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1、中国行政史学习笔记第七章 辽、金、元的行政管理（一） 中央政府行政体制1、识记：（1）辽北南面官制下的机构设置和职权。北面官制是辽代统治者为统治契丹和其他游牧族而建立的一种特殊制度。担任北面官的一般是契丹贵族，且其核心一直是宗室和外戚。北、南宰相府市辽代总揽政务、辅佐皇帝处理军国大事的中枢机构，北、南府宰相分别例由皇帝也律氏和后族萧氏族人世选，北、南宰相府设左、右宰相为长，下设总知军国事、知军国事等官职。北、南枢密院也是辽代重要的中枢决策机构。枢密院是辽代最高军事机关，同时兼管行政事务，各设枢密院使为长，下设知枢密院使事、知枢密事、枢密副使等职。南面官制事辽统治者模仿唐代制度而设立的一套管理汉
2、人的制度。南面官以汉人为主，但也是契丹人。南面官系统不是辽政权的权力重心所在。南面官制由于杂采了几朝制度，故其官号极为紊乱，隶属关系错综复杂，具体来说有：汉人枢密院、尚书省、中书省、门下省、翰林院。（2） 勃极烈制的内容。 建立金朝的女真族在辽初尚处于原始公社制末期，到金太祖祖父乌古乃时形成了一个强大而持久的军事联盟，成为高居部落之上的组织形式，乌古乃被公推为都孛 ，从此开始设官分职。 所设官制都称勃极烈。在勃极烈下置国相，或称国论勃极烈，是勃极烈的辅臣，处于宰辅地位，在国相之下设诸勃极烈。开始时都勃极烈右各部落公推，后随着完颜部的强大而成为其中一个家族的世袭职位，应该说这是已在氏族制内部孕育
3、了国家机器的雏形。 （3）金熙宗以后尚书省、枢密院的设置及其职责。金熙宗即位后，为改变多种制度并存的状况，开始仿唐宋制度来统一金中央行政编制，把女真旧地和原辽、宋地区统一置于封建专制中央王朝之下。从此，尚书省、枢密院取代勃烈极贵族会员分别成为新的政务中枢和军事中枢。金熙宗时的中央行政体制名义上是三省制，但最为重要的是尚书省。尚书省长官为尚书令，下设左、右丞（副相）。门下省长官侍中和中书省长官令分别例 右尚书省左、右丞相兼任。可见，三省中仅尚书省是最高中央机构，门下、中书二省实际上已成为尚书省的附庸。天眷年间，金又对尚书省机构作了一些调整，增设平章政事和参知政事二职，其地位分别位于左、右丞相和左
4、、右丞之下，实际上是左、右丞相和左、右丞的助手。官员的增设进一步加强了尚书省的权利。（4） 元代中书省、枢密院、宣政院的机构设置和职掌。 元代中央设中书省总理政务，枢密院掌管军事，它们分别是元代的政务中枢和军事中枢。 中书省作为最高行政机关，其职权十分广泛，国家的财政、人事、司法、文教、营造等大权均有中书省设中书令一人，例由皇太子兼领，实际上是一虚衔。下设右、左丞相，平章政事，右、左丞和参知政事等职。蒙古尚右，故意右丞相、右丞分别居左丞相、左丞之前。凡参知政事以上均称宰相，元宰相人数不定，元成宗室有宰相八人，称“八府”，以后多时可达三四十人。 中书省在宰相之下设有一系列办事机构，以参议府最为重
5、要，设参议中书省事数人，他们是宰相的主要参谋人员，并可参与军国大事的讨论，同时负责决策的安排落实。左、右司也书重要的办事机构，各设郎中二人，员外郎二人，主管中书省和六部之间的业务联系。枢密院主管军机大事和武官人事，是最高军事中枢。元制，凡设军机重务，仅皇帝和枢密院官员知悉。枢密院长官为枢密使，；例由皇太子兼任，实际上也是虚衔，元世祖初期，实任长官为枢密副使，至元二十八年（1291年）后规定以知枢密院事为实任长官，下设同知、副使、签院、同签等职。宣政院掌管佛教事务，同时负责管理吐蕃政务，实际上所有宗教和民族事务归其管辖，不隶属于中书省或枢密院，直接对皇帝负责。设院使二人，下设同知、同签、院判、参
6、议、经历等个若干员。宣政院官员选任原则是“僧俗并用”，以后西藏政教合一制度即由此起源。2、 理解 （1）北面官在辽政权中的重心地位。 北面官制是辽代统治者为统治契丹和其他游牧族而建立的一种特殊制度。担任北面官的一般是契丹贵族，且其核心一直是宗室和外戚。因此，北面官系统是辽政权的权力重心所在，终辽一代始终是贵族政府。北、南宰相府市辽代总揽政务、辅佐皇帝处理军国大事的中枢机构，北、南府宰相分别例由皇帝也律氏和后族萧氏族人世选，北、南宰相府设左、右宰相为长，下设总知军国事、知军国事等官职。北、南枢密院也是辽代重要的中枢决策机构。枢密院是辽代最高军事机关，同时兼管行政事务，各设枢密院使为长，下设知枢密
