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1、管理学资料精华 二二三年四月论区域经济的多样性和海关执法的统一性 青岛海关 冯德文 贾小宁【摘 要】 区域经济的发展是经济一体化进程的突出表现，发展优势互补的经济链，对于促进区域经济的发展，提高经济的竞争能力具有重要作用。在目前行政区划的格局中，海关在区域经济发展中如何执法，如何保持执法的统一性以应对区域经济的多样性，是需要认真思索和应对的。本文拟就此展开研讨。区域经济作为经济社会发展到一定阶段的产物，越来越受到广泛的关注。在国内，已经形成珠江三角洲和长江三角洲区域经济带，并发挥出巨大的能量。区域经济的多样性和互补性，促进了经济的发展，增强了企业的竞争力，区域经济正在逐步打破行政区划的限制，迈
2、向全球经济一体化的行列。在国际上，我国与东盟建立自由贸易区的谈判已进入关键阶段，以东南亚为轴心的泛东亚区域经济圈将为世界提供又一良好的市场，促进经济的共同繁荣。区域经济的发展对海关工作提出了更高的要求。尽管海关的设置不受行政区划的限制，执法相对独立，面对多样性的区域经济，海关如何在保证统一执法的前提下，促进区域经济的发展却是一个崭新的课题。本文拟就区域经济的多样性和海关执法的统一性问题展开分析，探讨统一性如何满足多样性的需求。一、区域经济的多样性 区域经济顾名思义就是不同行政区划的经济发展的联合体。目前为止，我国已经初具规模的区域经济集中在珠江三角洲和长江三角洲地区。酝酿中的环渤海湾经济圈、京
3、津冀首都经济圈、胶东半岛制造业经济圈、东北工业基地等区域经济，也在逐步寻找经济协作的模式和出路。由于我国幅员辽阔，行政区划较多，地区资源不平衡，基础不等，发展有先后，在市场经济体制下，各行政区划内的经济需要寻找新的增长点，走联合其他行政区划内的经济实体共同发展的道路，成为趋势。鉴于此，区域经济的多样性在所难免。（一）行政区划的多样性，是造成区域经济多样性的根本原因。我国是一个多行政区划的国家，地方政府主导行政区划的经济社会发展进程，制定符合本地区经济发展的模式，规划经济发展的远景。由于各地政府在经济体制转轨中，认识上、观念上、经济效益价值观趋向上都存在差异，地区经济发展出现了不平衡现象。有的地
4、区经济以服务业为主，有的以机械制造业为主，有的以电子轻工、纺织为主，还有的以资源开发为主；有的地区经济发展快、后劲足；有的出现了短期行为。在此背景下，各地区经济发展开始走向寻求新的模式的道路。在经历26年地方政府主导型经济模式的发展和初步完成企业改制后，市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐，中国开始从省份经济真正迈向区域经济发展阶段。区域经济的整合成为推动我国新一轮改革开放的支柱力量之一。（二）经济成份的多样性，需要通过区域经济得到互补和发展，从而促使了区域经济的形成。在我国不同行政区划内的经济成份，由于历史的、地理的、人文的和社会的种种因素，形成了各具特色的经济实体。如上海以金融、科技和
5、轻工电子业为主，物流和服务行业发展也很迅速；广东省以加工业、服务业为主，带动了珠江三角洲地区加工制造业的飞速发展；中西部地区以其丰厚的自然资源，成为能源经济的主体。在现代社会分工日趋细化的经济社会背景下，任何一个经济成份的发展和壮大，都离不开其他相关产业支持，而现代融资、物流的发展，使得不同地区经济成份相互融合，共同参与经营，共同获利的机会大大增加。(三）经济主体的多样性，为区域经济的发展注入了新的活力。党的十六大将我国社会主义初级阶段的经济组成进一步明确为以公有制为主体，大力发展包括私有经济在内的多种经济形式并存的经济体制，保护私有财产成为宪法的内容。多样性的经济主体，以其灵活的经营模式、营
