嘉善县土地利用总体规划大纲 61页.doc

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1、目 录一、嘉善县土地利用总体规划总则1（一）规划指导思想1（二）规划原则1（三）规划依据2（四）规划期限与范围2二、嘉善县经济社会发展与规划主题3（一）嘉善县经济社会发展现状3（二）嘉善县域发展定位4（三）公众参与确认的嘉善县发展优势与面临的挑战5（四）嘉善县现状生活质量指数5（五）嘉善县土地利用规划主题7三、嘉善县土地利用现状7（一）土地利用变更调查结果7（二）建设用地效益分析9（三）分行业的外商投资企业用地经济效益9（四）工业建设占地行为中存在的问题10四、嘉善县上一轮规划实施评价10（一）上一轮规划指标使用情况11（二）嘉善县上一轮规划中存在的主要问题13五、嘉善县土地供需分析16（一）

2、耕地保有量分析16（二）基本农田保护面积分析17（三）土地供给量分析18（四）建设用地需求分析19（五）建设用地供需分析23六、嘉善县土地利用总体规划方案24（一）嘉善县发展的总体目标24（二）嘉善县土地利用战略目标24（三）嘉善县土地利用总体规划初步方案25七、嘉善县土地利用结构优化28（一）土地利用总体布局28（二）优化土地利用结构33八、嘉善县主要用地规划和空间管制引导34（一）耕地保有量与基本农田规划34（二）城镇建设用地规划35（三）农村居民点用地规划40（四）基础设施建设用地规划41（五）土地开发整理规划44（六）风景旅游发展规划45（七）生态环境用地保护规划45九、嘉善县规划创新

3、46（一）嘉善县级规划创新点46（二）规划建立保护基本农田的长效机制49（三）中加合作的公众参与土地利用总体规划的探索50（四）县级、乡镇级土地利用总体规划的刚性与弹性51（五）嘉善县级、乡镇级土地利用分区的建议52（六）规划指标的弹性分类53（七）规划编制与管理的信息化建设53十、嘉善县规划实施预期成效54（一）综合效益54（二）规划实施的预期效果55（三）嘉善县在省内实行“易地占补平衡”的耕地后备资源分布55附图嘉善县位置示意图嘉善县土地利用现状图（2005年）嘉善县土地利用总体规划大纲图（2006-2020年）嘉善县中心城市土地利用布局图（2006-2020年）嘉善县产业经济规划图嘉善县

4、城镇体系发展趋势图嘉善县综合交通规划图嘉善县生态保护规划图嘉善县村庄竞争力评价等值线图一、嘉善县土地利用总体规划总则（一）规划指导思想全面落实科学发展观，坚持“保护、保障、挖潜、集约利用”的总体要求，以严格保护耕地、土地资源可持续利用为根本出发点，实施经济社会可持续发展战略，构建资源节约型、环境友好型的和谐社会，实现社会、经济、生态效益的协调发展。注重土地生态环境的保护和人居环境的改善，合理配置土地资源，优先安排农业用地，优化土地利用结构，转变土地利用方式，集约利用土地。保护全县粮食生产安全的基本农田面积，保护优质园地，适度地开发耕地后备资源，保护和提高农用地的粮食综合生产能力。充分利用区位优

5、势，积极接轨上海，统筹安排各业用地，大力推进循环经济建设，为实现经济社会的跨越式发展提供必需的用地保障。（二）规划原则1、保护耕地的原则。把严格保护耕地作为规划的重点和主线，强化基本农田保护红线，以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地，引导建设用地。2、土地利用分区与用途管制的原则。合理安排各行业、各城镇的建设用地，城乡统筹发展，推进城乡一体化建设，减少分散、零星用地，引导产业集聚、用地集聚，促进土地资源的集约、节约、高效利用。3、公众参与和政府决策相结合的原则。土地利用总体规划的编制和实施不仅需要有政府的组织协调，更要有广泛的公众参与。按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”

