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1、大企业税务风险管理暂行办法第一章 总则第一条 为了加强大企业税收管理，规范税务风险管理工作，合理配置税务管理资源，优化税收服务，提高企业自觉遵从水平，制定本办法。第二条 本办法适用于国家税务总局（以下简称“总局”）定点联系企业以及各地大企业税务管理部门确定的定点联系企业或直接管理的企业。第三条 本办法所称的税务风险指的是企业纳税遵从风险，包括企业未能按照税法的要求，及时、准确地履行税务登记、纳税申报、税款缴纳以及其他纳税义务产生的风险。第四条 大企业税务风险管理，是指税务机关运用风险管理理论和方法对大企业纳税遵从风险实施管理的过程。包括收集风险管理信息、风险评估、确定个性化应对措施、实施针对性
2、管理、风险管理的反馈和改进等五个步骤。第五条 大企业税务风险管理工作实行总局统筹、上下联动、规范操作、协调一致的工作机制。总局负责制订规范的风险管理标准和制度，统一规划和布置各项工作；总局、省局、地市局相互间上下联动，按照要求同步开展工作；充分依托信息化工具以及各项制度和规定，规范各项工作的全面开展；大企业税务管理部门与征收部门和税政部门之间、国税与地税之间协调一致，信息共享，密切配合，协同开展税务风险管理工作。第二章 大企业税务风险管理的步骤第一节 收集风险管理信息第六条 大企业税务风险管理信息由四个部分组成：（一）税务征收机关掌握的企业信息，包括纳税申报信息，主要财务报表信息，各类税收统计
3、信息，适用的法律法规，日常征管掌握的企业税收筹划情况，税款缴纳情况，纳税评估和税收检查情况，税务合规历史记录，税务争议的处理，信息披露和合作态度等；（二）企业涉税经营和管理基本信息，包括企业组织架构和隶属关系，公司治理和关键管理人员信息，关联交易情况，产品或服务情况，企业发展情况，企业信息系统运用情况，企业内部控制等；（三）相关第三方信息，主要有国家行政管理机构、司法机关及有关企业监管部门公布的企业设立、合并、分立、注销以及经济和行业统计信息，银行、海关等部门的相关企业涉税信息，来自研究机构、行业组织、消费者团体以及中介机构的相关信息，新闻媒体以及互联网披露的各种相关信息等；（四）国际情报交换
4、信息以及反避税可比数据库信息等。第七条 大企业税务风险管理信息采集以计算机系统为主，人工操作为辅。大企业税务管理部门用于信息采集的软件工具系统有大企业数据采集分析平台、企业基本信息补充采集模块以及税务风险评估调查问卷模块等。（一）大企业数据采集分析平台用于采集企业部分基本信息、企业主要财务报表和企业税收信息。（二）企业基本信息补充采集模块用于采集企业组织架构、关联关系以及其他基本信息；（三）税务风险评估调查问卷模块用于采集企业整体层面内部控制和具体涉税业务流程内部控制信息以及主管税务征收机关掌握的日常征管信息。（四）相关第三方涉税信息以及国际情报交换数据采集以人工操作为主，具体办法另行制定；相
5、关系统的开发由总局统筹、分阶段逐步推进。第八条 大企业税务风险管理信息的采集应避免交叉和重复，最大限度地减轻企业负担，减少对企业经营的影响。原则上税务机关已经掌握的数据不再向企业采集，已采集过的数据不得重复采集。各级国、地税要高度共享数据。第二节 风险评估第九条 风险评估包括风险识别、风险评价和分析以及风险评估报告三个步骤。（一）风险识别是指对收集的风险管理信息进行加工处理，对比行业风险特征库，查找企业在税务登记、纳税申报、税款缴纳以及履行其他涉税义务过程中存在的涉税风险。（二）风险评价和分析是对识别出的风险及其特征进行明确的定义，描述风险发生的可能性和风险发生的频率，评价风险的严重性以及对纳
6、税遵从的影响程度；分析可能的风险来源、风险发生的原因和条件；依据分析结果对风险进行排序，形成风险排序矩阵。（三）风险评估报告是根据风险评价和分析的结果，制作潜在的风险列表和企业风险等级排名，并将结果反馈到企业和征收税务机关。风险评估报告包括两方面内容，一是按高、中、低三等确定被评估企业的风险等级，并对企业按行业、地区、集团等多个维度进行排名，为下一步制定和实施个性化管理措施提供依据；二是详细列示被评估企业的可能存在风险的领域和具体涉税风险点，提示和指导企业进行自我测评和整改，并据以改善企业内部控制和风险管理机制。第十条 风险评估采用计算机评估为主、人工评估为辅的方式进行。计算机评估软件系统由总