7、院使事、知枢密事、枢密副使等职。和辽代中枢决策有密切关系的还有大林牙院和大于越院府。林牙是契丹语翰林之意。大林牙院使辽中枢中的一个重要机构，其职掌是为皇帝撰修契丹语文告、负责监修国史。于越是契丹语，约相当于太傅，在部落联盟时代是部落联盟长以下处理军政要务的实权人物。 （2）金初勃极烈制中的氏族制残余因素。完颜阿骨打继任都勃极烈后，女真族日益发展壮大，完颜阿骨打在不改易旧俗的情况下，把原有的部落联盟机关改造成国家机关，国相、诸勃极烈成为金代中央中枢决策官员，由出身宗室、地位尊贵、职务终身的数名勃极烈组成贵族会议，决定国家大事。金太宗即位后，进行了勃极烈制的改革，将勃极烈定员为四人，即谙班勃极烈、
8、国论勃极烈、国论阿买勃极烈、国论昃勃极烈。这一变化说明金中枢机构的高级官职更加制度化，中央权力日益集中到少数人手中。勃极烈制带有明显的氏族制度残余，不利于缓和矛盾、稳定政治、恢复经济。金熙宗为适应当时形势变化，在政治上作出重大改革，废除勃极烈制，改用三省制度，并逐渐用一首代替三省制。 （3）元代政务、军务中枢的沟通方式。 中书省和枢密院分别是行政中枢和军政中枢，为协调两者关系，常由中书平章政事兼任商议枢密院事，以此沟通军、政要务。3、 应用：分析；辽、金、元三代中央行政管理体制的异同。 辽太祖耶律阿保机即可汗位前，契丹国官制十分简单，基本上是因事设职，无固定制度。辽太祖即位后，在原部落联盟时代
9、一些部落组织的基础上建立了一系列正式的国家行政机构。针对统治区域南部是以农耕为主的汉人和渤海人，北部是以游牧为也的契丹人和其他游牧族的情况，辽代统治者采取了“因俗二治”的统治方法，建立起两套行政体制，即“以国制治契丹，以汉制待汉人”。国制即契丹官制，统称北面官；汉制官制统称南面官。这样，在辽中央机构中形成辽汉北南两套统治体系。金代先后采取了奴隶主贵族专政的君主政体和封建君主专制政体，反映在中央行政体制上分别是勃极烈制和三省制度。元中央行政体制既不同于辽“国制”、汉制两系统的并行，也不同于金中期以后全用汉制，元制基本沿袭宋、金制旧，但对蒙古旧俗作了大量保留。（二） 地方行政管理体制1、 识记（1
10、） 辽五京道的机构设置及其分权管理方式。辽代全境分为上京、中京、东京、南京、西京五道，道所设机构与宋代一级机构相仿，采取分权式管理方式。分别设掌握军权的都总管府、执掌司法和监察之权的处置使司和掌管财政权的转运使司。（2） 金代路的机构设置及其分权制度。金代的路也采取分权而治的制度。都总管府掌管民政和军政，其长官为都总管，转运使司掌运使，提刑使司（后改按察使司）主管司法和监察，长官为按察使。（3） 金代府、州的种类。路下设府。府分两种：一为总管府，其长官府尹由都总管兼任；一为散府，长官为府尹。州与府为平级机构，分为节度州、防御州和刺史州三种，均是同一级的行政单位，其长官分别为节度使、防御使和刺史
11、。他们主要负责军事，但也兼管民政，保持着女真军政合一的旧俗。（4） 金代猛安、谋克制的组织形式。在女真族聚居区，设猛安、谋克作为相当州、县的两级地方行政单位，与州县形成互不统属的两个系统。猛安谋克始于古代出猎时的生产组织，以后逐渐变为平时射猎、战时作战的生产、军事组织，随着金政权的建立，猛安谋克又演变为军政合一的地方行政组织。金太子时，以300户为一谋克。十谋克为一猛安，“一如郡县置吏之法。”这样即把领兵的千夫长（猛安）、百夫长（谋克）改为受封的地方领地、领户之长。金熙宗统一全国行政区域划分时，仍保留猛安谋克作为女真地区的地方政权组织形式，使之成为军事编制、生产单位和地方行政机构三位一体的封建
12、化基层组织。猛安上隶属个总管府，谋克下右基层组织村寨，50户以上的村寨设寨使。（5） 元代诸使司名称。 行省于辖区内常划分若干道，视情况于道设派出机构诸使司。 宣慰司在诸使司中数额最多，设入内地，上属行省，下领诸路、是省路间上承下达的承转机关，岁综理一道之军政，然以民政为主，长官宣慰使，下设同知副使、经历、都事等。 元代常于少数民族地区或边远地区省设招讨、安抚、宣抚诸司，以招讨、安抚、宣抚诸司头衔招安少数民族首领，并许世袭诸使职，这已开明代土司制度之先河。 2、理解：（1）辽代投下军州的特殊管理方式。 辽地方州县中还有一种投（头）下军州，是契丹贵族为对所掠汉人、渤海人进行统治而设置的私人州县。
