不利，并指责对方乃至指导村委会选举的乡镇政府违法（程序不正义等）的理由，乡镇政府被拖入村庄内部的矛盾之中。乡村关系紧张主要表现为以下方面：第一，乡镇政府擅自委派、指定或者撤换村委会成员，乡镇政府包揽、干预村民自治事务，侵害了村民的民主权利。第二，一些乡镇干部脱离实际，一味追求政绩，搞形式主义，客观上加重了农民负担，导致乡村矛盾激化、干群对立。第三，在一些发达地区，乡镇政府利用自己是基层政府
8、的政治地位控制乡镇企业的经济实力，采取行政的和经济的手段变指导关系为领导关系，控制或干预属于村民自治范围内的事务。 三、提高乡村治理绩效的措施 （一）规范乡村治理外部结构1、 规范两委关系 村两委是设在乡镇（街道）下一级行政村的组织构，即村党支部委员会、村民委员会，简称“村两委”。 （1）正确认识党组织的领导核心作用，明确区分领导权与管理权。首先，按照相关法律法规的规定，明确党支部拥有领导权，对本村负有政治领导责任。党支部的职责就是抓大事，把握和驾驭全局，主要内容包括：第一，村党支部要按照党的路线、方针、政策的要求，抓好上级党组织各项方针政策的落实，把党的路线、方针、政策和党支部的意图变为群众
9、的自觉行动，实现领导方式的转变；第二，把握农村经济社会运行的趋势与特点，讨论决定本村经济建设和社会发展遇到的重大问题；第三，支持和帮助村委会依照法律法规独立负责地开展工作，尊重村委会依法行使职权，协调、动员各方面力量，形成推动农村发展的合力；第四，教育和培养党员干部队伍，加强党支部的自身建设和以党支部为核心的基层组织配套建设，尤其要建立和落实重大决策支委会集体讨论决定制度和党员议事制度，为农村社会发展提供组织保证；第五，做好新形势下农村的思想政治工作，抓好社会治安综合治理，加强精神文明建设，为农村经济社会发展和乡村治理创造良好的政治和社会环境；第六，要对村委会的工作实施有效的监督，把过去以行政
10、监督为主要手段转变为以法律监督和制度监督为主要手段。其次，村民委员会拥有管理权，负责处理具体事务，主要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映意见、要求和提出建议。我们可以把它细化为以下几个方面：第一，协助基层政府开展工作；第二，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作；第三，依照法律法规，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民保护和改善生态环境；第四，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定和义务，发展文化教育，普及科技知识，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；第五，依法办理本村的
11、公共事务和公益事业，实行村务公开制度，涉及村民利益的各种款项的收缴与使用、村集体项目及村公益事业的建设承包方案、计划生育指标落实方案、救灾救济款物的发放情况、水电费的收缴等等，都必须及时公开并接受村民查询；第六，村委会要自觉地维护村党支部的领导核心地位和作用，重大村务要及时向村党支部汇报，争取村党支部的支持，同时还要定期向村民会议或村民代表会议报告工作，接受基层党组织和村民的监督。 （2）充分发扬基层党内民主，促进两委关系协调发展。党内民主建设是系统工程，需要科学谋划、稳步推进，而其中的起点，只能是基层的党内民主实践。一方面基层民主是党内民主的基石。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，
12、是党的组织体系中的基础层级，是党全部工作和战斗力的基础，也是凝聚、组织党员开展活动的领导核心。当前，扩大民主不仅是全社会日益强烈的政治诉求，也是广大党员的共同愿望，是凝聚党员力量的强大纽带。党内基层民主是党内民主建设的基础工程。只有发展党内基层民主，才会把党员的智慧、热情激发起来，把基层党组织的战斗力、凝聚力、号召力整合起来，从而为党的民主建设提供坚实的思想组织基础和良好的先导条件。另一方面基层民主是党内民主的动力。民主进程的快慢和民主质量的高低，主要取决于推动力量的强弱。党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体，党内民主建设离不开党员的参与、支持和推动。党的基层组织是党员参与党内事务、行使民主权
13、利的基本单位，只有在基层组织率先发展民主，落实党员民主权利才会得到最直接、最现实的效果，才能调动广大党员推动党内民主的积极性、主动性和创造性，党内民主建设才具有强大而持久的支持力量。因此，发展党内民主必须从培育基层民主这一推动力入手。两委关系失调，在一定程度上是农村基层党内矛盾的一种反映。有数据显示，通过直接选举当选的村委会主任中党员占有很高的比例。根据1999年度农村基层民主政治建设资料汇编所刊载的部分省、直辖市、自治区村委会换届选举工作总结中所提供的数据，新当选的村委会成员中党员所占的比例，广东省为78.7%、四川省成都市为70%以上，山东省为64.5%、湖南省为63.2%、青海省为63.