6、销方式参与社会经济发展，激活了市场。特别是私营、民营经济由于其主体的特殊性，经营活动不受繁文缛节的约束，因而参与跨区域的经济活动有了许多的便利。而国有经济在市场氛围中，需要扩大规模和再生产能力，寻求本地区以外的经济实体搞强强联合，推动了区域经济的形成。（四）物流的多样性，缩短了区域空间、时间的距离，加速了区域间经济交流，带动了相关产业的发展。制约现代经济发展中的一个瓶颈，就是物流的不通畅。为此，各地区想方设法铺路架桥，疏通河道，筑设港口，以确保经济发展所需的物资和产品出得去，进得来。从事物流业务的企业也应运而生，如仓储、保税、运输、快递等等，遍布各个经济区域中，为区域经济的发展提供了服务。（五
7、）经济发展需求的多样性，是区域经济的一个显著特点，满足发展要求，为其提供良好的发展环境，是行政机关的职责。区域经济是跨地区的经济联合体，要打破行政区划的限制，个中困难可想而知。尽管各地区都有发展区域经济的良好愿望，但是固有的观念以及社会、地理和人文环境会时时牵制。而适应市场需要的经济导向，会对政府和社会职能部门提出各种需求，帮助其发展，维护经济共同体利益。这其中当然包括向海关提出通关便利、监管便利、减免税和保税业务的便利等等，需求是多样的。面对区域经济的多样性，行政部门应当也必须给予足够的重视，并积极创造便利条件为其发展服务。就地方政府和行政职能部门而言，发展和服务于区域经济的主要做法是拆除行
8、政的藩篱，减少行政干预，达到经济利益共赢、社会和谐发展。而对于海关而言，适应区域经济发展，需要做哪些调整呢？有人提出，适应区域经济的发展，海关应当实行“区域通关一体化战略”；区域经济“呼唤海关执法体系一体化”。凡此种种，强调海关要满足区域经济一体化要求，必须改革现有的通关模式，执法体系，才能适应区域经济发展的要求。本人认为，分析区域经济发展过程中对海关提出的需求，准确了解海关现有的通关模式和执法体系是否阻碍经济发展的状况，才能寻找出解决问题的办法，也才不至于走弯路，不浪费人力物力。要做到这点，需要结合实际具体分析。二、海关在区域经济发展中的现状简单地讲，区域经济要想做大做强，参与国际市场竞争，
9、海关的作用至关重要。无论哪个区域经济圈，地域上的差别是客观存在的，港口城市毕竟是少数，货物的进出口，国际物流的运转，都需要符合海关监管要求，这在一定意义上会产生高效运转和严密监管的矛盾。但是相比较地方政府及其职能部门而言，海关的作用也仅仅是体现在区域经济的国际贸易上。即便如此，由于海关在区域经济圈中的机构设置较多，通关程序存在细微的差别，理解掌握有关政策规定不一致，可能会对区域经济的发展带来不利的影响，有的甚至会阻碍区域经济的发展。那么从目前来看，海关在区域经济发展中是一个什么样的状况呢？（一）海关机构和区域政府（行政部门）一样设置较多，有的地区甚至超出了区域经济圈内的政府机构。以珠江三角洲为
10、例，仅广东省内直属海关机构就有七个之多，若加上其他地区的直属海关，机构远远超过了区域经济圈内省政府机构。其他区域经济圈内，也一样存在直属海关数量多于省政府机构的情况。从海关法规定的设关原则以及海关从属性质来看，似乎海关数量的多少不会影响到区域经济的发展，因为海关不存在地方立法的可能，也不会受约于地方法规，尽管机构数量较多，其事务属于中央立法事权，因而受区域经济圈内政府决策影响较小，能够便利区域经济的发展。但是研究结果和实践情况并非如此。在我国，行政机构越多，办事效率越低下，经济成本越高，这已经成为一种定律。纵观海关系统，各直属海关又下设若干隶属海关，直属海关发挥职能管理作用，隶属海关办理具体业