13、这些州县实际是契丹贵族奴役外族奴隶的据点。投下军州依投下领主身份的高低和人口的多寡而有州、军、县、城、堡等不同名称。投下军州是贵族领地，朝廷对投下军州的管理虽不如对一般州县严格，但对领主权力仍有限制。投下军州军事大权全归朝廷，行政权归领主，行政事务由投下主委官员处理，但这种行政权并不完整，投下刺史岁必须从领主部曲中受选授，但仍需得到朝廷认可。(2) 金代州的军政合一管理方式。 州与府为平级机构，分为节度州、防御州和刺史州三种，均是同一级的行政单位，其长官分别为节度使、防御使和刺史。他们主要负责军事，但也兼管民政，保持着女真军政合一的旧俗。（3）金代行台尚书省与元代行省制度的关系。 金太宗、金熙
14、宗时，金先后在燕京和汴京设行台尚书省。行台尚书省在行政体制上沿袭中原汉制，与金内地保持一定差别，是一种具有一定独立性的特殊区域。天德二年（1150年），海陵王下令废除行台尚书省，使政令统一于朝廷。这一措施统一了地方行政体制，也加强了中央集权。 金代末年，由于抵御蒙古、西夏、南宋三面夹击的军事需要，金又设立了许多行台省。金末行台省的性质已和元初行省基本相同，可以说已开元代行省制度的先河。（4） 元代地方行政系统隶属关系的复杂性和混乱性。 路为府州之上级行政区域，上属宣慰司或直属于行省。10万户以上称上路，10万户以下称下路。路的行政机关称总管府，长官为总管，属官有同知、治中、判官、推官，分领政务
15、。 元代的州（府）分为散州（府）和属州（府）两种。不足以设路之区域，设散府、散州，直属于省或宣慰司，而不属于路，故其地位于路相当而略低，其中散州又略低于散府。属府、属州须经路而间接属于行省，故时人称之为属府、属州，其地位低于散府、散州。属府仅属于路，而属州的隶属关系则十分复杂，有直属于路的属州，还有属于州的属州。元代府的数量很少，不及州数的十分之一，故府在地方行政系统中并不重要，只是一种特殊政区。元代州的数量很多，其中大部分是属州，占总州数的五分之四。因此，属州是元代地方中级行政区划的主干。县的隶属关系十分混乱，一般统于州（包括散州和属州）或府（包括散府和属府），也有直隶于路的。县长官为县尹。
16、元初县官多世袭，后改由中央铨选。县尹下右丞，为府贰之官，另有主薄主文书，县尉诸军事，教谕诸学校。县于市镇或关隘等军事要地设巡检司，负责治安。3、 应用：（1）分析辽金时期“因俗而治”原则在地方行政体制中的具体体现。 P131 ;p141;（2) 概述行省制度形成的过程及其在政治制度史上的重要地位。 行省在金代已十分盛行，元代沿用了行省的称呼，占领一地即设一行省。金代行省称行尚书省，元代行省则岁中央机构名称的改变而改称行中书省。元初行省于前代行省一样，是因军事需要而临时设置的，是中央机构（中书省）到地方行使中央权力的称呼，还不是一级地方行政区划的名称。南宋灭亡后，行中书省逐渐成为固定官府的名称和
17、常设的地方行政机构，并进而成为一级地方行政区划的名称，元代在全国设立了10个行省（除行省外，还有腹里，即今北京周围地区，包括今山东、山西、河北、内蒙古等地，作为中央地区，右中书省直辖）。行省长官为丞相，但元代对行省丞相一职人选十分慎重，多缺位不授人，而已平章政事作为行省最高长官。行省丞相或平章政事统掌一省军事、行政和财政大权，平章政事以下设右、左丞，参知政事，；郎中，员外郎等职，其下僚属甚多。元代行省制度的确立是我国行政区划和政治制度史上的一件重大改革，对后世产生了深远的影响。（三） 施政过程与行政监督1、 识记：（1） 辽代的法定监察机构和中丞司。 北面官系统是辽政权的重心。御史台虽在法律上
18、拥有监察百官的权力，实际上真正纠察百官的监察机构是北面官中北、南枢密院下的中丞司。（2） 金代地方监察的两种形式。 金仿唐制，设专职监察机构御史台，一御史台夫为长，御史中丞为副，下设侍御史和治书侍御史。御史台拥有纠察朝议、弹劾不法官吏和对各级官府执行政务进行监督的权力。谏院也有监察职能，谏议大夫对整个决策过程有监督权。（3） 元代决策会议的形式 会议是元代行政决策的主要形式，元代会议形式繁多，按会议主持的身份的不同，可分为皇帝亲自主持的会议和中书省会议两种。 皇帝主持的会议分朝堂会议和内廷会议两种形式。朝堂会议是皇帝在朝堂亲自召集大臣议政的会议形式，多作出重大行政决策。内廷会议是皇帝在禁中召集