6、的工作方针，增加规划的公开性、透明度，开门编制规划，体现广大人民群众的根本利益。土地利用总体规划方案的制定，需要紧密结合县乡两级政府的有关决策，同时还需要采取不同方式广泛听取各方面的意见。4、土地利用总体规划与国民经济与社会发展“十一五”规划、城市总体规划、交通规划、生态环境建设规划等相关规划在用地上协调一致的原则。（三）规划依据1、中华人民共和国土地管理法，国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），国土资源部工业项目建设用地控制指标（试行）、关于加强农村宅基地管理的意见，浙江省政府关于严格土地管理切实提高土地利用效率的通知（浙政发200437号）等有关法律、法规及政府重要文

7、件。2、国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532号）。3、国土资源部关于做好土地利用总体规划修编工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知（国土资发2005182号）。4、浙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于做好市县级土地利用总体规划编制工作意见的通知（浙政办发200642号）。5、浙江省政府、嘉兴市政府有关同意嘉善县进行土地利用总体规划修编的文件。6、国土资源部、浙江省国土资源厅、嘉兴市国土资源局有关土地利用总体规划修编文件。7、嘉兴市土地利用总体规划（1997-2010年），新一轮嘉兴市土地利用总体规划（2006-2020年）。8、嘉

8、善县2005年土地利用现状变更调查资料。9、嘉善县国民经济和社会发展第十一个五年规划。10、嘉善县域总体规划、城乡一体化规划、交通规划、水利及河道整治规划、村庄布点规划、生态县建设规划、旅游规划、省级经济开发区规划、农业发展规划等相关规划。11、嘉善县土地利用总体规划（1997-2010年）及各乡镇土地利用总体规划、基本农田划区定界资料。12、加拿大规划师协会（CIP）专家组提交的规划咨询报告（2004年）。（四）规划期限与范围1、规划期限：2005年为基期年，近期为2006-2010年，中远期为2011-2020年。2、规划范围：全县507.68平方公里，11个镇。3、县、乡两级规划同步开展

9、，在完成土地利用总体规划的基础上开展基本农田划区定界工作（规划的延伸）。二、嘉善县经济社会发展与规划主题（一）嘉善县经济社会发展现状嘉善县位于浙江省东北部、居长江三角洲经济区的中心区，江浙沪三省（市）交汇处，东濒临上海市，西紧邻嘉兴市区，北接苏州市，是浙江省接轨上海第一站。地理位置介于北纬304541-31150、东经1204432-121153之间，全县土地总面积507.68平方公里。境内地形平坦，平均海拔为3.67米，河湖密布，以红旗塘为界，其北部主要是水网区域，重要的河湖湿地保护区，其南部则分布着连片的耕地、建设用地，是全县经济发展重点区域。2005年嘉善县辖11个镇，常住户籍总人口38

10、.05万人（不含外来人口），全县实现国内生产总值（GDP）达129.07 无特殊说明，大纲中来源于统计年鉴的数据均采用2005年起实行的新口径，专题中的统计数据采用老口径。亿元，比2004年增长14.5%，人均GDP达33894元（按户籍人口计），财政总收入15.33亿元，列2005年中国综合实力百强县第27名。上一轮土地利用总体规划实施以来，嘉善县的建设用地总规模增长缓慢，而建设用地平均投资强度、产出效益及第二产业GDP2与第三产业GDP3的增长速度很快（见图2-1与图2-2）。图2-1 嘉善县建设用地规模及固定资产投资与GDP产出增长图2-2 嘉善县建设用地投资强度与产出增长嘉善县与上海地

11、域相连、人缘相亲、文化相通，经济社会交流源远流长。改革开放以来，嘉善县主动融入上海经济圈，经济持续快速发展。现代化农业产业具有嘉善特色，高效农业的发展为传统农业注入了生机；工业经济快速发展，木业家具、电子信息、五金机械、纺织服装，成为县域经济的主导产业和特色产业；古镇西塘的保护开发，吸引了海内外广大游客纷至沓来，成为文化旅游的一个亮点。2005年有新批“三资企业”共85家，合同利用外资4.38亿美元，实际利用外资2.12亿美元，利用外资综合考核名列全市第二、全省第八位。嘉善县以省级经济开发区为龙头，积极发展信息产业、机电五金产业、高新技术产业、生物技术产业和家具制造业，正在营建主动吸纳国际产业