7、局统一开发设计，风险评估的指标、参数、模型以及企业风险等级评定标准由总局统一制定并由软件控制。人工分析处理主要是对计算机系统无法分析处理的信息作出分析判断，并对计算机系统分析处理结果进行调整，修正风险评估报告。人工分析处理的信息来源主要是征管机关掌握的日常征管信息、历史检查信息、前次风险评估信息等。第十二条 风险评估采取定量评估和定性评估相结合的方法进行。定量评估主要由计算机系统完成。定性评估以人工为主。定性分析方式有集体讨论、专家咨询、情景分析、政策分析、工作访谈和调查研究等等。第十三条 企业风险评估是一个动态循环的过程，要注意定期评估和临时评估相结合，事后评估和实时评估相结合。前次风险评估
8、的结果构成下一次风险评估的风险管理信息的组成部分。第三节 确定个性化应对策略第十四条 根据风险评估的结果确定的企业风险等级和单个企业的具体风险排序，采取不同策略分别应对高风险企业、中等风险企业和低风险企业的纳税遵从问题，重点关注带有集团、行业和地区普遍性的遵从风险，优先处理排序靠前的重要风险，着重防范和应对可能带来重大税收流失、反复出现的风险。第十五条 对遵从意愿和遵从能力都较高的低风险企业，应降低风险评估的频率，原则上三年评估一次，尽量减少风险评估对企业经营的干预，更多地采用案头分析和企业自愿报送资料的方式，少量抽查测试企业的税务风险管理情况和效果；建立有效渠道，快速响应企业诉求，提高对低风
9、险企业服务的质量；以企业自我检查为主，税务机关督导和复核为辅，帮助企业主动发现和应对风险，实现企业持续的自我遵从。如果企业出现重大纳税事项影响到纳税遵从，或者改变税收策略，应及时调整企业风险等级。第十六条 对有遵从意愿但遵从能力较低的中等风险企业，可以两年开展一次风险评估和测试。企业可以采取自我检查等方式处理风险，但税务机关必须加大督导和复核的力度；可以采取预约定价安排、遵从保证协议等措施协助企业事先应对相关税务风险；注重通过辅导和帮助企业建立税务风险管理机制，跟踪和监控后续管理措施，实现企业遵从。如果企业遵从度持续提高，可以调低企业风险等级；如果仍未改善或继续恶化，应调高企业的风险等级。第十
10、七条 对遵从意愿较低、遵从风险大的高风险企业，可以提高风险评估的频率，除每年定期进行风险评估以外，还可结合实际情况，采用实时评估等方法随时监控企业情况。风险应对策略主要采用实地评估测试、税务审计和反避税调查、移交稽查处理等，依法加大处罚打击力度；另一方面要采取约谈企业管理层等方式积极与企业沟通，帮助企业树立遵从的理念，解剖不遵从的原因，辅助企业建立税务风险管理机制，监督机制的运行。如果企业遵从改善应及时调整风险评级；如果仍未改善或继续恶化，应作为重点管理对象，研究更具针对性的管理措施。第四节 实施针对性管理第十八条 大企业税务管理部门要立足现有管理架构，以风险为导向统筹全局，合理配置管理资源，
11、创新管理手段，积极探索行之有效的管理措施，对不同风险等级企业和不同风险实施针对性管理。第十九条 大企业税务风险管理针对性措施包括：打造一体化信息平台，发挥扁平化管理优势；建立互动沟通机制，快速响应企业诉求；落实大企业税务风险管理指引，指导企业建立和完善涉税内部控制和风险管理体系；建立行业风险特征库，深入细化分类管理；利用预约定价安排和遵从保证协议等手段，开展申报前风险控制；指导企业开展税收自查及其他自我遵从纠正行动；开展税务审计及反避税调查；税务稽查及处罚。第二十条 努力打造一体化信息平台，发挥扁平化管理优势。整合不同信息系统，容数据采集、风险评估、纳税服务、税企互动、绩效管理一体，发挥数据仓
12、库管理、知识管理和商业智能的综合优势，集成多渠道数据采集和智能分析平台、个性化数据模型和多维的数据分析方案，适应多级税务机关和多级企业集团新的管理关系和联络机制，实现扁平化管理。第二十一条 建立互动沟通机制，快速响应企业诉求，优化纳税服务。通过信息互动平台、高层沟通机制、联席会议制度、工作小组制度，实现税务机关与企业之间、税务机关上下级之间的便捷沟通，方便企业快捷反映诉求，并对企业诉求作出快速响应。第二十二条 落实大企业税务风险管理指引，指导企业建立和完善涉税内部控制和风险管理体系。结合风评估初步结论，细化大企业税务风险管理指引具体操作，辅导和帮助企业在纠正现存纳税遵从风险的同时，着重从制度和