19、商议军国大事的会议，参加者一般均是中书省高级官员。（4） 元代政令下达程序。 决策一旦作出，由职能部门负责实施执行，执行过程大致如下：中书省政令下达后，由宰相的主要幕僚机构参议府负责安排落实，通过左、右司将政令下达给六部，六部将执行政务情况的信息通过左、右司和参议府而反馈到中书省长官。因此，右中书省协助皇帝决策，参议府安排落实，左、右司承转政令，六部等职能机构受成执行构成了元代中枢决策和行政执行的运转程序。2、 理解： （1）辽代行政决策中的游牧生活遗风。 辽统治者保留了浓厚的游牧生活遗风，皇帝四处游猎，其行在称捺钵，共有春、夏、秋、冬四捺钵，其中以冬、夏而捺钵最为主要。夏、冬两季，皇帝即在捺
20、钵中召集大臣议事，以决定军国大事。他们冬夏入朝均是前往参加军国大政的议事之会。每次会议完毕后，皇帝拔牙帐起行，前往春、秋两季行猎地，契丹官员和少数汉官随行，大部分汉官则返中京居守，按所作决策处理汉人事务，契丹事务由契丹官员和皇帝随时处理。 （2）金代皇帝在兼听前提下的最后决断权。 尚书省集议上奏、皇帝裁决是金熙宗以后金朝行政决策的一种重要形式。 皇帝认为有必要和群臣商讨时，常召集大臣议政。凡宰相以下、主事以上官员均可参加“诏集百官议”，且有自由发表个人意见的机会，不受官职尊卑影响，但最终决断权仍操于皇帝之手。（3）金代职能机构的独立处置权和尚书省对执行政务的监督权。 金熙宗改革后，情况发生变化
21、，行政决策作出后，均交由职能机构六部贯彻执行。六部拥有相对独立的处置权，尚书省岁时六部的上级机构，又是决策中枢，六部必须请示尚书省，但尚书省也不可随意侵犯六部职权。 尚书省对职能机构执行政务有监督权。 （4）金代御史台和谏院的监察职能。 金仿唐制，设有专职监察机构御史台，一御史大夫为长，御史中丞为副，下设侍御史和治书侍御史。御史台拥有纠察朝议、弹劾不法官吏和对各级官府执行政务进行监督的权力。御史台还拥有司法权，凡遇到有官员在执行政务过程中的重大违法事件皆有御史台会同大理寺联合处理。御史台还设殿中侍御史二人，专门负责监察朝议。此外，御史台中还有十二个品级低微但威权甚重的监察御史，他们虽仅七品小官
22、，却可弹劾宰相。 谏院也有监察职能，谏议大夫对整个决策过程有监督权。（5） 元代监察机构组织的完备性。元代监察机构组织相当完整，有中央御史台、地方御史台和各道肃政廉访司三级。22道肃政廉访司分隶中央御史台和西、南两行御史台，两行台又受制于中央御史台。这样有御史台监临中书省和附近行省，行御史台监临其他行省，各道肃政廉访司监临路、府、州、县，形成一个以御史台为中心，御史台为重点，各道肃政廉访司为经纬的严密监测网络，纵横交错，覆盖全国，使封建监察体系趋于完备。3、 应用：（1) 分析辽、金、元三代行政决策中氏族制度残余的影响。 辽代行政决策中存在相当明显的氏族制度残余。这表现在：各部落酋长拥有相当大
23、的权力，朝廷在决策时不得不考虑他们的意见。母权制的遗留。 金代建国后，创立具有民族特点的勃极烈制。勃极烈贵族会议是少数金室贵族操纵政权的工具，但其中仍有古老议事制的痕迹。 元代决策体制保留有较多的蒙古旧俗残余，主要表现在：皇（太）后对政治的干预。元代宗亲贵胄对朝廷影响巨大。 （2）概述元代监察支队的建树并分析其弊端。 元代监察机构组织相当完整，有中央御史台、地方御史台和各道肃政廉访司三级。22道肃政廉访司分隶中央御史台和西、南两行御史台，两行台又受制于中央御史台。这样有御史台监临中书省和附近行省，行御史台监临其他行省，各道肃政廉访司监临路、府、州、县，形成一个以御史台为中心，御史台为重点，各道
24、肃政廉访司为经纬的严密监测网络，纵横交错，覆盖全国，使封建监察体系趋于完备。 元代监察制度较前代的一个重要发展是监察法规的制定，如设立宪台格例、察司体察等例、行台体察等例等。这些法规和条例使行政监察规范化，保证了监察机构的正常运转。 元代监察体系的弊端也十分突出。首先，主要监察职务被蒙古贵族垄断，严重影响了监察机构作用的发挥。其次，蒙古贵族享有特权，不受监察法规的制约，监察机构无权对一些特权机构，如宣政院、大宗正府、皇宫事务机构等进行监察。这些都无疑使监察机构安伯政封建国家机器正常运转的功能受到限制。（四） 行政官员的管理1、 识记：（1） 辽代选拔官员的主要途径。辽代行政官员按民族成分的不同
