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1、十八届四中全会及依法行政学习心得党的十八届四中全会，是在我国深化改革时期召开的具有重要历史和现实意义的会议，会议通过的决定，是全面推进依法治国的纲领性文件，昭示了我们党将法治作为治国理政基本方略的坚定决心，全面推进依法治国的纲领性文件，建设法治国家、法治政府、法治社会，对加强农业农村法治建设和农业综合执法提出了更高要求。依法治国必须依法治农、依法兴农。作为农业执法工作者，当前，我们要认真学习、深刻领会四中全会精神，准确把握全会各项部署要求，充分认识依法治国的重大意义，迅速把思想和行动统一到四中全会精神上来，扎实系统学习研究农业法律法规，依靠法治推进农业农村改革发展事业，进一步提高自身依法行政水
2、平，为改革发展、农村繁荣作出新贡献。一、 我国农业法制建设历程新中国成立后，党和政府十分重视农业法制建设。1949年9月国家制了中国人民政治协商会议共同纲领，纲领对土地改革、保护农民的经济利益和私有财产、保护农民的土地所有权、实现耕者有其田以及恢复和发展农林渔牧业生产等作了明确规定。1950年6月中央人民政府颁布了中华人民共和国土地改革法，废除了封建地主土地所有制，使3亿多农民无偿获得了7亿亩土地，极大地调动了农民的生产积极性。1954年新中国第一部宪法规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”“国家指导和帮助个体农民增加生产，并鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合
3、作和信用合作”。为了正确引导农村合作化运动，全国人大常委会分别于1956年3月、6月制定了农业生产合作社示范章程、高级农业生产合作社示范章程。1961年3月党中央制定了农村人民公社工作条例草案（即“农村工作六十条”），确立了“三级所有，队为基础”的体制。这些法规、条例在当时历史条件下为调整农村生产关系、保障和促进农业和农村经济的发展发挥了十分重要的作用；“文化大革命”十年动乱时期。法制建设受到严重影响。这一时期我国农业领域几乎没有制定过新的法律、法令。农业法制建设停滞不前。党的十一届三中全会确立了将党和国家的工作中心转移到经济建设上来的战略方针，陆续出台了一系列有关农业的政策，废除了人民公社体
4、制，推行“包干到户”等联产承包责任制。十一届三中全会还明确提出发展社会主义民主、健全社会主义法制。随着农村改革的深化，农业法制工作也逐步提上议事日程。1983年1月中央关于当前农村经济政策的若干问题中明确提出要“加强立法工作。建议国家机关对农村各类经济形式及其活动，加强法制管理，制定相应的法规。”1991年召开的党的十三届八中全会又强调：要“逐步把国家对农业和农村的宏观管理纳入法治轨道。”这一时期，我国先后出台了一大批有关农业的法律法规，如全国人大常委会制定了森林法、草原法、渔业法，国务院颁布了植物检疫条例，兽药管理条例等，我国初步建立了农业法律框架体系。农业法制建设取得巨大成就，1993年7
5、月，全国人大常委会颁布了建国以来我国第一部农业基本法中华人民共和国农业法，该法的颁布是我国农业法制建设史上的重要里程碑。1994年农业部第一次专门召开全国农业政策法规工作会议，研究部署全国农业法制工作。1996年农业部又发出了关于加强农业法制工作通知和加强行政执法工作的通知，要求各级农业部门重视并加强农业法制工作，加快立法进程，强化农业行政执法。党的十五届三中全会提出了“加强农业立法和执法，支持和保护农业”，农业法制建设迈开了面向新世纪的建设步伐，加快了依法兴农、依法护农的进程，强化了农业法律的执法力度，不断提高依法行政水平。截至目前我国已制订了130余部涉农法规、条例，逐步形成有中国特色社会
