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1、城乡义务教育发展不均衡的原因与对策2008年第6期(总第98期)广西教育学院学报GUANGXJJJAOYUXUEYUANXUEBAONO.6,2008(SerialNO.98)城乡义务教育发展不均衡的原因与对策赵晓光王志彦(吉林师范大学教育科学学院吉林四平邮编:136000)摘要:在我国,无论从统计资料中教育经费分舀己I睛况分析,还是从对城乡教育的直观感受,城乡义务教育的发展是不均衡的.它对国民素质的提高,农村的发展具有严重的阻碍作用.产生城乡义务教育发展不均衡现象的原因主要有经济发展的不均衡,管理体制的不恰当,教育观念的偏颇.针对上述原因,国家应采取积极措施,彻底扭转城乡义务教育发展的不均衡
2、现象,推动教育的均衡发展.关键词:城乡义务教育不均衡中图分类号:G6文献标识码:A文章编号:10069410(2008)06020003目前,我国义务教育发展不均衡的状况非常严重,既影响社会稳定,经济发展,又威胁教育公平的实现.为扭转教育发展不均衡的局面,教育研究者及国家提出了教育均衡发展的努力方向,并做了许多实际工作.但是,一些研究者把探讨教育均衡发展的重点放在策略研究上,对义务教育发展不均衡的深层原因挖掘不够.这使人们提出的一些教育均衡发展的策略只能治标,不治根本.基于此,本文对义务教育发展不均衡的深层原因进行研究.由于义务教育发展不均衡表现在城乡教育差距,校际差距,人际差距,区间差距等方
3、面,限于篇幅,笔者只对城乡义务教育发展不均衡现象进行分析,并提出解决对策.1.城乡义务教育发展不均衡的状况在我国,无论从统计资料中教育经费分配隋况分析,还是从对城乡教育的直观感受,城乡义务教育的差距(尤其是生存条件的差异)有继续扩大的趋势,表现出发展的不均衡.从全国范围来看,1993年城市小学生的人均教育经费为476.1元,而农村小学生的人均教育经费为250.4元;城市初中生的人均教育经费为941.7元,而农村初中生的人均教育经费为472.8元.城乡间小学,初中人均教育经费的差距分别为1.9倍一200一和2倍.到1999年,二者的差距均进一步扩大到3.1倍,城乡小学,中学之间的绝对金额分别是1
4、492.2元,476.1元和2671.2元,861.6元.如果以省级行政区为单位,对城乡义务教育进行省际问比较,其间的差距更加令人吃惊.1993年,上海市(包括所属郊区)小学生人均教育经费高达879.2元,而安徽省农村的小学生人均教育经费为125.6元,二者相差7倍;关于中学生的情况,最高的北京市为2157.7元,最低的贵州省农村为214.1元,二者相差近1O倍.到1999年,差距进一步拉大,小学生人均教育经费的城乡差距扩大到11倍(上海市3556.9元,贵州省农村323.6元),初中生人均教育经费的城乡差距则扩大到12.4倍(北京市5155.2元,贵州省农村416.7元).当我们将考察范围深
5、入到一个省区的内部,会发现这种差距甚至超过全国范围的平均水平.以贵州省为例,上述两个年份中,其省内城乡间小学生的人均教育经费差距均为3倍,初中生均为4.2倍.以河南省为例,1999年,省会郑州市小学生的人均预算内教育经费为全省农村平均额的5.9倍,相当于最低的渭县农村的14.7倍;关于初中生的情况,最高的新乡市与全省农村的平均数相差高达5.9倍,与最低的延津县农村的差距则高达1】.4倍.2城乡中小学生人均教育经费的巨大差距形成了城市农村两重天的格局.当城市中小学基本普及英语和计算机教育时,农村地区的多数中小学运行经费严重短缺.在全国2036个县(县级市)中,1999年有1021个县小学人均”公
6、用经费”不足1O元,与北京市的757.6元和上海市的747.4元形成鲜明对照.与城乡义务教育经费差距相伴随,农村中小学教师资源严重不足.1995年,农村小学共有代课教师55.4万人,占小学教师总数(385万人)的14.4%;1997年,农村小学共有代课教师73万人,占农村小学教师总数(376万人)的19.4%;2002年,农村小学共有代课教师47.7万人.教师资源短缺不仅在西部农村学校存在,在一些中部省份,甚至发达的东部省份也存在.如:2003年湖北省崇阳县有800多名民办教师在支撑基础教育,而湖北省监利县民办教师的数量高达1600多名.城乡义务教育发展的不均衡状况使农村教育质量始终徘徊在低水
