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1、当代中国分析:须进一步改革以有效防止社会动荡 当代中国发生了一系列的社会冲突事件，其中因利益冲突引发的维权活动和因社会心理失衡发生的社会泄愤事件对社会秩序产生了一定的影响，但这些事件并不能从根本上动摇中国政治统治的统一性和社会管治的有效性，中国社会总体上是稳定的。然而，中国的社会稳定是与威权体制密切相关的“刚性稳定”，这种稳定是以国家暴力为基础、以控制社会意识和社会组织为手段的。执政者无约束的自利行为及忽视社会基本规则的建设造成政治合法性正在快速流失，增加了政治体制用来维护自身运行的成本，会使社会无序和冲突在一定程度上失控，有可能使“刚性稳定”演变为社会的无序混乱。中国要有效地防范社会动荡，需
2、要进行一系列的社会改革，以使“刚性稳定”转变成“韧性稳定”，其中最重要的就是建立公平公正的社会分配体制，改变目前的压力体制，建立县级政治分权，并通过司法改革，树立国家的法制权威。社会学家们认为，社会冲突本身也是存在正功能的。一个社会不可能没有冲突和无序状况，关键是要把它们控制在一定的范围之内。也就是说，一个国家最可怕的事情不在于发生什么问题，譬如群体性事件等之类的具体问题，而是出现了社会冲突事件后，怎么认识它、怎么管理它。在面对当前中国的社会冲突问题上，中国的执政者甚至许多民众和学者，有两种需要认真对待的观点。一种是一味求“稳”，谈到社会冲突事件总以为天要塌下来一样。另一种则认为，群体性事件没
3、有什么了不起，只是老百姓胡闹，目前中国有足够的经济资源和镇压力量解决这些问题。特别是中国经济在这次全球危机中没有发生大的问题，中国执政者更是增加了底气，有些人也因此得出结论，中国存在的问题与制度没有多少关系，中国的制度远比美国等发达国家先进。应该说，这两种观点都有问题。悲观主义容易让人失去信心，而且在许多时期，这种悲观主义是一些政治家故意制造的，他们利用人们对社会动荡的恐惧，来强化某些政治权力。中国的社会学家孙立平先生最近反复说，现在执政者所形成的稳定压倒一切的思维定势是十分有害的。在这种思维定势中，稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要为稳定让路。他认为这是一种“体制性拘谨”的现象，表现
4、为对社会正常行为的一种过分的敏感。这样，正常的社会矛盾和社会冲突的危险性往往被无限放大，对正常的言论或舆论有着过分的担心和提防，很容易将不同的意见甚至多元世界中的许多有特点的事物 (或是有点另类的事物)都看做是敌对的因素，同时因为惧怕一些重要的变革，不惜费力去编织种种理由加以阻挡。结果不仅是自己进行选择的范围越来越窄，而且导致在处理诸如新时期社会矛盾等一系列问题上的僵硬和无效，更重要的是一些为长远发展和长治久安所必需的制度建设难以有效推进。而盲目乐观则在一定程度上掩盖了威权体制存在的许多问题，使它失去了许多改进的机会。因为只有存在着危机感，才会促使执政者进行制度上的改革，而危机感丧失可能引发更
5、大的危机。最大的危机恰恰就是没有危机，丧失了对危机的警惕和变革进取的动力。笔者以为，中国要有效地防范社会大动荡，需要进行一系列的社会改革，以使“刚性稳定”转变成“韧性稳定”，其中最重要的就是建立公平公正的社会分配体制，改变目前的压力体制，建立县级政治分权，并通过司法改革，树立国家的法制权威。在此，笔者结合官民冲突的吏治，重点讲讲基层政权特别是县级政权问题。人们对于当下中国吏治方面存在的问题有过许多分析，特别是对其中的买官和卖官更是深恶痛绝。但如果从官员政治理性的角度来分析，如下两个方面更应引起重视。其一，国家权力沦为官员私有的东西，也就是将国家权力作为官员个人或集团获取利益的工具。这实际上是目
6、前我国基层政治领域中比较普遍存在的现象。由于缺乏必要的制约机制，基层政府在执行国家的政策时，完全可以将行政权力集团化。在具体的施政过程中，他们就会公权私用，借政府职责之名，行集团和个人利益之实，将基层政府变成掠夺性的强权。而又由于基层干部依靠国家权力来获取利益以自养或自肥的状况具有某些制度上的原因，所以也就使这种国家权力的官员私有化在一定范围和程度上“合法”地存在。公共权力的实质是一种价值控制和资源控制，能够使分散的社会力量一体化，使社会秩序维持在权力意志的范围之内。如果公共权力的行使失去了有序性，当成部门自身的工具，就严重违背了它为公共利益服务的功能，就有可能使社会陷入混乱。其二，基层政府或
7、官员施政行为的暴力匪化。随着基层各种利益冲突的加剧，干群关系就更加趋于紧张，暴力施政现象就因披上了“合法外衣”而更为突出。目前基层民众控告最多的就是基层政府在处理计划生育和土地征用、信访问题时使用暴力，其中又以计划生育问题更为严重。由于计划生育作为一项基本国策，上级对基层党政往往实行”一票否决”和“政治承包”。因此，一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等“非常手段”来对待和处理那些超生的民众。而只要没有因此发生死人或群体性事件，上级党政对这些“非常手段”虽不公开支持，但在行为上还是默许的。事实上，这种借口“国策”而暴力施政的行为，不仅不能搞好计划生育，反而为基层党