12、转移的先进制造业基地。（二）嘉善县域发展定位 根据嘉善的基础条件、发展趋势以及上级有关规划，提出嘉善的发展定位是“一城、三地”。一城：长三角新兴现代化中等城市；三地：接轨上海的前沿阵地、省级交界的经济重地、江南水乡的人文胜地。1、长三角新兴现代化中等城市。完善县域城镇体系，加快中心城市（县城）发展步伐，提高中心城市能级，整合惠民、大云、干窑、姚庄等卫星镇的发展，形成“一心四点”中等城市新框架，不断完善城市功能，提高城市品味，使嘉善成为长三角的重要节点城市。2、接轨上海的前沿阵地。充分发挥接轨上海的“桥头堡”作用，不断改善接轨上海、开放发展的环境，以规划中的“临沪新区”为重点，整合招商引资优势，

13、整合可开发的用地规划空间，集聚力量、集约开发，打造“发展环境优、发展水平高、发展潜力大、发展活力强”的接轨上海前沿阵地。以接轨上海为突破口，着力提高对内对外开放的水平，全面加快与世界经济的融合。3、省际交界的经济重地。着力打造先进制造业基地，优化经济结构，提升经济品质，积极发展产业集群，力争在电子信息、高档家具、精密机械等行业（产业）培育一批在全省乃至全国及海外具有较高技术水平和较强市场竞争力的企业和产品，大力发展高效生态农业和现代化服务业，努力使嘉善成为江、浙、沪两省一市交界的经济重地。4、江南水乡的人文胜地。推进文化名县建设，展现历史文化底蕴，彰显嘉善人文精神。科技、教育、文化、卫生、体育

14、等事业长足发展。积极创建国家级生态县和国家园林城市，加强水网湖荡湿地和古镇保护，加大环境整理力度，形成人与自然和谐相处，具有江南水乡特色的上海大都市后花园。充分发挥文化和环境对促进经济发展的作用，注重发展创业投资，营造良好的创业环境，使嘉善成为优秀人才居住、创业的乐园。（三）公众参与确认的嘉善县发展优势与面临的挑战嘉善县土地利用总体规划的编制中，公众参与认定嘉善县拥有的发展优势与面临的挑战，如表2-1所示。在四个小组讨论结果的对比分析中，列举优势方面的内容，以第一、第三小组占多，分别为21项、20项；面临挑战方面的内容，以第三、第四小组居多，分别为24项、20项。各小组的成员按照总投资额“10

15、0元”的规则，各自判定优势因素、挑战因素的排序，经小组汇总后，筛选出本小组居前五位的有利因素、挑战因素，排序号排列不分先后，如在第一小组列出的前五位优势因素中，有4项并列第二。经济社会发展的优势因素显著，但是存在问题与矛盾较为突出，面临严峻考验与挑战。（四）嘉善县现状生活质量指数基于各小组的讨论结果，各小组所判定的嘉善县现状生活质量指数如图1-3所示。在四个小组成员中，多数公众将全县的生活质量定位在5（生活质量较好），占参加生活质量评估总人数的78.26%，其中第三小组的参评成员中有84.62%将生活质量认定为5，对现状生活环境比较满意，而第一小组的参评成员对生活质量“中等偏上”的认同程度较低

16、，只有66.67%。总的来说，嘉善县的生活质量指数较高，不愧为江南的富庶之地、鱼米之乡。但从公众揭示的挑战因素来看，在提高全县生活质量方面，尚有很多工作要做，离最适宜的人居环境还有较大的差距。表2-1 嘉善县公众参与规划讨论的初步结果 专题研究报告之九。 加拿大规划师协会（CIP）中国规划咨询项目组，嘉善县2004土地利用回顾第7-9页。组别优势(Attributes)挑战(Challenges)一优势：21项1江南古镇保护完好，适于发展旅游业。2良好的地理（区位）条件。2热情善良的居民。2人居环境优美。2教育水平高，教育设施完善。挑战：17项1城镇建设、工业发展和农地保护的矛盾。2公共设施的

17、不够完善限制了外向型经济的发展。3传统文化的逐渐丧失。3农民工和外来人口进城带来的社会问题。4为公众服务的压力越来越大。二优势：12项1经济发展快速，已经形成五大支柱产业。2中央政府支持长三角发展的政策。3自然资源和文化遗产丰富，比如西塘镇就是中国的威尼斯。4农业发展的基础良好。5人力资源丰富。挑战：15项1生态环境压力大。2中央耕地保护的宏观政策与沿海地区的发展需求不协调，不应一刀切；耕地保护政策过严。3农业收入比较低，发展农业的后劲不足，促使农业用地向非农用地转换。4工业企业的建设分散、小规模企业多，存在重复建设。浪费土地资源并造成污染。5行政管理体制和干部考核标准与经济发展不相适应，执行