7、平,阻碍了农村发展及农村剩余劳动力的转化;同时也阻碍教育公平的实现,使促进学生全面发展的教育目的难以实现;也强化了城乡间的二元对立格局,既给社会稳定造成巨大隐患,又影响全体国民素质的提高.2.教育发展不均衡的原因2.1教育发展不均衡的基础性原因:城乡经济发展的不均衡十一届三中全会后,农村经济得到了大幅提高.1985年以后,伴随着利益关系再调整的城市改革及地区发展政策向沿海城市和中心城市倾斜,城镇居民的收入迅速提高,而此时农村改革却处于停滞状态.城乡居民收入差距不断扩大,1978年,我国城乡居民收入差距比是2.37:1,1993年,这个比例扩大到2.54:1,1999年,该比例达到2.65:1,
8、而世界绝大部分国家该比例都小于1.6:l.3透过城乡居民收入的差距,可以看到城乡经济发展的不均衡.依据经济发展水平制约教育发展的原理,可以认为城乡经济发展不均衡是造成义务教育发展不均衡的基础性原因.如果国家对城乡教育差距采取适当的干预措施,城乡义务教育发展的不均衡状况会得到改善.2.2教育发展不均衡的直接原因:政府确立的不恰当的基础教育管理体制我国教育发展不均衡现象是始终存在的,政府也一直着力解决此问题.如改革开放初,针对基础教育衰退的局面,中共中央1980年颁布了关于普及小学教育若干问题的决定,提出要在80年代基本普及小学教育.1983年,中共中央又发出关于加强和改革农村小学教育若干问题的通
9、知,就农村改革后因集体经济组织解体等原因造成的农村小学运营上的困难提出解决措施.1985年出台的作为振兴教育的一项系统政策:中共中央关于教育体制改革的决定(以下简称决定)确立了对后来城乡教育发展产生重要影响的基础教育管理制度”分级办学”.决定提出:”把发展基础教育的责任交给地方,有步骤地实施九年义务教育.实行基础教育由地方负责,分级管理的原则.”而关于省,市(地),县,乡各级地方的职责划分问题,原则上确定由各省,自治区,直辖市决定,在后来的实践中基本上采用”县办高中,乡办初中,村办小学”的做法.决定还明确要求,”乡财政收人应主要用于教育.”1986年9月,国家教委在发布的关于实施义务教育法若干
10、问题的意见中进一步规定:”农村中小学校舍建设投资,以乡,村自筹为主.地方人民政府对经济有困难的地方,酌情予以补助.”1985年确立的”分级办学”制度强化了义务教育阶段城乡分割的局面,农村地区的办学经费由县,乡镇,村支付,而城市的办学经费由政府支付.这种做法加剧了教育发展不均衡状况.1999年开始,中国在农村逐渐推行税费改革,政府担心税费改革后农村义务教育经费缺口进一步拉大.因此,国务院在2001年6月召开全国基础教育工作会议,颁发了国务院关于基础教育改革与发展的决定,提出”进一步完善农村义务教育管理体制.实行在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主的体制.”2002年4月,国务院办公
11、厅下发了关于完善农村义务教育管理体制的通知,突出强调农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担,把政府对农村义务教育的责任从乡镇为主转到了以县为主.国务院关于基础教育改革与发展的决定对1985年实施的”分级办学”体制进行了修正,它的进步之处在于把义务教育的管理主体上移一格.实质上看,义务教育管理体制实施的仍然是”分级办学”体制.义务教育的管理主体由乡镇转移到县,是否会解决教育发展不均衡的问题呢?有研究对安徽省寿县,金寨,凤阳,固镇,庐江,南陵,宁国7个县(市)2001年,2002年财政收支情况考察后指出:除宁国市财政收支相抵并有结余外,其它6县(市)都处于人不敷出的境况.这种情况并非