25、，主要是由世选和科举两条途径得到任用。契丹及其游牧族出身的官吏主要以世选作为入仕的门径。汉族和渤海官僚的入仕门径是通过科举。（2） 金代选拨官吏的双重标准。 金代行政官员的选任按其选用对象的民族成分不同而采取双重标准。一方面，金统治者对科举即一般标准十分重视，以致元初盛传“辽以释废，金以儒亡”的说法；另一方面，金统治者更重视以特定标准，如荫补、世选、军功能途径录用女真人，以保证政府机构中女真人和汉人数目的平衡。（3） 金代官员升迁的重要因素。金代官员的升迁，功绩和年资是最重要的因素。功绩是通过考核评定出来的，政绩突出者破格提拔，贪赃枉法者降职处分，政绩平平者按年资循序渐进。年资是常规升迁的依据
26、，金代也有一套常规升迁的规定。（4） 辽代选拔官员的方式。 元代官吏任用既沿用袭中原传统，有糅合了蒙古旧俗，官员入仕途径主要有：第一是以出身作为做官资格，勋臣、名门、儒吏等出身均可作为条件。第二是从吏而官，称“吏员出职”。第三是读书做官。第四是承荫制度。 2、 理解：（1） 辽代官员考核制度的粗疏性。 辽代官员考核制度较为粗疏。辽圣宗以前，史籍中未有记载，统和年间才有零星记载。一般是由皇帝下诏按某几个项目对官吏进行考察，如统和九年（991年），辽圣宗下诏诸道，对所州县官吏进行考察。考察过程由皇帝派朝廷大员到地方上进行监督，如统和十年（992年），辽圣宗派参知政事邢抱朴按察诸道。辽代对管吏考核的
27、标准是检验地方官是否称职，有无贪污和渎职行为。 （2）金代官员考核的完备性和制度化。 行政官员的考核由吏部负责，分为两种形式：一是对任职届满官员的政绩予以考评；二是对所有在任官员进行考核。金代对任职届满官员的政绩考评有一套完备的制度。官吏赴任时均要带一纸证书，称“解由”，“解由”上详叙该官员在上一任期内的政绩及任期和资历，吏部根据“解由”来评价官员的政绩和才能，并将“解由”主要内容摘抄出来，称“铨头”，再将该官员历任“铨头”汇集起来，成为该官员的人事档案，称“行止薄”，作为吏部对该官吏进行人事调整的依据。金代对所有在任官员的考核也有一套完备的规定。以对县令的考核为例，泰和四年（1024年）金代
28、制定考评法，即“四善、十七最之制”，实际是对县令进行政绩、才能和个人素质测评的21项标准。 （3）元代行政官员考核和升迁的制度化。 元代官员考核分两种形式：一是对全体在职官员的考核；二是对某一任期届满官员的政绩考评。对全体官员的考核由吏部会同监察机构共同主持。例：考核地方官处理所在地区政务的五项内容作为标准，这五项内容是：户口是否增加；荒地是否开垦；诉讼处理是否公正；治安是否良好；赋税征收是否公平。根据检查官员的考察，吏部进行复核以决定官员的升迁方式。对任满待迁的官员也有一套完备的制度。官员任期为30个月，任满后要接受政绩考评，其中有检查官员提供的政绩考核材料和所在官府给该官员的鉴定。为保证官
29、员合法依格升迁，检查机构对整个升迁过程实施监督。官员升迁有一套常规，如从九品任职三届升为从八品，正七品任职两届升为从六品。元代对待升迁官员依据其品级分段官理。从七品以下由吏部负责，正七品以上由中书省管理，三品以上则由皇帝亲自选授。六品至九品官员的任命以中书省文书的形式下达，一品至五品官员的任命以皇帝诏令的形式发布。3、 应用：分析辽、金、元三代在官员选拔和升迁上的民族歧视政策。辽代政权中，契丹贵族把持重要职位，并通过世袭制度垄断这些职位。汉族和渤海官僚的入仕是通过科举。辽初科举无固定制度，仅是笼络汉人的权宜之计。金代行政官员的选任按其选用对象的民族成分不同而采取双重标准。一方面，金统治者对科举
30、即一般标准十分重视，以致元初盛传“辽以释废，金以儒亡”的说法；另一方面，金统治者更重视以特定标准，如荫补、世选、军功能途径录用女真人，以保证政府机构中女真人和汉人数目的平衡。金代汉人入仕的主要途径是科举。从金世宗时起，科举也成为女真人的一条入仕途径，大定十三年（1173年），正式设置女真进士科，与汉人科举相比，女真进士科容易录取，内容也较简单。元代在行政官员的任用上，也贯彻其民族歧视的政策。中央机构首脑均由蒙古人担任，间或有个别色目人，汉人、南人只能得到低级职务。地方机构也大致如此。 2012年7月24日学第八章 明的行政管理（一）中枢体制1、识记：司礼监的机构设置情况。 司礼监是宫中掌内外章