18、标准太窄，仅仅关注GDP增长。三优势：20项1地理区位优势显著，靠近上海。2经济基础好，发展迅速。3自然条件优越(气候宜人、土地肥沃、自然灾害少)。4交通设施完善。5具有江南水乡特色，比如西塘镇。挑战：24项1人居环境有待提高，土地利用太注重满足工业发展。2环境保护和生态环境营造滞后于经济发展。3不仅要保持水的质量，还要保持水的总量和水面面积。3严格的土地政策使城镇化进程放慢。4要明确生态农业种植保护区，不能随意调整农业种植保护区，对低收入农民应该进行补偿。4用地指标不足造成道路狭窄，不适应新的交通发展。四优势：14项1良好的地理位置，位于上海、杭州之间。2非常好的基础教育系统。3良好的公共服

19、务和政府领导人。3充分的就业机会。3治安环境良好。挑战：20项1土地后备资源严重不足。2农村居民点布局分散，浪费土地资源并造成污染。3工业化发展速度太快，给环境与土地资源带来压力。3低技术含量的工业重复性建设较为严重，布局分散，造成基础设施的浪费。3社会保障体系有待完善。注：表1中优势或挑战的序号相同的，表示排列次序不分先后。图1-3 嘉善县现状生活质量指数评判图（五）嘉善县土地利用规划主题公众认同的嘉善县土地利用规划的主题(Guiding Principles)，如表2-2所示。其中，最主要的优势有10项，分别从区位优势、良好的人文环境与教育体系、丰富的历史文化资源、肥沃的土地资源等方面得到

20、反映；而最严峻的挑战有8项，主要面临经济快速发展与耕地保护矛盾日益突出、乡镇工业园区布局分散、建设用地效率低、工业技术创新能力不强等问题，焦点比较突出。表2-2 嘉善县土地利用规划面临的主题优 势挑 战A1嘉善县在长江三角洲的中心位置，使其更有利于接近市场、金融机构、港口。嘉善县临近上海市，有利于嘉善县等地区吸引国 内外的投资者。（区位）A2 交通基础设施完善，交通四通八达。A3嘉善人的精神主要集中在追求更好的生活，具体包括居民和谐地生活、相互尊重、治安环境良好、犯罪率低。（无形资产）A4嘉善县拥有良好的教育体系，从小学到大学，这样就能培养很多高技能的劳动力，男女都能平等地接受教育。（公共服务

21、）A5嘉善县的文化和历史遗产资源很丰富，比如西塘镇，就是中国的威尼斯，被认可为世界遗产，还有汾湖等资源。（文化）A6有良好的工业基础，已经形成以四大主导产业为主的较齐全的工业产业体系。A7农业发展的基础良好，因为嘉善县拥有肥沃的土壤、良好的灌溉设施、现代化的农艺、气候适宜。（环境）A8嘉善县被指定为生态示范区，能促进生态环境建设、发展生态农业与生态旅游等。（无形资产）A9与上海、杭州等城市相比，在嘉善县的生活成本相对较低。（无形资产）A10至今为止，嘉善县还没有由于过度的发展而对生态环境造成威胁。（环境）C1工业布局往往不考虑现有基础设施的承载能力，比如狭窄的道路不能够容纳工业区的交通量。C2

22、 工业技术创新能力不强，产业层次有待提高。C3农村城镇化显得比较分散，农村地区小规模的、低技术含量的工业企业不能共享基础设施，也浪费土地，并引发污染。C4中央政府的农业用地保护政策缺乏弹性，往往没有反映地方的真实需求。C5 经济快速发展与耕地保护的矛盾日益突出。C6城市化的推进，使城乡居民的收入、就业机会等差距正在逐步拉大。C7快速的城市化和工业经济发展主要依靠外来人员，这需要政府提供良好的公共和社会服务。C8 抵御自然灾害的能力不强。注：根据2006年7月县级论证会的意见进行适当调整。三、嘉善县土地利用现状（一）土地利用变更调查结果根据土地利用现状变更调查统计 嘉善县国土资源局，土地利用现状