12、安徽所独有,在经济欠发达的中西部地区极具普遍性.相当部分的县财政薄弱,难以承担辖区全部的义务教一201育经费.因此,义务教育实行以县为主的管理体制仍无法解决教育发展不均衡问题.综上所述,政府应该对城乡义务教育发展不均衡现象负责,它所确立的不恰当的管理体制直接导致了城乡教育发展不均衡问题的出现.2.3教育发展不均衡的观念原因:政府对基础教育性质的认识存在偏差1985年,决定确立了”基础教育由地方负责,分级管理的原则”,并对这项决策进行了解释和论证.决定认为过去的基础教育管理”权限过于集中,责任划分不明,效率低下,不利于发挥地方各级政府和人民群众办学和振兴教育的积极性.”1987年6月,国家教委和
13、财政部在共同制定的关于农村基础教育管理体制改革若于问题的意见中进一步解释:”我国基础教育的大头在农村基础教育是地方事业,担负着为地方培养和输送劳动后备力量的重要任务,基础教育办的好坏,直接关系到地方经济和社会的发展与进步.我国各地区各民族的经济,文化发展很不平衡.把发展义务教育的责任交给地方正是从实际出发,推动基础教育更好地面向当地经济和社会发展的需要,稳定健康发展的需要.”政府在论证义务教育管理体制的合理性时,把基础教育定位为”地方事业”,”担负着为地方培养和输送劳动后备力量”的任务是不准确的.基础教育是公共产品,按照义务教育法的规定,义务教育是一种强制性教育,每一个适龄儿童都有接受相同水平
14、的义务教育的权利与义务,政府应为每一个适龄儿童提供免费的义务教育.作为公共产品的基础教育具有很强的外溢性,影响范围超越了地域界限而波及全国,因此基础教育应该是国家事业.它不仅要为地方服务,更主要的是为国家,为提高整体国民素质服务.那种基于地区经济发展不均衡的现状而将义务教育的管理责任完全交给地方的做法,既存在逻辑缺陷又违背教育公平观念.3.解决城乡义务教育发展不均衡问题的对策3.1改革义务教育分级管理的体制当前”以县为主”的义务教育管理体制不利于问题的解决.根据”一级政权,一级事权,一级财权”的原则,中央政府对义务教育管理和投资应承担主要责任.将义务教育投资和管理责任由”以县为主”提升到以”中
15、央为主”是改变城乡教育发展不均衡的关键.3.2建立义务教育投入的保障机制.202.为缩小义务教育的城乡差距,义务教育投资应在遵循充足,公平,效率原则的基础上,建立保障机制.教育投资主体上移,改革教育经费支出结构,实施对社会弱势群体的”积极性歧视”政策是中国义务教育投资体制改革的较优选择.在建立义务教育投资保障机制方面,中共中央和国务院已迈出可喜一步.中共中央和国务院准备在”十一五”期间逐步”将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围”,”建立农村义务教育经费保障的长效机制”.”这次农村义务教育经费保障机制改革,中央拿大头,地方各级政府特别是省级财政也要进一步调整支出结构,加大投入.”3.3完善教育
16、法制建设,做到有法必依,执法必严改革开放以来,我国在教育法制建设方面取得了显着成效.相继制定颁布了教育法,教师法,义务教育法等.但教育法律并没有得到很好的执行.切实做到有法可依,执法必严,是稳定农村教师资源,保障教育投入,实现城乡义务教育均衡发展的重要措施之一.3.4加强教育理论研究,为解决义务教育发展不均衡问题提供正确理论支撑为使政府的决策者及教育主管部门对义务教育有全面正确认识,要求教育理论工作者具有强烈的使命感和责任感,深入教育实际,捕捉教育发展中的问题,进行有针对性的研究,提出建设性意见.为政府,教育主管部门进行教育决策提供理论支撑,增强决策的科学性.参考文献:1张玉林.城乡基础教育差
17、距分析.中央教育科学研究所编.2002/2OO3中国基础教育发展研究报告R.北京:教育科学出版社,2003.2见教育部财务司.中国教育经费统计年鉴(1999)M.北京:中国统计出版社,2000.3王兰芳.中国居民的收入分配:理论与现状J.经济评论,2002,(4):56.4课题组.税费改革后农村义务教育投入保障机制问题研究.中央教科所编.2002,2003中国基础教育发展研究报告R.北京:教育科学出版社,2003,130138.5国家教育委员会.中华人民共和国现行教育法规汇编(19491989)Z.北京:人民教育出版社.1991.6陈至立.坚定信心,振奋精神,努力开创“十一五”期间教育工作新局面J.国高等教育,2O06(2):48.
