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1、政府购买公共服务的内涵与动因 . , .第 卷第 期 湖 北科 技 学 院 学报 年 月 . 文章编号: ? ? ?政府购买公共服务的内涵与动因王春婷华中师范大学 管理学院,湖北 武汉摘 要:发端于英美的政府购买公共服务已经成为一种世界性的制度安排,是提高公共支出质量与创新公共服务的重要举措。我国内地对政府购买公共服务的探索尚处于起步阶段,对什么是政府购买公共服务,为什么要推动政府购买公共服务的认识存在差异。本文首先分析了政府购买公共服务的内涵,探讨了这场变革的动因,期望有助于我国政府购买公共服务的理论研究与实践。关键词:政府购买;公共服务;内涵动因中图分类号:. 文献标识码: 一、政府购买公
2、共服务的内涵及相关概念辨析 组织或其他政府部门等各类社会服务机构都是政府的购买一政府购买公共服务的内涵对象;从政府购买的方式来看,政府购买分为两种方式:直政府购买服务 ,在美接购买与间接购买。政府与非政府组织以合同出租的方式国被称为购买服务合同或合同外包。理论界对政府购买公确定购买关系,称之为直接购买。而政府分别采用对公共共服务的相关表述很多,有的学者认为“公共服务购买,是服务消费者和公共服务供给者进行补贴的方式,称之为间政府 公共部门 与私人部门之间签订购买协议,由政府出接购买。其中政府补贴有两种方式:一是补助,即给生产者资,将涉及公共服务的具体事项承包给私人部门的行服务供给者 的补贴;政府
3、通过向服务供给者给予补贴来为。”?有的学者认为“购买是指政府将原来直接提供的公增强其提供公共服务供给的能力;二是凭单制,即给公共服共服务事项,通过直接拨款或公开招标的方式,交给有资质务消费者的补贴;政府围绕特定物品或服务向特定消费群的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提体实施的补贴,持凭单制的消费者有更多的自由选择权。供的公共服务的数量和质量,来支付服务费用。” 有的学从政府购买的手段来看,政府主要通过公开招标或有限招者认为“政府购买服务包含如下元素:政府购买服务的委托标和直接拨款或税收优惠、提供场地等的手段来购买公共主体是政府,受托者是营利、非营利组织或其他政府部门等服务,采取哪
4、种手段是由购买的公共服务范围来决定,有的各类社会服务机构,表现为一种通过政府财政支付全部或部门费用的契约化购买”行为;政府以履行服务社会公众的 公共服务适合招标,而有的公共服务则适合直接拨款或减责任与职能为目的,其购买对象则是服务与公众的公共服 免赋税等其他手段;从政府购买的权责关系来看,政府购买务;政府承担财政资金筹措、业务监督及绩效考评的责公共服务并非将公共服务提供权完全交由非政府组织,也任。” 有的学者从社会福利的角度出发认为“政府购买服不是政府责任转移,而是政府供给公共服务具体方式与机务是指政府在社会福利预算中拿出经费,向社会各类提供制的转变,是政府部分决策权的下放,政府将公共服务具体
5、社会公共服务的社会服务机构,直接拨款资助服务或公开生产过程让渡给市场,并对公共服务的实施过程进行监督招标购买社会服务。”管理对实施效果承担最终责任,而非政府组织承担合同的笔者认为,政府购买公共服务的内涵,可以从购买的目违约责任,即政府依靠市场组织和第三部门进行生产,将公标、对象、方式、手段、权责关系等方面综合考察政。从政府共服务的提供与生产分开,在公共服务生产领域引入竞争购买的目标来看,购买首先意味着重新界定政府与市场的机制,政府职责在于确定购买公共服务的范围、数量、标准、功能,改变公共服务的供给机制,其主要目的是减少政府开选择公共服务承办 出售方 、监督公共服务生产过程、评支,节约成本,提高