31、奏及批红大权的机构，设提督太监、掌印太监各一员，秉笔、随堂太监若干名。司礼监太监因掌握对内阁票拟的批红大权而成为皇帝的代言人，不仅如此，司礼监宦官常作为皇帝的代表到内阁议事，一监控外廷，其权力超过内阁和其他任何中央机构。2、 理解：（1）司礼监在明代中枢中的重要地位。 司礼监太监因掌握对内阁票拟的批红大权而成为皇帝的代言人，不仅如此，司礼监宦官常作为皇帝的代表到内阁议事，一监控外廷，其权力超过内阁和其他任何中央机构。其实，司礼监权力在大部分时间里远在内阁之上，“朝廷之纲纪，贤士大夫之进退，悉颠倒于其手”，以至“宰相六部，为奄宦奉行之员而已”。可见，司礼监虽非正式政府组织，但从它在明代政治生活中
32、所起的作用看，实际已成为中枢决策机构的一部分。在决策权力上，它与内阁平分秋色，甚至压倒内阁。（2） 翰林院与内阁的密切关系。 翰林院主管修史、图书等文化事务，设学士一名，侍读学士个若干名，以备皇帝顾问。翰林院与内阁关系密切，宦官多出自翰林院，以至时人称内阁是翰林院的内署。由此可见，翰林院不仅是文化机构，也是重要的决策机构，更是高级决策人才的培养机构。3、 应用：分析内阁制度与宰相制度的根本不同之处。 从职务设置上看，历朝宰相皆定员定制，明代大学士却无定员定制。从地位上看，宰相是法定的最高行政长官，六部及其他职能机构是法定的下属机构，明代内阁却不是法定的最高行政机构，其首脑内阁首辅也不是法定最高
33、行政长官，六部也不是其法定的直接下属，有些阁臣秩还低于六品尚书。从职权上看，历朝宰相拥有法定职权，及决策参与权和行政执行中的指挥权，而明代大学士包括首辅在内充任皇帝个人的顾问和助手，仅有决策参与权，而不具备行政执行中的指挥权，即只遵旨草拟诏旨，而不参与施行，且其权力受制于皇权，随皇帝信任程度的不同而变化，作用和权力忽大忽小，十分不稳定。明代内阁制度取代宰相，反映了我国封建社会晚期专制皇权的高度发展。（二） 中央职能部门 1、识记：三法司的构成。 明代大理寺和唐宋时期的大理寺不同，它是最高审判机关，长官为大理寺卿，下设左、右少卿等。大理寺下置左、右寺，各设左、有寺丞。明朝司法制度规定，由督察院纠
34、劾，刑部负责审判，大理寺主持复核。刑部审判后，移大理寺复核，其中左寺负责京城及其附近直属地区重大案件的复核，右寺负责十三省重大案件的复核。凡遇到特别重要的案件，大理寺须会同刑部、都察院共同复审，意见分歧则奏请皇帝裁决。上述三机构合称三法司，皇帝通过分割司法机关的权力将司法权牢牢掌握在自己手里。 2、理解：（1) 六部地位和权力的空前提高。 六部是明代重要的职能机构。明代六部的地位和权力因中书省的废除而较前代空前提高，六部直接听命于皇帝，其间再无转承机关，成为事实上的中央最高行政机构。明朝百官联名上疏，例以吏部尚书领衔为首。 明六部职权分明，各有专司，并可对外发号施令，其具体职掌和组织情况如下：
35、 吏部执掌全国人事大权，负责核定各级机构的编制，选拔、任用、考核各级官吏。设尚书一人为长，左、有侍郎各一人为副，下设文选、验封、稽勋、考功四清吏司。 户部执掌财权，掌管全国户口、土地和赋税事宜，同时也负责管理漕运、茶马、赈济和盐政等与财政有关的事务。设尚书一人为长，左、有侍郎各一人为副，下设按当时省区划分的十三清吏司，分管各省财政事务。 吏部掌礼仪、祭祀、宴飨、科举、外交和官印制造诸事务，同时还兼管皇族事务。设尚书一人为长，左、右侍郎各一人为副，下设议制、祠祭 、主客、精膳四清吏司。兵部主管武官人事、军用物资的管理和供给。设尚书一人为长，左、右侍郎各一人为副，下设武选、职方、车驾、武库死清吏司
36、。 刑部为司法机关，专主审判，其职能和唐宋刑部不同。设尚书一人为长，左、有侍郎各一人为副，下设按当时省区划分的十三清吏司，分管各省的上诉案件和重案大案。工部主管营造制作、农田水利诸事务。设尚书一人为长，左、有侍郎各一人为副，下设营缮、虞衡、都水、屯田四清吏司。（2） 五军都督府与兵部之间的制约关系、五军都督府和兵部为平行军事机关，既相互配合，有相互牵掣。五军都督府仅掌握兵籍和军政，即军队的管理和训练，军队的调动权和军官的选授权在兵部，最高指挥权在皇帝手中。遇有战争，由兵部秉承皇帝旨意任命总兵将官，总兵将官统帅从全国各卫所调集的军队去作战，战事结束后，军队回归卫所，总兵将官归还印信。如无兵部调兵