23、变更调查数据，2005年。，嘉善县土地总面积为50767.87公顷，按新的全国土地分类，全县土地利用构成如下：农用地面积32791.62公顷，占全县土地总面积的64.59%；建设用地面积11033.35公顷，占21.73%，未利用土地（含河流湖泊）面积6942.89公顷，占13.68%（表3-1）。农用地中，耕地面积为26976.33公顷，占82.27%，园地面积537.48公顷，占1.64%，林地面积502.03公顷，占1.53%，其他农用地面积4775.79公顷，占14.56%。在农用地中，可调整的农用地面积为3253.87公顷，占全县农用地面积的9.92%，主要是可调整养殖水面的面积比较

24、大。而上一轮土地利用总体规划下达的基本农田保护面积26275.57公顷（即39.41万亩），约占2005年实际耕地保有量30230.19公顷（即45.35万亩）的86.90%（耕地保有量中含可调整农用地）。在加拿大规划师协会（CIP）专家采取“头脑风暴法”组织的公众讨论中，公众的共识是：农业收入比较低，农业发展的后劲不足，促使农业用地向非农用地转换 加拿大规划师协会（CIP）中国规划咨询项目组，嘉善县2004土地利用回顾第8页。嘉善县的建设用地包括居民点及独立工矿、交通、水利设施等用地，其中居民点及独立工矿用地面积为10214.57公顷，占建设用地面积的92.58%。交通用地面积571.57公

25、顷，占建设用地面积的5.18。水利设施用地面积247.22公顷，占建设用地面积的2.24。居民点及工矿企业用地中，建制镇的建设用地面积为3348.89公顷，农村居民点面积4800.9公顷，独立工矿用地面积为2048.03公顷。嘉善县的未利用土地面积为6942.89公顷，由于嘉善县是典型的江南水乡，水域面积比较多，其中河流水面为5371.11公顷，占77.36%，湖泊水面1447.08公顷，占20.84%。而未开发利用的荒草地面积仅为44.54公顷，耕地开发的后备资源极为有限。 表3-1 嘉善县2005年土地利用现状分类统计表 单位：公顷合计农用地农用地小计耕地园地其中可调整园地林地其中可调整林

26、地其他农用地其中可调整养殖水面5076832791.6226976.33537.48454.45502.03417.414775.792382.01比例100%82.27%1.641.391.531.2714.564.69建设用地未利用地建设用地小计居民点及独立工矿交通用地水利设施用地未利用地小计荒草地其他未利用地河流水面湖泊水面11033.3510214.57571.57247.226942.8944.5473.855371.111447.08100%92.585.182.24100%0.641.0677.3620.84注：根据2005年土地利用现状变更调查成果计算。（二）建设用地效益分析嘉

27、善县2003年的14个产业区（开发区及城镇工业功能区）的建成区面积为20.17km2 资料来源于2003年的嘉善县开发区（园区）清查统计表，并初步形成了以木业家具、电子信息、五金机械、纺织服装四大行业为支柱的工业经济发展格局。1997年以来，嘉善县经济发展呈递增趋势，国内生产总值由1997年的47.64亿元增长到2005年的129.07亿元，增长了81.43亿元，增幅为170.93%，翻了一番多。与此同时，嘉善县建设用地数量也在攀升，2005年的建设用地面积为11033.35公顷，跟1997年建设用地面积7320.7公顷相比，增加了3712.65公顷，增幅为50.71%，年均增长464.08公

28、顷。而建设用地经济效益由1997年的6507万元/平方公里，提高到2005年的11699万元/平方公里，每平方公里建设用地国内生产总值净增79.79%，建设用地效益增长幅度高于建设用地数量增长幅度。（参见专题报告五）（三）工业用地经济效益工业用地面积从1997年的1056.27公顷，逐年递增到2004年的2023.7公顷。工业增加值从1997年的27.87亿元，逐年递增到2004年的66.96亿元，翻了一番多。单位工业用地的增加值从1997年的2.64亿元/km2增加到2004年3.31亿元/km2，增加25%，经济效益较显著（表3-2）。表3-2 因缺少采用新口径的工业增加值的序列数据，此处