6、公共服务供给效率。从政府购买的实质估公共服务的效果。来看,政府购买是在公共服务领域打破政府垄断地位引入二政府购买公共服务的几个重要概念辨析竞争机制,把非政府组织的管理手段、方法、技术与专业化.政府购买公共服务与政府采购的优势引入公共服务之中,依靠市场组织和第三部门进行很多人认为政府购买公共服务就是政府采购,事实上,生产,让非政府组织参与到公共服务的供给。从政府购买的对象来看,政府是公共服务购买的主体,而营利、非营利 政府购买公共服务并等同于政府采购,目前针对采购法收稿日期: ? ? 第 期 王春婷 政府购买公共服务的内涵与动因具体操作的政府采购品目分类表中所列举的十大类服 成本收益。因此,对以
7、低成本、高效率为核心的公共服务或公共财政支出有限、不涉及社会公平公正的公共服务,应当务项目都是针对政府部门提供的行政后勤和辅助性服务,而没有把针对公众提供的公共服务纳入其中。笔者将从政 考虑向营利性组织购买,如垃圾清理、公园维护等。与营利府购买与政府采购的相同点与不同点两方面加以分析探 性组织相比,社会组织具有非营利性特征,以社会公益为宗讨。对于政府采购的概念,政府采购法的定义是:“政府 旨和使命,对公众需求回应性更高,能够满足多样性和异质采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政 性的公共需求,特别是弱势群体的需求。所以对于公共性较强、与社会公正、社会和谐相关的公共服务,特别是社会
8、性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。” 领域的服务向社会组织购买公共服务更能保证公共服务提政府购买公共服务与政府采购的相同点:第一,公共 供的公共性和品质,如社区服务、残疾人服务等。性和非营利性。无论是政府购买还是政府采购,都是以政 .政府购买公共服务与公共服务民营化很多人认为政府购买公共服务就是公共服务民营化,府为主体进行购买活动,政府活动本身并不以营利为目标,其公共性体现在两个方面:一是资金来源的公共性,即来源 其实不然。尽管两者都是以打破政府提供公共服务的垄断于以税收为主的财政收入;二是目标的公共性,即政府采购 地位,在公共服务领域引入竞争
9、机制,利用市场与社会的高与政府购买的项目并非为私人服务,而是间接或直接地为 效率、低成本优势为公众提供更优质、更广泛的公共服务,公众提供公共服务。第二,经济性。政府采购与政府购买 满足公众需求为目标,以创造竞争的环境为成功的关键,以都是以竞争缔约的形式将公共物品的生产过程让渡给市场 公私间的合作为手段,以非政府组织为购买对象,但是政府购买公共服务并不是公共服务民营化。政府购买公共服务与社会,其经济性指追求低成本、高效率的目标。第三,平等性。在政府采购与政府购买过程中,政府与公共物品出 仅仅是指原来由政府提供的公共服务外包给其他部门,政售者之间处于平等地位,必须遵循市场交易的一般原则。 府以购买
10、的形式获得,而公共服务民营化的内涵更广泛,其政府购买与政府采购的不同点:第一,主体不同。政府 表现形式更多样。政府购买公共服务的主要方式是合同承购买公共服务的主体主要是指履行政府职能提供公共服务 包、凭单制与政府补助;而公共服务民营化是重新界定政府的政府部门,而政府采购的主体除政府部门外,还包括事业 与市场的关系,其表现形式不仅包括合同承包、凭单制与政单位和团体组织。第二,范围不同。政府购买公共服务以 府补助,还包括政府出售、无偿赠与、政府淡出等形式。为公众提供公共服务为目的,而政府采购的范围更大,不仅 二、政府购买公共服务的动因包括服务类,还包括工程类与货物类。第三,规模不同。从 “政府购买
11、”在西方国家更多地被称为“合同外包”,其政府采购的规模来看,无形公共服务类的购买比较低,根 推动力量是多元的复杂的,各国的情况不同,其推行政府购买的动机也不尽相同,而且它是随着时间的推移、政治、经据财政部网站发布的 年全国采购项目数据, 年全国政府采购货物类规模为 . 亿元,占采购总规模的 济、社会环境的变化而不断变化的。政府购买公共服务并%;工程类采购规模为 . 亿元,占采购总规模的 不单是政府管理职能、管理方法、手段与技术的小幅度变%;服务类规模为 . 亿,占采购总规模的 %。 这 化,而是对政府与市场、社会关系的重新定位与根本性调说明政府购买公共服务的规模小、资金欠缺,而政府采购的 整。