8、政官员提供了掠夺民众的方便之门。也就是说，目前吏治腐败最直接的表现是官员的不作为和乱作为，对民众的利益诉求不闻不问；或者帮肋强势者掠夺民财、强奸民意。这些都是各级执政者无约束的自利行为的种种表现，官员个人或其所在集团通过这些手段是谋取了巨额的利益，而付出的代价就是执政党在人民心中的威望和执政合法性。为何存在这些问题呢？笔者认为，其中最主要的原因是，目前压力体制下的干部制度并不是一种具有真正积极意义的激励机制。这一点在县级政权的基层干部方面表现得更为突出。他们作为国家最基层行政组织的成员，许多工作诸如计划生育、社会治安、信访等等都是上级政府规定的、实行“一票否决”的硬任务，可他们并没有在这种“政
9、治承包”中获得相应的政治激励。由于其人数众多，素质也相对较低，加之社会流动的道路闭塞，其向上升迁的路径和机会也就十分有限。在缺乏合理激励机制的情况下，基层干部的行为具有明显的短期性和逐利性。基层干部利用公共资源来谋取私人利益的行为也较为普遍。特别是农村基层干部在村级组织和村民面前直接代表着国家，其行为具有极大的权威性。由于政府是权力资源的垄断机构，这一特殊地位使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行强制行政干预。而政治权力的膨胀在利益驱动之下，又演化为官员们超越政府的职责范围，进一步制造垄断或行政管制。因此，在许多情况下，基层干部就只执行最终落实到民众头上的中央政策，例如税费和计划生育；但
10、是对于最终落实到官员自身的中央政策，例如减轻农民负担、反对腐败、推进基层民主，基层党政则既有动力也有能力对中央政府阳奉阴违。在这种意义上，目前很多地方政府，既不是中央的地方政府，也不是人民的地方政府，而只是地方官员的政府。也就是说，目前的制度安排赋予了基层政权很强的自利目标，而为了实现这种自利目标对公共目标的替代，只得将国家权力私有化，基层政权由公共权力机关变成了由代理人控制的掠夺性政府。应该说，中国的最高执政者和一些学者对目前中国政治体制存在的这些问题是有一定的认识的。中国现实正在进行的“强县扩权”等改革，就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权范围。但是，这种行政分权所解决
11、的是中央与 地方的关系问题。这种“强县扩权”式的行政分权，由于没有政治分权作为基础，就很难防范权力被滥用。事实上，在某些实行“省管县”的地方，由于县级领导的权力加大，所产生的腐败案件也更为严重。要解决这些问题，需要实行地方自治。而地方自治主要的规定性在于，以地方之人，按地方之意，治地方之事。就目前的情况来看，为了减少改革的阻力，可以考虑优先解决如下几个问题。第一， 改变目前县级政权的异地为官制度。地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。县级领导干部回避制是当前中国重要的人事组织制度。党政领导干部选拔任用工作条例第53条规定，“担任县（市）委书记、县（市）长职务以
12、及县（市）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职.”国家公务员暂行条例第63条也规定，“国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职”。这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾，结党营私，减少腐败。但是通过几年的实践，这项旨在防止官员以权谋私的制度，不仅反腐效果欠佳，在一些地方反有助长腐败之势。也就是说，县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。由于他们不是本地人，他们没有对父老乡亲负责的道德责任，可以毫无愧馁地牺牲本地民众的利益。而且由于频繁的工作调动，他们上任时甚至不带家属，在任职地毫无后顾之忧，可以
13、放大胆子为所欲为。由于他们在一个地方任期短暂，而且一旦离任就实质上获得对于他们在该地施政效果的免责权，他们既可以在任期内不考虑施政的长远后果，还可以在离任前最大限度地利用即将获得的免责权。对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同是十分重要的，而异地为官制度恰恰做不到这一点。当然，如果要改变这一制度，势必限制现存的上级政治部门对地方政治的调配空间。但因此通过改变县级政治生态所获得的政治收获则是十分巨大的。第二，从县级间接选举向公开直接选举发展，构建真正的基层民主自治体制。自治制度并不一定是民主制，而民主制一定是以自治为基础的。也就是说，民主制度与选举制度是分不开的。县政民主自治也就是要开放