29、采用1997-2004老口径的的统计数据进行分析。 嘉善县1997-2004年工业用地情况及工业增加值一览表类 别1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004工业用地面积（公顷）1056.271078.761109.951181.081263.761633.661512.782023.7工业增加值（亿元）27.8732.7035.4039.6744.3646.5254.2566.96单位工业用地增加值（亿元/km2）2.643.033.193.363.512.853.593.31（四）分行业的外商投资企业用地经济效益2005年嘉善合同利用外资4.38亿美元，实

30、际利用外资2.12亿美元。根据抽样调查，采样时间段为2001年1月-2002年10月间，外商投资总额为61361万美元，合同利用外资59561万美元，按总投资与已供地面积计算投资强度，外商投资项目平均投资强度为11.55万美元/亩。不同的项目类型投资强度见表3-3。表3-3 嘉善县部分外商投资项目用地抽样调查情况分析（企业设立时间段：2001年1月-2002年10月）行业类型项目个数总投资 （万美元）合同外资（万美元）已供地面积（亩）投资强度1按总投资 （万美元/亩）投资强度2按合同外资（万美元/亩）电子类1317000.816921782.1421.7421.63五金机械类191002993

31、97570.4617.5816.47木业家具类1320693205132651.367.87.74化工类936613001.5346.4310.578.66服装类81880.41694.3336.665.595.03其它1580978034.2624.0612.9712.87合计7761361.2595615311.1111.5511.21电子信息行业的企业投资强度明显高于其他行业的企业。按总投资额的投资强度来计算，2001年1月-2002年10月期间（时间段较短，可说明近段时间的招商引资情况），嘉善县电子类企业平均投资强度是服装类企业的3.9倍、木业类企业的2.8倍，说明行业类型与投资强度有

32、较大的相关性。政府对资金、技术密集型及劳动密集型产业的发展要进一步采取鼓励和扶持措施，而对能源、资源消耗大的产业要适度地从行业准入政策上有所限制。（五）工业建设占地行为中存在的问题从1997-2005年较长的时段来看，工业建设占地存在下列问题：一是工业各行业建设用地产出的经济效益不平衡，部分行业的建设用地平均产出效益较低；二是工业产业区块布局分散，基础设施共享程度低，现有的城镇工业功能区块有待于进一步整合；三是工业建设用地的平均投资强度、建筑密度、容积率等经济技术指标有待于进一步提高（见专题报告十一）。四、嘉善县上一轮规划实施评价基于1996年的土地变更调查数据，嘉善县上一轮土地利用总体规划在

33、1998年编制完成。2000年3月，经省政府（浙政发1999286号）批准，部分乡镇行政区划进行了调整，原来的19个乡镇撤并为11个镇。由于乡镇行政区划的调整，导致全县土地利用格局发生变化，使原经省、市政府批准的各乡镇土地利用总体规划的行政主体发生了变化。经省国土资源厅（浙土资发2000108号）批复，同意各镇按新的乡镇行政单位重新修编土地利用总体规划。同时，为配合国土资源部制定“乡镇级土地利用总体规划技术规程”，嘉善县各镇重新修编的土地利用总体规划被列为省、部级规划试点。鉴于这次各镇土地利用总体规划在土地利用结构调整、土地利用分区及布局发生较大变化，为保持县、镇二级土地利用总体规划系统的一致

34、性，还编写嘉善县土地利用总体规划补充文本，使原嘉善县土地利用总体规划（1997-2010年）更为完善。（见专题报告三）（一）上一轮规划指标使用情况上轮规划省人民政府下达给嘉善县的主要控制指标包括：2010年末耕地保有量30652.99公顷，调整后为30152.72公顷减去净购入折抵指标245.67公顷和追加指标254.6公顷，下同。；基本农田保护面积26275.57公顷，当时的基本农田保护率为86.00%；建设占用耕地652.6公顷 原下达指标398公顷，省国土资源厅追加指标254.6公顷，下同。；灾毁减少耕地100公顷；土地开发整理增加耕地面积598公顷，其中土地整理新增耕地477公顷，土地