12、现代组织理论认为,任何组织的变革都是组织依据外规模较大,资金更为充足。第四,法制环境不同。政府采购 部环境和内部情况的变化,及时调整并完善自身的结构和有相应的政府采购法作为法律依据,而政府购买公共服 功能,以适应生存于发展的需要。公共服务供给方式的变务尚未纳入法定程序,相关法律制度不健全,政府购买公共 革也是如此。服务的法律依据只能以政府采购法中关于公共服务类 一西方国家公共服务民营化的动因的采购条款为准。 西方国家公共服务供给方式的变革主要是指公共服务.政府购买服务与政府向社会组织购买公共服务 民营化,其实质是在公共服务提供过程中引入竞争机制,利目前学术界很多学者将政府购买公共服务等同于或直
13、 用市场与社会的高效率、低成本优势为公众提供更优质、更接默认为是向社会组织购买。然而政府购买公共服务与政 广泛的公共服务,满足公众需求。萨瓦斯从现实压力、经济府向社会组织购买公共服务并非是一个完全等同的概 推动力、意识形态动力、商业动力、平民主义等方面分析公念。 政府购买公共服务的对象既可以是社会组织,也可以 共服务民营化的推动力 :.现实压力:人们对更好、更高效政府的追求是民营化是营利性组织或其他政府部门,还可以是个人。从我国公共服务实践来看,政府向企业所购买的数量和规模远远超 的现实压力,因为民营化是改进政府机构生产率的根本战过了向社会组织购买服务的数量和规模。【 因此政府购买略之一。它能
14、够引发私人产权、市场和竞争的力量,迫使公的对象不仅限于社会组织,还包括个人、营利性组织或其他共部门雇员与私人签约者展开竞争,从而为公民提供更有政府部门。政府如何选择购买的对象是由公共服务供给主 效率的服务。民营化如果实施得当,会导致公共服务效率体的性质及公共服务本身内容决定的。营利性组织具有天 的大幅度提高,同时会保持甚至改善公共服务的水平与质然降低交易成本的机制与动力,基本没有官僚等级制的束 量。.经济推动力:随着个人经济力量的增长,更多的公民缚和制约,在管理和运营上比较灵活,以营利为目的,追求可以管理自己的事务。消费者对教育、医疗、住房、退休保高效率、低成本,特别是通过专业化、规模化生产来
15、实现其 湖北科技学院学报 第 卷障及其他物品和服务的支付能力日益提高,他们对这些服 空前的提高。同时公众对公共卫生、公共医疗、公共教育等务的需求超出了政府的提供能力,而经济因素正在减少人方面的服务提出了更高的要求。另一方面,政府重复生产、们对政府物品和服务的依赖,使他们更乐于接受民营化方 供给效率低下,造成公共服务供给不足,又缺乏合理的公共式来满足需求。 服务分配与递送机制,使得弱势群体和地区无法均等的享.意识形态动力:在意识形态领域,自由、正义和效率受到公共服务,造成基本公共服务不均衡。政府购买公共都必不可少,它们代表着不同甚至有时相互冲突的目标,相 服务为上述问题提供了重要的解决途径,非政
16、府组织提供互之间密切联系。无论是古典自由主义、新保守主义,还是公共服务往往以公众需求为导向,专业化、低成本的生产减自由至上主义都将崇尚个人自由与民主,并将其视为最高少了公共资源浪费,提高了公共服务供给效率,解决了公共价值,追求更少的政府,认为政府规模和权力过大,对公众服务需求与供给之间的矛盾;与此同时,由于许多社会事业生活干预过多,对民主构成威胁,政府的政治决策较市场决通常向非营利性社会组织购买,促进了社会组织迅速发展策更不值得信赖。而民营化能减少政府的作用。 壮大,提高了弱势群体享受公共服务的效率。.商业动力:对民营化的进一步支持来源于商业利益。 .基于公民社会发展的需求:促进民主治理是推动
17、社政府开支是经济的重要组成部分,商业利益追求者的目标 会主义民主政治和政治文明建设核心内容。随着民主政治是更多的商业机会,即政府开支更多地转向私营企业,以赚的发展,中国社会经历的由“单位社会”向“公民社会”转型取更多利润。 的整体性变迁,非政府的民间组织对公民参与的组织协调.平民主义动力:平民主义者既反对大政府,又反对大 正在变得越来越重要。通过民间组织这个平台实现公民的商业集团,主张地方性机构和赋权于人民。平民主义者有 有序参与,不仅可以减少政府的政治成本,更能体现公民的两个核心主张:一是公众对公共服务应拥有更大的选择权, 主体性,更能表达民意,更能激发公民的参与热情,发扬民而不是对官僚机构