14、7%、广西自治区为67.5%、安徽省为67.6%.这表明大多数村委会成员都是党员，通过发展党内民主，切实保证党员的党内民主权利，把党员在党内的关系理顺，那么两委关系失调也就自然而然地解决了。 （3）正确处理两委一体化。为解决两委关系失调问题，很多农村推行两委一体化的办法，该办法是指通过法定程序，两委的主要领导即党支部书记和村委会主任由一个人来担任，两委成员广泛兼职，实行两块牌子，一套人马，这样既减少了摩擦，又减少了领取误工补贴的干部人数，减轻了村民负担。有学者认为两委一体化的关键是把党支部书记置于村民的选举约束之下，这样并不妨碍村民的民主权利。也有学者对两委一体化持反对态度，认为它是一元化领导
15、体制的回归，权力集中在一个人手中，容易滋生腐败，容易把身兼两职的党支部书记推向矛盾的前沿，不利于党的领导权威的巩固。笔者认为，应该用辩证的眼光来看待这个问题，不能对此一概肯定或否定，只要是通过合法程序，村支书担任村委会主任也是正常的，这是村民自由选择的结果。但是如果把这一做法作为一种制度创新大力提倡、硬性推广则是不合适的，试图通过不正确方式甚至非法手段实现两委一体化的做法是对民主的践踏和破坏。 2、规范乡村关系对于如何规范乡村关系这个问题，学界大致有县政、乡派、村治、建立大农村社区、乡镇政权退出农村社会、乡政府改乡公所，村镇并列自治等不同认识。笔者认为，要规范乡村关系，不能单纯从乡镇或者村庄一
16、方面进行，而是必须从乡、村两个方面同时入手，在完善村庄民主的同时，改革乡镇政治体制，完成压力型体制向民主型体制的转变，由此建立一种国家与社会的互强关系。第一，完善村庄民主，进一步提升村庄的自主性，增强村庄对乡镇政府的谈判能力。由于种种因素的限制，村委会的自主性还比较弱，在一定程度上削弱了自身与乡镇政府建立民主合作关系的能力。对此，必须实行完整意义上的村庄民主，在村庄范围内，村委会代表村民管理村庄内部事务，协助乡镇政府完成国家任务，村庄与乡镇政府各自的权能由法律做出明确的界定，各治理主体根据相关法律法规行使各自权力。第二，改革乡镇政治体制，完成压力型向民主型治理体制的转变。首先，合理划分乡镇权力
17、，规范乡镇政府行为。其次，调整和改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制，减轻乡村的行政压力和财政负担，为乡村关系的调整提供更大的空间。第三，切实精简机构和人员，转变乡镇政府职能和行政方式。当前应结合农村税费改革，推进乡镇管理体制的改革，明确规范乡镇政权应具备的基本功能和职责，确定适当的机构和人员，节约管理成本。（二）规范乡村治理内部结构 1、提高村委会直接选举的水平和质量。主要应做好以下方面工作：第一，进一步规范村委会民主选举。要着手制定关于村委会选举的专门性法律，用相应的程序法对民主选举进行法律引导，做到有法可依；各级地方政府要加强相关的地方立法工作，参照有关法律制定相应的、可
18、操作性强的实施条例；村庄内部要在有关政策法规的指导下，制定各具特色的选举方法，规范选举程序。 第二，要加强法制宣传和教育，让广大村民知道村委会民主选举的相关法律、法规和办法，在有法可依的基础上做到知法、懂法。 第三，要自觉守法和严格执法，尤其是基层干部应做自觉守法的模范，在指导工作中严格遵照法制进行。对于违犯法律和制度规范的人，坚决给予处罚，借以保证法令的畅通。2、完善村民代表会议制度，拓展村民代表会议制度的功能。村民代表会议在乡村治理中主要应该发挥民主决策和民主监督的功能，这是村级组织体系和权力结构中重要的平衡性力量，起着影响村庄公共权力和公共利益的作用。但是由于对村民代表会议的认识不到位，
19、加之现实运作上的某些缺陷，村民代表会议的实际功能还远远没有达到其应有的水平。从目前乡村治理的现实运作来看，人们往往把关注点放在村民代表会议的民主决策功能方面，而忽视了它的民主监督功能，而且民主决策功能的表现有时也差强人意。对此，必须完善村民代表会议制度，努力拓展村民代表会议的内在功能，真正发挥其在乡村治理中的作用。有学者呼吁，要进一步凸现村民会议或村民代表会议在村庄中的最高权力地位，建立有效的运行机制，确保村民代表会议发挥村庄民主治理的决策和监督作用。 总之，农业的现代化是一个长期复杂的过程，是一个伴随着多种矛盾相互交织的过程，并且随着社会转型期的到来各种矛盾愈加的尖锐化。因此，制定农村政策、
20、解决农村问题必须紧紧围绕着农业，以农村为中心，以农民为切入点着实解决农村的工作！注释：赵寿星：论中国乡镇政府与村民委员会的关系问题，www.chinaelections.org，2002-11-1.参见白钢：走出解决两委关系失衡问题的理论误区，www.chinaelections.org ，2002-10-31.中共扎赉特旗委组织部：发展基层党内民主的目标和路径研究。2009-1-6参见白钢：走出解决两委关系失衡问题的理论误区，www.chinaelections.org ，2002-10-31.党国英：两委合一是一种过渡性制度安排，www.chinaelections.org，2002-8-
21、26.徐勇：县政、乡派、村治：乡村治理的结构转换，www.chinaelections.org，2002-9-20.沈延生：中国乡治的回顾与展望，战略与管理2003年第1期。张鸣：当前乡村治理结构的随想，www.chinaelec2tions.org，2002-10-26.参考文献:1姜春云. 中国农业实践概论M. 北京:人民出版社,2001.2中国农业科学院农业现代化研究编写组.加速我国农业现代化建设M.北京:人民出版社,1981.3中国农业现代化建设理论道路与模式研究组.中国农业现代化建设理论道路与模式M.济南:山东科技出版社,1996. 温铁军：应该推行村镇自治，www.chinaelections.org，2002-8-28.项继权：乡村关系行政化的根源与调解对策，北京行政学院学报2002年第2期。