35、开发新增耕地121公顷。嘉善县人民政府将上述规划控制指标在县、乡镇两级规划中进行了分解落实。1、耕地保有量根据嘉善县土地利用变更调查资料，全县1996年耕地面积为30552.97公顷。依据上一轮土地利用总体规划，嘉善县2010年规划耕地保有量30652.99公顷，经调整后为30152.72公顷（45.23万亩），2005年的土地利用变更调查数据全县耕地面积为26976.33公顷，加上可调整地类面积3253.87公顷，实际耕地保有量为30230.19公顷（45.35万亩），达到规划确定的耕地保有量。2、耕地增减情况依据上一轮土地利用总体规划，19972010年建设占用耕地控制指标652.6公顷；

36、灾毁控制指标100.00公顷，补充耕地控制指标598公顷。19972005年嘉善县建设占用耕地2957.52公顷，比上轮下达的建设占用耕地控制指标652.6公顷多出了2304.92公顷，但耕地指标来源明确，其中使用国家下达和追加的计划指标503.54公顷，使用土地整理新增耕地折抵建设用地指标2453.98公顷。补充耕地3050.13公顷，是规划控制指标598公顷的510，不仅保证了重点工程和社会经济发展对建设用地的需求，还保证了耕地总量动态平衡战略的实施。表4-1 嘉善县1997-2005年耕地占补平衡控制指标执行情况 单位：公顷项目耕地减少量耕地增加量基本农田耕地保有量合计建设占用耕地灾毁及

37、其它小计土地开发土地整理土地复垦原下达指标498.00 398.00 100.00 598.00 121.00 477.00 026275.57 30652.99 变更后指标752.6652.6100.00 598.00 121.00 477.00 0 26275.57 30152.7219972005年执行面积2957.522957.52 03050.13499.682226.59 323.8626275.57 30230.19 3、基本农田保护情况核查依据上一轮土地利用总体规划，嘉善县1997-2010年基本农田保护面积为26275.57公顷，嘉善县于2001年11月完成了基本农田划区定界

38、工作，之后由于魏塘镇的集中置换和9个乡镇的规划修编以及省重点工程的建设等规划调整和修编，使原划定的基本农田保护区在区块上发生了一定的变化，嘉善县于2004年8月对原基本农田划区定界成果进行了修正和补充。到2005年底，已有26550.21公顷基本农田全部落实到地块，超过了上轮规划的基本农田保护指标274.64公顷。共划定基本农田地块1140处，设立保护标牌163块，设立保护界桩756个，同时县政府与各乡镇签订基本农田保护责任书163份，做到基本农田定量到村，定位到块，定责任到人。嘉善县通过土地整理与标准农田建设、稳定基本农田责任承包期等措施，基本农田数量稳定，质量不断提高，同时农业综合生产能力

39、也得到了提高。表4-2 嘉善县基本农田面积核查表 单位：公顷单位2001年划区定界确定的基本农田保护面积区划调整后确定的基本农田保护面积2005年末实际落实的基本农田数量魏塘镇5165.314992.395166.09惠民镇2015.682161.52175.53大云镇1764.851786.031798.71西塘镇4602.184602.184604.36丁栅镇1848.351927.941927.99干窑镇2056.362093.162096.55姚庄镇1916.941816.941819.79陶庄镇2362.792362.792367.04天凝镇1149.571132.981160.08

40、洪溪镇1576.701569.461596.46杨庙镇1816.841830.21837.61合计26275.5726275.5726550.21（二）嘉善县上一轮规划中存在的主要问题加拿大规划师协会（CIP）专家通过与中国地方政府官员的多方面交流后，提交的咨询报告指出：“预测各类用地的需求很困难；每年上级政府部门的用地指标与地方的实际需求、地域优势、经济优势等不相匹配；规划太过于重视农业用地，而地方政府没有看到这方面的经济效益；规划太注重于项目规划；规划没有协调各部门及各种土地的使用，各部门都有自己的规划，政策之间有矛盾；农业用地保护、建设用地增加和环境保护等目标相互竞争；中央和地方政府采取