18、过分依赖;二是更大程度上依靠邻居、公主精神,通过民间组织所提供的公共服务更能满足公民的民组织和自愿团体,从而树立社区感。同时削弱公共和私 需要,提高公共服务的供给效率。换言之,民间组织是政府营部门官僚的权力。与公民沟通的一座重要桥梁,面对公民益增长的多样化二 我国政府购买公共服务的动因 需求,政府的供给能力已很难满足,需要更多的借助以民间.基于公共服务成本、质量与效率的需求:政府购买公 组织为主体的公民社会的力量。当前,中国社会虽然已经共服务的首要动因基于降低公共服务成本、提高公共服务 初步完成从单位社会向公民社会的转型,但是,我们还处于质量与效率的需求。传统的政府垄断式的供给模式存在两 公民
19、社会的入门水平,从民间组织自身看,良莠不分、管理个问题:一是由于政府是公共服务唯一的供给主体,缺乏降 失范、方向不明、合法的与非法的并存、体制内的与体制外低产品服务成本、提高服务效率与质量的内在动力,政府并的并存、有形的与无形的并存、与政府合作的与政府抵抗的不了解公众需要哪些公共服务,往往凭借主观臆断决定公 并存等许多问题,这与公民社会的发达国家模式还有很大共服务的项目,造成有限的公共资源大量的浪费;二是由于 的差距,与公民社会的理想境界相距甚远。 因此需要发展在公共服务提供的手段上,比较偏爱行政手段,对经济和法 公民社会,提高公共服务的质量。从各国改革的经验看,政律手段不够重视,这使得行政机
20、构重叠,办事环节多,政府 府通过竞争方式将公共服务的生产职能转交给非政府组织的大量精力不是为公众提供满意的公共服务而是用来应付 企业与社会组织 ,不仅可以降低公共服务的成本,减轻庞大的行政组织所带来的自身问题,偏离了其为公众服务 政府自身的负担,还可以提高公共服务的质量,实现公共资的本质,造成了公共服务的成本高、质量差、效率低下。美 源的最大价值。国民营化专家萨瓦斯认为:政府提供公共服务通常成本高 .基于民主与和谐社会发展的需求:实现社会公平正而质量差、效率低,其原因并不是政府部门雇员的素质比私 义是发展社会主义民主政治的重大任务,是中国特色社会营部门雇员差,问题的实质不在于公营还是私营,而在
21、于垄 主义的本质要求,是促进社会主义和谐社会的基本理念。断还是竞争。而政府购买公共服务的实质是在公共服务的 根据中国现实,相当多人口处于贫困状态,且在短期内难以生产过程中引入竞争机制,让非政府组织参与到公共服务 进入制度化的社会保障体系,政府必须从社会公平公正的的供给,利用非政府组织专业的人才、技术和管理方法为公 角度出发,将最低生活保障制度建设作为整个社会保障体众提供低成本、高质量、高效率的专业化的公共服务,实现 系的重中之重。随着生产力的发展只有逐步推进社会公平公共资源的最大价值。正义,才能充分调动全社会的积极性和创造力,实现可持续.基于缓解公共服务供给与需求之间矛盾的需求:随 发展的重要
22、目标。我国经济社会的全面发展,公民民主意着经济的发展、社会的迅猛变化、人们生活水平的提高,公 识增强,对民主、公平、正义的诉求越来越多,对促进和实现众对公共服务多样化的需求已经进入高速增长时期,一方 社会公平正义的要求越来越高,这就要求我国政府提供公面,政府以“一刀切”的方式提供公共服务已无法满足公共 共服务的过程中应始终坚持树立自由平等、公平正义的价服务多样化、复杂化的需求;如由于收入的增长,生活水平 值取向。政府购买公共服务降低了公共服务的成本,提高的提高,公众不再依赖公共交通,会更多的选择购买私人汽了公共服务供给质量与效率,解决了公共服务需求与供给车,这就需要更宽畅清洁的道路;又比如由于人口结构的变之间的矛盾,特别是提高了弱势群体享受公共服务的效率。化,人口老龄化现象的加剧,使得老年人对政府服务的需求政府购买公共服务是降低成本、节约开支、提高服务水