13、机制、纳税意识和企业文化、岗位职责和人员素质、信息技术和沟通等方面，完善内部控制，建立全面的税务风险管理体系，实现管理环节的前移。第二十三条 建立行业风险特征库，深入细化分类管理。在深入研究和解剖行业税收风险、广泛收集风险管理信息的基础上，利用信息化技术手段，通过数据挖掘、指标设定、参数控制、模型优化等，形成分行业风险特征库，持续、动态监控行业遵从风险。第二十四条 利用预约定价安排、遵从保证协议等手段，开展申报前风险控制。对符合条件企业的关联交易，采取预约定价安排，提前防范转让定价风险；在现有法律框架下，探索其他形式遵从保证协议的运用，与具备条件的企业签订遵从保证协议，提前防范风险。第二十五条
14、 指导企业开展税收自查及其他自我遵从纠正行动。分行业、分税种制定详细自查提纲，辅导企业开展税务自查。根据风险评估结果确定自查的时间、范围、税种和自查提纲。利用软件系统全程监控和督导，发挥风险管理数据库、风险特征库、风险模型等的综合利用优势，提高自查复核的效率和效果，实现企业自我遵从水平的提高。第二十六条 开展税务审计和反避税调查。依据风险评估和企业自查等情况，选择遵从意愿差、风险等级高且改善不明显的企业，下户进行内部控制测试、税收检查、全面审计或反避税调查。第二十七条 税务稽查及处罚。对遵从意愿极差差、采取其他风险管理措施收效微、风险管理持续得不到改进、风险等级持续维持高水平的企业，协同稽查查
15、处，同时在法律规定的范围内，加大处罚的力度。第二十八条 大企业税务风险管理措施的制定和落实要因地制宜、勇于创新。各地要在总局统筹框架下，充分发挥主观能动性，积极探索行之有效的风险管理措施。第五节 风险管理的反馈和改进第二十九条 各级大企业税务管理部门要对风险管理的效果和效率进行评价，将风险管理发现的问题反馈至企业，不断提高企业自我遵从水平；反馈至税收政策和立法部门，帮助改进税收立法；反馈给一线征收部门，持续改进日常税务管理。第三十条 要定期对风险管理进行考核，考核内容包括数据采集、风险评估、具体应对策略和措施的运用、风险管理信息系统的操作以及其他各环节工作要求的落实情况。总局布置的任务由总局统
16、一考核，考核结果定期通报，考核办法另行制定；各地根据本办法自行开展的风险管理工作考核由各地分别进行，考核结果定期上报总局，考核办法由各级税务机关自行制定并报总局备案后执行。第三十一条 要及时将风险管理各个阶段的结论和改进建议制作相应报告或管理建议书反馈给企业，并跟踪企业改进风险管理的情况，辅导和监督企业及时改进管理。对持续、反复出现同类遵从问题的，要实时调高企业风险等级，调整风险应对策略，并会同征收机关实施重点管理。第三十二条 要利用各种渠道收集企业对风险管理工作的意见和建议，不断调整优化税务风险管理工作。对企业在加强风险管理方面遇到的困难和干扰，要提供必要的支持和援助。第三十三条 要加强与征
17、收机关的沟通和协调，及时将风险管理各阶段分析的企业遵从问题反馈到国、地税征收机关，配合征收机关改进日常管理。第三十四条 各地要及时归纳本地企业风险管理中的共性问题和行业特征，及时反馈给总局；总局要定期汇总处理各地反馈情况，及时更新风险特征库和相关软件系统。第三十五条 要定期将风险管理工作情况反馈给相关部门，作为改进税收立法的参考，为维护税收法律的公开、正义、平等和透明服务。第三章 大企业税务风险管理信息系统第三十六条 大企业税务风险管理信息系统主要由风险管理信息采集系统、税务风险评估管理系统和税务审计查账系统等组成。第三十七条风险管理信息采集系统用于采集企业税务风险管理信息。主要由大企业数据采
18、集分析平台模块、企业基本信息补充采集模块和企业风险管理调查问卷模块组成。上述模块配合目前征管信息系统（CTAIS）已有的功能，补充现有管理信息，组成一套完整的信息采集系统，用于完成税务风险管理第一阶段“收集风险管理信息”的部分工作。第三十八条 总局定点联系企业数据由总局集中，系统自动完成对数据筛选、比对、分类和简单数据挖掘处理，处理结果用于下一步风险评估，同时形成历史数据库，应用于下一个风险管理循环。各地定点联系企业的数据由省级集中，网络架构和系统运行参考总局方案实施，总局负责提供技术支持和培训。第三十九条企业税务风险评估管理系统用于处理采集到的各种税务风险管理信息，利用数据挖掘、模糊运算、商