37、令，五军都督府不能擅调一兵一卒。这种军事制度使军权高度集中于皇帝手中，杜绝了武将的跋扈难制和武力篡权发生的可能性。（3） 诸寺权力的削弱和大理寺职权的加强。 明中央机构还有五个独立的事务性职能机构，即太常寺、光禄寺、鸿鹄寺、太仆寺和大理寺。 太常寺掌礼乐郊庙社稷事宜，光禄寺掌管皇室祭品、膳食和酒宴事务，鸿鹄寺掌朝祭时礼仪之赞导，太仆寺掌管车马及牧畜之事。诸寺权力较前代相比大大减弱，它们虽在名义上是独立的中央机关，但实际多成为六部中相应部门的附属机构，只有大理寺的权力较前代有所增加。 明代大理寺和唐宋时期的大理寺不同，它是最高审判机关，长官为大理寺卿，下设左、右少卿等。大理寺下置左、右寺，各设左
38、、有寺丞。明朝司法制度规定，由督察院纠劾，刑部负责审判，大理寺主持复核。刑部审判后，移大理寺复核，其中左寺负责京城及其附近直属地区重大案件的复核，右寺负责十三省重大案件的复核。凡遇到特别重要的案件，大理寺须会同刑部、都察院共同复审，意见分歧则奏请皇帝裁决。3、 应用：分析六部在明代中央体制中的重要地位。P162页六部是明代重要的职能机构。明代六部的地位和权力因中书省的废除而较前代空前提高，六部直接听命于皇帝，其间再无转承机关，成为事实上的中央最高行政机构。明朝百官联名上疏，例以吏部尚书领衔为首。 明六部职权分明，各有专司，并可对外发号施令，其具体职掌和组织情况如下： 吏部执掌全国人事大权，负责
39、核定各级机构的编制，选拔、任用、考核各级官吏。设尚书一人为长，左、有侍郎各一人为副，下设文选、验封、稽勋、考功四清吏司。 户部执掌财权，掌管全国户口、土地和赋税事宜，同时也负责管理漕运、茶马、赈济和盐政等与财政有关的事务。设尚书一人为长，左、有侍郎各一人为副，下设按当时省区划分的十三清吏司，分管各省财政事务。 吏部掌礼仪、祭祀、宴飨、科举、外交和官印制造诸事务，同时还兼管皇族事务。设尚书一人为长，左、右侍郎各一人为副，下设议制、祠祭 、主客、精膳四清吏司。兵部主管武官人事、军用物资的管理和供给。设尚书一人为长，左、右侍郎各一人为副，下设武选、职方、车驾、武库死清吏司。 刑部为司法机关，专主审判
40、，其职能和唐宋刑部不同。设尚书一人为长，左、有侍郎各一人为副，下设按当时省区划分的十三清吏司，分管各省的上诉案件和重案大案。工部主管营造制作、农田水利诸事务。设尚书一人为长，左、有侍郎各一人为副，下设营缮、虞衡、都水、屯田四清吏司。从上述可以看出，明代六部职掌虽无大的变化，但户、邢两部之下实行按地区划分辖区的制度，打破了自唐以来六部二十四司的体制，反映出户、邢两部在国家行政管理中的重要性。（三） 地方行政体制1、 识记：（1） 省级三司名称。 洪武九年（1376年），明太祖改地方权力集中地行中书省为三四分立。三司之一是承宣布政使司，简称布政司。明代先后在京师（今北京）和南京两直隶区外的全国各设
41、十三布政司。布政司设左、右布政司（从二品）各一人为首，下设参议、参议协助处理政务。其下还有系列直属机构，经历司掌文书事务，照磨所掌文卷勘理，理问所掌刑名。布政使的职责是宣布和执行中央政令、考察官吏、掌握一省田土户户口、征收赋税。和布政司平行的还有提邢按察使司（简称按察司）和都指挥使司（简称都司）。按察司主管监察和司法，设提邢按察司（简称按察使，正三品）为首，下设副使、佥事协助处理政务。按察司也有一系列下属机构，其名称和职责与布政司下属机构基本相同。都司主管军政，设都指挥使（正二品）为长，下设都指挥同知、都指挥佥事等。都事也有下属机构，设经历司掌文书收发，断事司管理军人诉讼事务。（2） 道的种类
42、及不同道的职责。 道主要有两种;一是布政司系统的分守道，二是按察司系统的分巡道。它们分别是布、按二司的派出机构，其职责偏重于监察。分守道由布政司参政、参议主管所辖之民政，代表布政使掌管所属府、县行政事务，是省府间的行政区。设分守道的目的是为加强上下级的联系和对府县施政状况的监督，但又有设官叠床架屋之弊。分巡道即按察司副使、佥事分区巡察，是省内小监察区。另还有一些专职道，专门负责全省或省内某一区域的某项具体业务，如兵备道。其职责是监督省内军务，对其他事务则不予过问。（3） 里甲制度。 以110里，每里设里长十人，轮换为首，十年一轮，剩下100户分为十甲，各设甲首一人。里长的主要职责是督促生产、征