14、民选县级领导人。孙中山早就指出，“完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”；“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事”；“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督；至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥”。也就是说，孙中山构想的县政自治中，县的官员是由国民直接选举的，而省长则是由国民代表间接选举。考虑到中国目前的情况，可以分为两步走。其一，按照现行体制，真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举，并使县级人民代表大会的代表专职化，再由县级人民代表大会
15、的代表选举县行政长官。其二，经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民选举县行政长官。第三，重新确立县级政权和县级领导人的政治定位，建立真正的责任政府。地方自治政府应是对本地居民负责任的政府。问题是，在目前的中国，执政党和国家机构的二元化运作模式使这种责任变得十分困难。也就是说，要在中国建立真正的责任政府，就必须改变执政党的执政方式。从县域政治方面来看，“党政分开”并不一定会取得实际性的效果，由执政党全面掌握国家行政机器，实行“党政合一”才是最为现实的选择。问题是，执政党必须要获得辖区公民的授权，承担起实现辖区公民意志和利益的政治责任。与此相联系的县政领导的政治地位也应有所改变。在目前的
16、制度安排下，县政领导具有政务官的责任，也能获取政务官的权力，但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治，县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作，才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。 第四，要进行司法改革，
17、构建司法制衡制度。目前中国司法存在的“审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”都在县级政治中有所体现。对此，胡绵涛在十七大报告中就指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。但是，十七大后，中国的司法改革并没有很大的进展。根据中国目前的情况，笔者认为，需要建立一整套的司法制衡，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。这种司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央，由中央实行垂直管理。显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政
18、权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。另外，还必须改革目前的政法委系统。政法委作为执政党对国家司法的领导机构，其设置和工作方式已越来越不适应法治国家的要求。要实行地方的民主自治，就得排除地方政法委对地方司法的影响和干预。为了减少改革的阻力，可以考虑中央政法委和省级政法委保留作为执政党的研究智囊机构，地市和县的政法委取消。上诉内容是笔者对中国政治改革特别是基层政权改革的设想。目标是使中国县政在行政分权和政治分权基础上实现民主自治，以此来解决威权政治的缺陷，使政治体制
19、增加韧性。任何一个对中华民族抱有责任的人都希望中国长治久安。事实上，中国人对乱和治是有自己的讲究的。毛泽东就曾说过，天下大乱达到天下大治。但是用这个“大乱”达到“大治”行不行得通姑且不说，代价未免过于惨重，如果不乱或者小乱就能达到天下大治当然就更好了。最近中国在流行“不折腾”这个词。这个词之所以流行，是因为中国的最高领导人胡锦涛在纪念中共十一届三中全会时提到“不动摇、不懈怠、不折腾”。笔者认为，胡锦涛的这个“不折腾”主要是针对过去当官的瞎折腾老百姓而言的，但这种表达又有可能变成“不改革”和不作为的借口。当前中国不是采取“无为而治”的时候，而是必须采取积极的政治措施，要有所作为，需要遏制和消除腐败、缩小贫富差距、建立社保体系、推动生态文明建设、推进法制建设和政治改革，以确保中国远离社会大动荡，从而走出“兴亡周期律”的治乱更替，在制度化的动态发展中推动社会的全面进步。 （相关简介：于建嵘，中国社会科学院研究员，本文根据作者2009年2月初在日本早稻田大学演讲内容编辑而成，有删节。）