41、的措施为农业用地、工业用地和未利用土地制定宏观上的使用范畴，允许市场决定土地的使用类型和位置，这种鼓励是否有利于土地的合理使用和未来社会的可持续发展？” 加拿大规划师协会（CIP）中国规划咨询项目组，嘉善县2004土地利用回顾第50-52页。 以上是CIP专家的观察，结合嘉善县的实际情况，上一轮土地利用总体规划存在的主要问题是：1、建设用地指标总量不足上轮规划确定的建设用地占用耕地计划指标为652.6公顷，19972005年规划实施期间，全县共新增建设用地3961.38公顷，其中占用耕地2957.52公顷（其中计划指标503.54公顷，折抵指标2453.98公顷），特别是魏塘、西塘、干窑等几个

42、发展较快的城镇，建设用地总量早已超过原先规划的控制规模，主要靠调剂其它乡镇的指标来满足用地需求。2、耕地保有量目标偏高，城乡各类建设的发展空间不足1996年底全县耕地面积30552.97公顷，按上轮规划确定的各项耕地控制指标方案：规划到2010年末耕地保有量为30652.99公顷，调整后为30152.72公顷。实际上，到2005年末全县耕地保有面积为30230.19公顷（含可调整农用地），耕地后备资源几乎利用完毕，土地利用率高达99.77% 湖泊、河流虽然计入未利用土地，但它已经利用为养殖、航运等，嘉善县真正有开发整理价值的未利用土地约为118.39公顷，它们分别是荒草地、其他未利用土地，占土

43、地总面积的0.23%。，再增加耕地面积的难度很大。而嘉善县在主动接轨上海的过程中将起着十分重要的作用，是承接上海市等国内外产业转移的重要区域，其经济发展将突飞猛进，经济发展势必给全县的土地利用活动带来深远的影响，各类用地尤其是建设用地必然适度增长，建设将不得不占用部分耕地。在确保耕地保有量的前提下，各类建设占用土地的空间显得严重不足。往往是项目引进，位置选定，然而由于没有建设用地指标，只能等待追加指标或调整规划。3、基本农田保护任务偏重嘉善县的现有基本农田保护任务为26275.57公顷（39.41万亩），约占2005年实际耕地保有量30230.19公顷（45.35万亩）的86.90%（土地变更

44、调查数据，含可调整农用地），保护任务极为繁重。随着浙江省在全国率先进行了粮食购销市场化改革，并大力推进农业产业结构调整和发展效益农业，人们对农业的认识由保证粮食生产总量向保证粮食生产能力转变。粮食生产能力事关农民增收、农业增效、粮食安全和农村社会稳定，在土地利用总体规划中必须处理好粮食生产用地、经济作物生产用地和其他各类用地之间的关系。由于农业生产的比较效益低，农民适应市场经济自觉调整农业生产结构的用地也应列入保护范围。嘉善县经济社会的快速发展，基本农田保护工作出现了一系列新情况、新问题，面临着确实无法落实上级下达的基本农田保护任务和发展工业空间严重不足的实际情况。4、规划缺乏弹性嘉善县上一轮

45、土地利用总体规划的刚性是很强的，虽然土地利用活动的社会经济环境产生了巨大的变化，但是土地利用总体规划不能随着经济发展背景的变化而变化。由于上一轮规划对于确定新增建设用地，主要是依托原有的城镇发展状况而确定，同时将农村居民点的新增建设用地分散到各中心村、单列村、基层村等，用地指标在布局上不够集中连片，分散的区块规划面积难以满足引进项目的用地需要。近几年全县各乡镇在发展传统特色优势产业的同时，经济发展战略有了较大的变化，实施了新的经济定位，重点接受上海经济区、杭州湾产业带的高新技术辐射和产业转移，引进项目主要在省级经济开发区、各城镇工业功能区内布局。各类建设项目选址与原来规划划定的用地范围存在较大冲突，线状工程用地的位置受多种因素影响，不确定性很强，其用地指标与规划不符的现象也比较突出。为了适应嘉善经济发展对用地的需求，2003年6月在新一轮土地利用总体规划还没有完成的情况下，经嘉兴市人民政府及省级国土资源主管部门批准，对惠民镇等9个一般镇的土地利用总体规划进行了过渡性修编。土地利用总体规划的频繁调整，使规划管理面临被动挨打的局面，不调整规划不能满足正常用地需求，频繁调整规划，又会使规划失去严肃性。5、规划缺乏公众参与公众参与(Public participation)是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的地参与社会活动。公众参与是西方现代规划的一