6、主义农业法律体系。这一体系与中国特色社会主义的农业与农村发展相适应，与我国现代农业建设相适应，体现了当代中国社会主义民主法治发展的时代特征，体现了我国农业与农村法制现代化的成就，对发展农村社会主义市场经济，维护农业生产经营者和农业劳动者的合法权益，促进农业持续、稳定、协调发展，发挥了重大作用。二、目前我国农业法制工作现状市场经济就是法制经济，市场农业就是法制农业。我国农村改革起步较早，市场已经在农业资源配置中发挥着基础性的调节作用，农业是基础性弱势产业，市场竟争能力低，依靠法律的规范、稳定和强制性作用，校正市场制度的缺陷，保障和促进农业发展尤为重要。但由于历史和现实原因，农村“人治”观念浓厚，
7、法制观念淡漠，农业仍然是全社会法制化程度最低，法律调整机制最不健全的产业，农民仍然是社会最低层的弱势群体，农业投入品良莠不齐，假冒伪劣农资坑农害农案件时有发生，农业生产和农产品质量安全事故频发。农业执法部门由于体制、机制方面的原因，执法力度较弱，不足以确保农业生产、农产品质量安全。在农业执法过程中，我们认为目前我国农业法规与执法实际情况存在一些具体问题，需要全社会共同关注。1.执法体制机制不顺 。由于执法体制不尽人意，农业系统内部存在多头执法，行业间也存在交叉执法问题。一是涉农法规分立，管理、执法权限分散。如按照种子法、农药管理条例、肥料登记管理办法等专业法规的规定，农业行政执法范围涉及种子、
8、农药、肥料、饲料、兽药、种畜禽等农业生产资料，其中农药管理条例对于农药和农药市场管理规定有管辖权的有农业、工商、工信、质监、安监等部门。二是农业执法体制不顺。农业部门内部推行综合执法，但对执法主体及其职能、执法范围没有明确规定，从农业管理角度来看，有生产、经营、使用三个环节，各环节谁来负责目前从农业系统内部未界定。综合执法机构很乱，综合执法的范围和形式五花八门，机构设置和职能配置不统一。2002年修订的农业法明确要求，各级农业部门“应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。但具体怎样综合没有规定，2010年中央一号文件明确提出要搞好和推进农业综合执法。也没有对综合
9、执法模式进行统一，农业综合执法模式不统一，上级意图不能及时贯彻落实，影响正常执法工作。2.农业法规不完善，综合执法难管控。我国现行农业领域的法律、法规，多在20世纪80年代和90年代初制定。这些法规制定时，我国正处在计划经济向有计划的商品经济体制转变的时期，因此出台的法规必然带有计划经济体制的色彩，有的法规已经不能适应当今市场化发展的需要。有的法规条款不完善。有的规定没有具体罚则，甚至法规之间存在明显冲突。如：农药管理条例中规定农药经营主体的七种对象不包括个体经营，而现实情况是，农药的零售主体是私营或者个体，生产和批发领域也基本属于私营企业或个体。而这些经营者资质认证由谁来负责，法规没有明确规
10、定。另外对于收缴的假冒伪劣和过期农药如何处理，没有相应规定。又如：肥料登记管理条例仅对应当登记的肥料管理作出了规定，但对大量不需要登记的肥料如何管理，没有规定；再如：蔬菜种子品种繁多，却没有相关品种的质量控制标准；有关法规明文规定果桑茶苗木、食用菌种要纳入种子管理，却没有相应的质量控制标准。涉农法规的缺陷给农业综合执法实践带来困难：比如执法部门对于收缴的假冒伪劣和过期农药因无法可依只能责令经销者退回，可是谁能保证这些退回的假冒伪劣和过期农药不再流入市场？有关蔬菜种子质量问题的投诉日益增多，而执法部门往往因为没有执法依据只能进行调解了事，这种毫无震慑力的处理，又怎能避免类似问题的重复出现？3.准
