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1、结构调整的制度基础和判断标准分析 结构调整的制度基础和判断标准———读体制转轨中的增长、绩效与产业组织变化随想张春霖(世界银行驻中国代表处100027)多年来,结构调整一直在中国的经济政策中占有突出地位。表面上看,人们对结构调整已经形成了共识,但实际情况并非如此。实践表明,调整的关键问题在于以谁为主体、依托什么机制来调,是由政府为主体、依托行政手段来调,还是以企业和投资者为主体、依托市场机制来调? 很多结构调整的倡导者并不涉及这样的问题。仔细研究就会发现,这些意见实际上是主张由政府用行政手段来调。因此,结构调整经常被作为改革的一种补充甚至替代。最常见的观点是
2、:光改革不行,还要调整结构,也就是说,结构调整是除了改革之外的另一项工作。其实,只有当结构调整由政府依托行政手段进行时,情况才是如此。如果结构调整必须由市场的参与者如企业、投资者的共同努力,通过市场机制来实现,结构调整和体制改革实际上就是一回事。只要改革到位,市场的参与者追求自身利益的行为就会成为结构调整的推动力,政府要做的事情只是为结构调整创造必须由政府创造的那些条件,例如社会保障体系。在这个意义上,结构调整本来就是体制改革的题中之意。当然,如果抽象地提出问题,没有多少人会明确否认改革和市场机制的意义。但很多人往往加上“中国特色”:在市场机制尚不健全的情况下,结构调整
3、还只能依靠政府的行政手段,起码要把两者结合起来。这就把经济学者引向了一个重要的问题:在体制转轨时期,结构调整和体制改革究竟是一种什么关系? 带着这样的问题,笔者读完了江小涓研究员和她的合作者的论著体制转轨中的增长、绩效与产业组织变化———对中国若干行业的实证研究(上海三联书店、上海人民出版社1999 年版,以下简称研究) 。作者既不是一般地在理论层面上谈论体制转轨过程中的结构问题,也不是在简单地记录历史,而是以几个重要行业在过去20 年中的实际发展为背景来分析问题,因而具有很强的启发性,促使人们进一步思考很多问题。11 结构调整的微观基础首先引起笔者兴趣的问
4、题是结构调整的微观基础。在市场经济中,追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化(风险最小化) 的投资者是结构调整的微观基础。虽然这些市场参与者的最大化行为不是结构优化的充分条件(还需要很多其他条件,例如破产法) ,但肯定是必要条件。如果企业不追求利润最大化,投资者不在乎风险和收益,消费者不在乎效用,市场机制就无法实现资源的优化配置。因此,在考虑体制转轨时期的结构调整问题时,应关注结构调整的微观基础在中国已经发育到了什么程度。在电视机、电冰箱、棉纺等行业的发展历程中,都可以看到,企业和地方政府对利润的追求是这些行业结构变化的一个重要推动力。地方政府不仅是大部分企业的实际所有者
5、,而且本身也是投资者。无论是供不应求时的进入,还是供大于求时的调整,都说明企业和地方政府的确在追求利润。这是一种不大容易从理论上解释的现象。因为按照标准的经济学理论,企业对利润的追求是私人所有权的产物。如果企业不属于个人而是属于国家,企业的经理和主管他的政府官员本来不应当有很强烈的利润动机,因为利润再多也不是他们自己的,而是国家的。因此,在私有化之前,国有企业是不应当有什么利润动机的。至于地方政府作为投资者追求盈利,则更不可能。应当说,这并不仅仅是理论推论。在现实中,不追求利润最大化甚至根本不在乎利润的国有企业并不少见,政74张春霖:结构调整的制度基础和判断标准© 1994-2010
6、 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 府投资行为的扭曲更是相当严重。这种情况在银行体系的巨额不良贷款中得到了充分的反映。但是, 研究所展示的家电和棉纺业的发展历史的确说明,并不是所有的国有企业和政府部门都完全不追求利润,如果是这样,这些行业就不会是今天的样子。如何在理论上解释这种复杂的现象?我们都知道,出现这种情况的原因在于放权让利。放权让利并不是私有化,为什么会使国有企业和地方政府出现类似于私人企业和私人投资者的行为? 如果说放权让利已经足以使企业及其实际所有者
7、的行为接近于私人企业和私人投资者,进一步的改革还有多大必要? 至少有两个因素值得注意:第一,放权让利虽然不是标准的私有化,但它的确把企业所有权的一部分赋予了企业内部人,即管理层和职工。由于国家虽然名为所有者,但并不从企业分配全部利润,企业内部人得到了一种类似所有者的地位:企业利润增加,他们可以支配的财力就相应增加,他们的个人收入也可以相应增加。由于内部人同时也从国家手中获得了相当一部分决策权,企业出现追求利润的行为就很容易理解了。因此,虽然中国的国有企业没有被私有化,但由于放权让利,其所有权归属实际上已经发生了变化,在大多数场合,内部人实际上已经在与国家分享经济意义上(不是法律意义上) 的企业
8、所有权。第二,企业管理人员、职工和地方政府即使不分享企业的利润,也都是企业的“利益相关者”。作为利益相关者,他们需要企业给他们提供工作岗位和税收。因此,即使假定企业所有者对企业的行为完全没有影响,只要企业内部人和地方政府拥有企业的决策权,他们作为利益相关者也会驱使企业追求利润,以保证工作岗位和税收。但是,以上两点只能使企业和地方政府在追求利润这一点上与私人企业和私人投资者类似,却不能使它们像私人投资者一样规避风险、承担损失。企业内部人无论作为部分所有权的拥有者还是作为利益相关者,都是在用别人的钱来为自己服务,除了失去可能得到的个人收入,他们对企业投资项目“只能负盈,不能负亏”。地方政府也不会像私人投资者那样在乎投资失败的损失,因为投资资金有很大部分来自国有银行。即使是地方自筹的资金,投资决策失误给决策者带来的损失也远小于私人投资者和私人金融中介(例如养老基金) 的管理人可能面临的损失。因此,企业内部人和地方政府虽然可以像私人企业和私人投资者一样追求利润,却不像他们一样在乎风险,因而更容