11、务，这种体系下各隶属海关成了区域经济建设的直接参与者。诸多的机构在便利不同区域的经济主体的同时，也不可避免地会产生一些梗阻。（二）机构的庞大随之带来的是行动的一致性问题。就地方政府而言，发展区域经济是其期盼，它会尽力消除来自本行政区划内的干扰和阻碍，也会同其他行政区划的政府一起解决区域间存在的障碍，所采取的手段包括行政的和法律的。当然要破除的障碍也主要是指行政的和地法法规方面的。通过制定地方性规章或行政法规统一政府行政行为，保障区域经济体系的建立与实施，为区域经济的健康、快速发展提供有利的空间和环境条件。可是，对于海关而言，一方面是统一执法的外部表现，另一方面却又实实在在地存在执法不一致的客观
12、现象，而这些却不可能像地方政府那样，通过直属海关建立规范性文件来保证区域内海关执法的统一。（三）海关业务监管流程看似简单，实则十分复杂。除了货物运输方面口岸海关与内陆海关需要根据海关法律、法规规定的监管要求，按照转关运输模式履行监管职责外，加工贸易的深加工结转、减免税货物的后续监管，都是需要在区域经济圈内的相关海关研究解决的问题。目前海关实行的H2000通关系统，实现了全国海关通关数据的联网，为区域经济一体化中实现货物通关模式的统一奠定了基础，也使得总署开始在长三角地区试点的多点报关、区域通关模式成为可能。但是如何解决通关以外的物流监管、监管货物的时效监管等等，需要总署通盘考虑。三、海关执法的
13、统一性从区域经济的外延来看，整个中国相比较周边国家和地区来讲是一个区域经济体。它有统一的关境，统一的执法机构和统一的法律体系，理论上讲或者严格意义上讲，海关执法应当是统一的，不存在差别。具体到国内地区间形成的区域经济圈，更不应当存在海关执法不统一的现象。若以中国与欧盟相比，则各地区与各成员国相像。欧共体是世界上最成功的区域经济圈，其各成员国海关的立法、执法能够保证统一、有效，而所采取的措施是需要我国海关认真研究并予以借鉴的。（一）立法统一。从我国海关目前的立法实践来看，海关事务的立法属于中央立法事权范畴，各地不得通过立法为海关设定权利与义务。海关总署作为国务院主管全国海关工作的直属机构，拥有法
14、律赋予的规章立法权，负责制定符合海关实际工作的立法。应当讲，海关的这种立法体系确保了海关立法的统一性。近年来，总署以修改海关法为契机，以贯彻落实依法行政实施纲要为目的，通过实施行政许可法的有关规定，清理了海关内部的许多规范性文件，颁布实施了海关立法工作管理规定，规范了海关内部的立法程序，从根本上改变了政出多门、法规打架的现象，也使得海关的立法达到了统一。但是，由于现行的海关法中缺少海关如何促进对外贸易和经济发展的规范（促进对外经济贸易和科技文化的交往，仅仅是海关法的立法目的之一，没有相应的具体条款），对于如何促进区域经济的发展，服务新出现的经济形式，海关尚未制定出有效的规范和制度，特别是在通关
15、程序方面，尽管海关已经建立起了H2000系统，也通过了给予符合一定条件的企业“便捷通关”的优惠措施，可仍然难以满足区域经济通关的要求。如此一来，一些直属海关便根据本区域的实际情况，制定出台了一些便利措施，来适应这种情况。这虽然能够起到一定的积极作用，但有些做法显然超出了法律规定的范围，没有上位法支持，难免带来一些问题，况且不同的直属海关会制定出不同的管理措施，也难以达到完全的统一。为此，只有通过总署的立法统一，保障和促进区域经济的发展，才能成为可能。（二）执法的统一。立法的统一，是执法统一的前提，但不是保证。社会现实是，再好的法律规范实践中总难免执行走样，海关也不例外。在没有区域经济一说时，全