43、收钱粮，摊派徭役。里长和“老人”在乡间处于同等地位。2、 理解:（1） 三司分权对加强中央集权的作用。 明代在地方分社三司的目的是加强中央集权，杜绝出现地方割据的可能性。三司分权鼎立，虽品秩不同，但互不统辖，分隶不同的中央机构。布政司与六部、都察院有直接联系，按察司则听命于刑部和都察院，都司受制于兵部和五军都督府，遇有大事则三司官员会商解决。这一改革将元代及明初行中省权力一分为三，三司互相牵掣，达到了集权中央的目的。（2） 道的辖区的不定性和道员品秩的差异性。道的辖区大小极不一律，或以一省全境为辖区，如督粮、提学、驿传、清军等道；或以省内某一区域为辖区，如分巡、分守道。各类道的辖区有相互重叠的
44、，也有相互交叉的，还有毫不相干的。总之，道的设置依需要而定，无有定制。同一区域内不同种类的道各有治所，各有所掌，互不侵扰。3、 应用：（1） 分析明代地方层级的变革要点。 明代地方行政层级的变革要点有三：将元之宣慰司取消，重新按行政、司法、军事等不同事项划分不同的道区，设立不同的派出机关，如分守道、分巡道和各类专职道等对府县等实行监察。将元之路的总管府、散府改为府（略有合并），将某些大州升为府，因而府成为明代中级行政区划的主干。宋时府是一种特殊区域，州是中级行政区划的主干，到明代州成为一种特殊区域，州领县远远少于府领县，且属于省，与府并列而地位略低，数量少且分布不普遍，属州则成为府下之小行政区
45、，是府内特殊地区域。以上这些说明明代的州已降为低于或属于府的特殊行政区。（2） 分析明代乡村的自治管理形式。 明代对乡村的管理采取老人制和里甲制并行的统治方法。洪武二十七年（1395年）朱元璋下令州县地方官吏在每一乡挑选一名德高望重的老人担任“老人”。这种“老人”是乡里村落基层组织中的非正式公职人员，协助地方官吏统治广大乡村，负责教化乡民和处理乡民的诉讼事务，只有重大案件才诉诸官府。 以110里，每里设里长十人，轮换为首，十年一轮，剩下100户分为十甲，各设甲首一人。里长的主要职责是督促生产、征收钱粮，摊派徭役。里长和“老人”在乡间处于同等地位。由上可见，乡里村民除纳税和严重违法犯罪外，和官府
46、几乎没有任何联系，在很大程度上处于一种“自治”状态，明代就是利用里甲制度和老人制度这两个系统来实现这种自治的。（四） 施政过程与行政监督1、 识记：（1） 诏敕的下达程序。 （2） 监察机构的两大系统和三类官吏。洪武十五年（1382年），明朝整顿和扩充了中央监察机关，撤销御史台，将原来台、点殿、察三院合为一体，建立都察院作为全国最高监察机关。都察院长官为左、右都御史，副使为左、右副都御史，下设左、右佥都御史等。明太祖曾将其与六部相提并论，“以六部为朕整理庶务，都察院为朕耳目”。都御史主持都察院事务，有纠察百官、考核官吏、参与会审等权力。都察院基层官是十三道监察御史，共110人。明朝监察制度的重
47、要发展是设置六科，即按六部建制设吏、户、礼、并、邢、工六科。每科设都给事中一人，左、右给事中各一人。六科是明代在六部地位提高后为加强对六部官员的经常性监察设置的新监察机构，六科直辖于皇帝，主管稽察六部事务，同时掌规谏、封驳诸事。六科和十三道构成明代的言官系统，合称科道。由上可知，明代中央监察机构分为两大系统（都察院和六科）和三类官员（都御史、监察御史和给事中）。（3） 地方监察的三种形式。 明代地方监察分为三种形式，一是督抚对地方的监察，二是各道监察御史对所属地区的监察，三是各省提邢按察司对所属区域的监察。2、 理解：(1) 内阁首辅的主要权力。 明代内阁大学士中仅首辅才有票拟权，其他大学士只能参加议论和讨论，票拟内容的决定权在于首辅，执笔者也是首辅。首辅与群辅虽同在禁地，但在行政决策过程中的地位和权力迥然不同。(2) 司礼监宦官的批红权。 内阁票拟后由皇帝作出最高裁决，即用红笔在奏章上批答，称为批红。司礼监下设文书房，专门负责接收百官奏章和内阁票拟。每日清晨，秉笔太监、随堂太监等人各自到自己的办公室审阅奏章和票拟，然后按皇帝旨意批红。皇帝每天象征性批上几本，其余均由