11、入制度缺位，监管压力大。农业科技的发展，使种子、农药、肥料等农资新产品开发周期越来越短，新品种越来越多，假冒伪劣产品也紧随流入；农资市场的放开，使农资经营主体结构越来越复杂，农资经营者的素质参差不齐，无专业技术条件的经营者众多，由于无知则无惧，假冒伪劣产品危及农业生产安全的风险越来越大。造成这种复杂局面的根本原因在于国家没有建立完善的农资市场准入制度。如现行的肥料登记管理条例对肥料经营者并没有规定专业技术条件的限制，使一些非专业经营者借机进入肥料经营市场。这些经营者没有能力保证其经营的肥料产品质量，也没有能力对农民消费者进行相关的技术服务和售后服务。又如，现行的法律法规对于种子、农药、肥料等农
12、资产品没有进入市场前必须进行检验的强制性规定，使农资产品的源头无人把守，种子、农药、肥料等农资产品不分优劣都可进入市场。也正是没有建立完善的农资市场准入制度，农资市场的监管只能是事后监管，往往是已经造成了实际危害和损失再来善后处理。4.基本保障乏力，执法效率不高。长期以来，农业执法的机构设置、人员配备远远不能满足农业执法工作的需要。在机构设置方面，农业综合执法实行市支队、县区大队的两级管理体制，无法将执法管理工作延伸到乡镇基层。三.当前我市农业法制的基本任务1、加快立法步伐，完善执法依据。随着依法治农的深化，要加快农业方面的立法步伐，牢固树立“依法兴农”意识，抓紧制定实施立法修法规划，围绕农村
13、土地制度、农村集体产权制度、农业投入、农业环境保护、农民权益保护等重点领域，着力研究、谋划、推动制订法律法规。要按照“急用先立”的要求，及时做好立法内容的调研、立项、上报等工作，加快地方立法工作进程。2、建立准入制度，确保农资质量。将农业行政执法环节向前延伸，实施农业产品市场准入制度。其准入包括三个方面：一是农资产品准入。建立强制性农资质量抽检制度，实现对农资生产与流通各环节的质量全面监测。安排专用经费，固定监测点定期监测与面上例行检测、执法随机抽检相结合。加强对种子、农药、肥料、兽药、饲料的监测，尤其要加大对重点地区和重点产品的抽检密度，对于可能存在的质量问题做到早期发现、及时查处，阻止假劣
14、农资流向市场，避免给农民造成损失。二是农资经营主体准入。进一步明确规定农资经营者必须具备的资金、设施、专业技术水平等条件，提高农资经营者入市的门槛。与准入制度相配套，应同时建立退市制度。其内容也包括两个方面，即产品退市和经营主体退市。对不合格的农资产品强制招回、退市。对违法经营者注销其营业执照，清出市场，并根据情节轻重、危害程度给予处罚，规定一定期限内不得再经营农资产品。三是农产品市场准入。对进入批发市场、超市的食用农产品必须具有农产品检验检测合格证，高速公路免费通行的鲜活农、畜产品也必须将具有农产品检验检测合格证作为前置条件。3、加强执法机构建设。由于农业综合执法涉及问题很多，应由各级政府主
15、要领导亲自抓，认真贯彻农业法和2008年农业部关于全面加强农业执法、扎实推进综合执法的意见确保新组建的农业综合执法队伍作为市、县（区）农业局二级全额拨款事业单位，所需经费纳入财政全额预算，做到编制、人员、经费“三落实”。同时，加强对农业综合执法人员法律法规的培训，使执法人员知法懂法、严格守法、准确用法、自觉护法，具备综合执法的良好素质。4、建立健全制度，规范执法行为。农业主管部门在明确农业综合执法管理归口后，要建立健全相关制度，包括：农业行政执法管理制度，执法人员管理制度，执法公开制度，重大案件审批、查处、备案制度，执法过错和错案追究制度，评议考核制度等。依靠制度，强化管理，规范行政执法行为，严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。加强执法监督，杜绝滥用权力。充分利用各种渠道和力量对农业综合执法进行监督，力求有效遏制农业综合执法中的不规范、不公正、不廉洁的现象，营造良好的法制环境。5.加强普法宣传。加大对农村基层干部和农民群众的普法宣传力度，引导和支持农民群众采取法律手段、利用合法途径表达诉求，依法维护自身权益，维护农村和谐稳定。