16、国海关执法不统一的现象就普遍存在，推动区域经济一体化过程中，这种执法不统一的做法所带来的影响进一步凸现，从而再次引起人们的关注。为了解决这一问题，有人提出打破现行的海关机构设置格局的设想，成立以区域经济圈为辖区的类似于分署的机构，以统领这一区域内的直属海关，保证执法的统一。本人认为，此属无奈之举。试想，整个中国一个关境、一个海关总署、实行垂直领导体制都不能保证执法的统一，一个区域就能保证吗？显然靠这样的方式解决不了执法的统一性问题。我们不妨参考一下欧盟各国海关是如何保证执法统一性的。首先，欧盟海关的立法保持高度的统一，涉及海关事务的立法权在欧洲议会，各成员国不得立法，此举防止了欧盟内部各国在统
17、一关境内不同执法的现象。其次，是庞大的、有效的、畅通的货物信息共享系统以及统一的进出口货物验放标准、程序，使得进出欧盟境内的货物在各成员国享受统一执法的待遇。第三，是欧盟议会财政部门对海关执法检查和对违规行为的处罚相当严厉，使得各成员国不敢擅自降低通关门槛，吸引货物进出该国。比如给予企业实施诚信管理，加快对这些企业进出口货物的验放，是欧盟各成员国海关多年来研究的一个课题，但是至今没有付诸于实施。原因就是欧盟议会尚没有通过该法案。第四，是海关执法的自律。我们通常说欧洲人机械、死板，也体现在其海关执法方面。但这恰恰是执行法律最好的表现，也是法律最根本的要求，执法不能随意。第五，法律规定的进出口货物
18、的当事人是在海关备案的从事进出口货物代理的人（或是货物所有人），惟有它向海关负责，从而省略了许多不必要的责任确定方面的麻烦。货物一旦进入欧盟各成员国，不论最终目的地在哪里，该当事人都要对货物负责，包括运输途中出现的问题。通过上述几方面比较不难看出，我国海关实现执法统一与欧盟各成员国相比的确存在一些差距。区域经济呼唤海关执法的统一，也进一步检验海关的执法统一性。（三）行政管理的统一。海关垂直领导体制是保证海关执法统一的组织保证，也是实现执法统一的基础。近年来，海关在实行计算机辅助业务管理方面作出了突出的成绩，在全国行政机关中率先进行“金关”工程，大大提高了工作效率。通关系统也由原来的H883升级
19、为H2000，内控机制也日臻完善。但是，涉及通关改革方面的事务，仍然存在各关自行其事的现象，似乎在海关系统已经形成了一种惯例，即每一项业务改革都会采取自下而上的方式启动和推进。而这种方式所带来的危害远比它所取得的效益来的大。因为恰恰是这种管理上的不统一，造成了执法上的不统一，这是我们内部多年以来存在的痼疾。行政机关依法行政是其立足之本，没有什么必须突破法律、行政法规规定的所谓的经验做法。满足日益增长的经济需要和多样性的经济模式，需要上级机关通盘考虑，直属海关的任务是向上级反映问题，提供素材，承担调研任务，而不能像现在某些海关那样，动辄推出什么措施服务经济发展，实则是破坏了海关整体执法的统一。因
20、此，加强海关行政管理，统一行政行为，防止滥用所谓自由裁量权的做法，才能从根本上杜绝执法不统一的现象，才能满足多种经济方式共同发展的需要。经济形式的多样性反映了社会关系的多样性，这是符合社会发展规律的。而调节社会关系的法律规范需要稳定，需要统一，否则，社会将会出现无序的状态。面对经济社会生活出现的新情况、新问题，作为政府机关首要任务是要研究这种现象，及时修改、制定和完善法律、行政法规，以适应新情况。多样性的经济模式需要稳定的法律规范作保障，需要统一的执法行为作保证。参考书目：长三角区域通关一体化战略与实施，上海海关，孙毅彪，海关研究2005年第5期。长三角一体化呼唤海关执法体系一体化，上海海关，黄莺，海关研究2005年第5期。（责任编辑：高建明）