19、业智能等技术，综合运用风险评估定量与定性相结合的方法，完成对企业纳税遵从的风险识别、风险评价和分析、风险评估报告、风险跟踪管理以及绩效考评等大部分工作。主要有企业税务风险分析和评价模块，企业税务风险评估报告模块，企业税务风险自查系统模块，企业税务风险测试模块，企业税务风险跟踪管理模块，以及税务风险管理绩效考评模块等。上述模块主要用于 “风险评估”、 “确定个性化应对策略”、 “实施针对性管理”以及 “反馈和改进”等阶段的部分工作。第四十条税务审计查账系统用于对需要采取现场审计调查的企业实施计算机审计查账和反避税调查。税务审计查账系统采用通用模式和工具模式对企业电算化数据进行提取、转换和分析处理
20、，实现账簿模拟、科目分析、凭证抽查、审计抽样、疑点汇总、补税调整计算和审计底稿管理等一系列功能。主要用于辅助完成 “风险评估”和 “实施针对性管理”等阶段的部分工作。第四十一条 相关软件系统的使用说明书和操作手册，对软件系统的操作模式、使用环境和操作步骤有详细说明。各级大企业税务管理部门、主管征收机关以及企业必须严格按照要求操作使用。软件使用中发现的问题要及时反馈总局，由总局统一升级解决。各地必须为系统的运行提供必要的硬件和网络支持。第四章 税务风险管理工作机制第四十二条 大企业税务风险管理由总局、省及地市级三级税务机关共同实施。第四十三条 总局主要负责以下工作：（一）制定大企业税务风险管理制
21、度、程序和相关标准，包括风险管理信息的内容、范围、格式以及信息采集和传递的方式、方法；风险评估指标、相关参数、行业模型、报告模版、相关程序及风险等级评定标准；风险管理总体策略、风险等级与策略的匹配模式、风险应对策略；风险管理具体措施的规划、制定和实施办法；风险管理绩效考评制度及考评标准、指标体系等。（二）统筹总局定点联系企业的风险管理各阶段工作的计划、实施、协调、考评和反馈等工作；（三）负责相关软件系统的开发、维护、升级、更新和技术支持，以及总局定点联系企业相关数据的集中管理；（四）指导省级、地市级定点联系企业的税务风险管理各阶段工作；（五）组织风险管理业务知识和软件系统操作培训，指导全国范围
22、相关培训工作；（六）其他相关工作。第四十四条 省级大企业税收管理部门主要负责以下工作：（一）按照总局要求做好总局定点联系企业在本地区成员企业的风险管理各项工作；（二）按照总局统一要求开展对本省选定的定点联系企业的风险管理工作的计划、实施、协调、考评和反馈等工作；（三）协助其他省级定点联系企业在本地成员企业的风险管理相关工作；（四）负责相关软件系统在省级节点的安装、运行和维护，以及本省定点联系企业数据集中管理相关工作；（五）指导本省地市级风险管理各阶段相关工作；（六）组织本地区风险管理业务知识和软件系统操作培训，指导地市级相关培训工作； （七）负责与本级相关税务管理部门的沟通协调。（八）总局布置
23、的其他工作。第四十五条 地市级大企业税收管理部门主要负责以下工作：（一）按照总局要求做好总局定点联系企业在本地区成员企业的风险管理各项工作；（二）按照总局及省局统一要求开展对本省及本地区选定的定点联系企业的风险管理工作的计划、实施、协调及考评和反馈等工作；（三）协助其他地区定点联系企业在本地成员企业的风险管理相关工作；（四）组织本地区风险管理业务知识和软件系统操作培训；（五）负责与本级相关税务管理部门的沟通协调。（六）总局及省局布置的其他工作。第四十六条 各级税务机关可以根据实际工作的需要，组织成立风险管理专业工作小组，研究开展对特定行业、特定企业的税务风险管理工作。第四十七条 各级税务机关要
24、按照本办法的总体要求，制订具体的人员培训计划，通过各种形式的培训不断增强相关人员的风险管理理念和工作能力。第四十八条 各级税务机关要建立激励约束机制，对相关人员开展风险管理的工作情况进行考评。 第五章 附则第四十八条 总局根据本办法的有关规定，制定大企业税务风险管理各项工作的具体制度、操作规程和操作手册，进一步规范大企业税务风险管理各项具体工作。各地可在本办法以及总局其他具体规定的范围内，制定明细工作制度，报总局备案后执行。第四十九条 总局制定的各项制度的补充和修订统一由总局负责，各地大企业税收管理部门可根据实际情况，提出修改建议和意见。第五十条 本办法所称省局是指省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局和地方税务局；地市局是指省、自治区、直辖市和计划单列市所辖市、州、盟、区国家税务局和地方税务局。第五十一条 本办法由总局负责解释。第五十二条 本办法自2010年 月 日 施行。
