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1、第九章 政策监控 1什么是政策监控?政策监控的作用何在? （1）含义 政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。第一，政策监控具有特定的主体。政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组成。 第二，政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结
2、以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对象。 第三，政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和调整等功能活动所成的动态过程。 第四，政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。（2）作用政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分，又是一个特殊的环节，贯穿于其他各个基本环节之中，在政策过程中起着信息反馈的作用。政策监控的作用主要表现在以下几个方面： a保证政策的合法化 这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规
3、。政策的合法化就是由司法机关最终完成的。通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面的内容，即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动严格遵守法定的程序与规则；实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有关法规以及对有些国家来说不违背执政党的纲领和章程。b保证政策的贯彻实施 政策只有在被采纳并付诸实施之后，才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。或者发现预期目标与实现效果之间的反差，并找出其中的原因。c实现政策的调整与完善 政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。d促使政策终结 政策监控的作用
4、不在于具体实施政策的终结，而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。2政策监控机制的由哪些基本因素所构成? 所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。政策监控的主体与政策的制定及执行的主体在许多时候是一致的，包括立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众传播媒介以及社会舆论等。下面就分别对这些监控主体的活动内容及其方式加以讨论。 a立法机关对政策的监控立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。在西方各国，根据议会对
5、政府政策进行监控的权威大小和地位高低，可将议会的政策监控分为一级（如英国的议会至上型）、二级（如美国的三权制衡型）和三级（如法国准议会制有条件的议会监控型）。立法机关政策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面： （1）依靠法律监控公共政策。无论是公共政策的制定还是实施，均不得违背法律，也不能超越于法律之上，否则，均被视为非法。也就是说，立法机关所制定及其所废止的法律为公共政策提供了框架，从而成为对公共政策的强有力的制约。（2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。立法机关有权审查政府的有关报告和计划，所要听取和审议的报告与计划主要是由国家行政机关提出的国民
6、经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，关于国家预算及预算执行情况的报告，立法机关通过对上述报告的审查并做出相应的决议，对公共政策产生强烈影响，并实现监控的目的。（3）三是通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策。各国政府的主要组成人员大都需经议会批准才能得到正式任命。议会运用这一权力，不但旨在防止被任命者与公职的要求和利益相冲突，更是借此积极影响行政官员的政策主张，从而达到监控公共政策的目的。 （4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控。质询即是由议员或代表在立法机关中就与公共政策的实施有关的事件向政府有关机关及主要有关负责人发问并要求予以作答的方法。由于质询和诘问都是由法律赋予议员
7、（代表）的权力，公共政策的有关执行者对此无权避而不答，所以，质询和诘问也是立法机关影响公共政策的强有力形式之一。 （5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。各国宪法一般都规定，立法机关及其代表有权视察和检查政府部门的工作以便在这种日常性的监督工作中发现问题并提出意见或建议，以此来督促政府各部门改进工作。 b司法机关对政策的监控司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。西方的司法机关主要是指法院，而我国不仅包括法院，还有检察院。法院和检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的人员实施法律制裁，对政策的执行起着强制性的制
8、约作用，从而达到政策监控的目的。 一般而言，司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:(1)裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；(2)依法裁定公共政策的内容是否合法；(3)依法监督政策的执行是否合法。由于政策灵活性和行政裁量权的存在，使得政策执行领域的情况颇为复杂。司法机关在这一领域的工作在于依照法律裁决执行的过程、方法、手段等是否违法，若有违法行为则坚决督促其改进甚至停止执行，同时对违法犯罪行为进行裁决。 由于司法机关的权力具有被动性，即只有利害关系人请求后才行使，主要体现的是“不告不理”的诉讼原则，因此司法机关的政策监控具有一定的局限性如果利害关系人没有向司法机关提出请求，那么即使
9、政府机关及其人员在政策过程中有违法行为，司法机关也是无能为力的。c行政机关对政策的监控由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。由行政机关所实施的政策监控主要采取以下两种形式：一是行政管理机关的监控，或称一般行政监控。它是根据行政法规定的行政管理权中产生出来的，由上级政府部门对下级政府部门及其所属机关的一种监督和控制，因而成为整个行政管理链条的一个环节。这种监督又可以进一步细分为以下几种情况：（1）中央政府对所属部门及地方政府及其人员的监督和控制；（2）综合部门的政策监控；（3）主管部门对下级业务部门所属单位的执行情况所进行的监控
10、。 二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。与前述一般的业务性的监督、检查有所不同的是，这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控，其内容侧重于对违法违纪现象的查处， d政党系统对政策的监控政党系统可以简明地划分为执政党（也可以包括参政党、多党联合执政等形式）和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党，在野党对公共政策也有一定的影响。一般说来，执政党的政策监控大都采用以下几种方式： （1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定。这种方式对公共政策的影响就是非常强烈的。 （2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施。这是执
11、政党实施政策监控的另一种强有力的形式。（3）动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法等等。 （4）执政党还常以其所影响的社会团体、社会组织以及它所掌握的大众传播媒介等制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。 在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。其监控的主要方式有二：一是由于在野党可以在立法机关、行政机关占有一定的席位，因此能够根据法律赋予的权力对政策过程施加一定的影响，并加以制约。二是在野党也可以动用其所影响的社会力量如社团组织、新闻媒体等对国家各级机关及其工作人员进行各种形式的监督。e利益集团对政策的监控利益集团是以特定的
12、利益为背景而进行经常性活动的组织，如工会、各种行业协会等。它在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。游说活动是各种有组织的利益集团影响公共政策的主要方式。有四种游说的方式：（1）接近。为了影响决策，有组织的利益集团必须首先接近决策者。（2）信息。一旦游说者成功地接近了政府决策者，那么他们的知识和信息就成为很有价值的东西。一个游说者应掌握以下三种信息：法律程序的知识；有关在讨论问题的专门知识；本问题中所涉及团体的信息。（3）基层动员。这是有组织的利益集团动员选
13、民为维护其自身利益而对议员施加压力以影响国会的一种方式。（4）提供竞选支持。游说成功的关键越来越依赖于竞选赞助，而由于竞选费用的增加，议员们也必须更加依赖来自于利益集团的赞助。 利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非常重要的影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。f公众和大众传媒的政策监控公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，即它体现和表达了公众的利益、愿望与要求。社会舆论对政策监控要真正发挥舆论监督的作用，除了保证它的相对独立性外，还要有其他监控主体
14、如行政机关、司法机关等的密切配合。3简述政策监控的三个功能活动环节。 政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。政策监控是政策过程的一个基本环节，它制约或影响着其他各政策环节。它本身是一个动态的过程，在政策过程中起着信息反馈的作用，由政策监督、政策控制、政策调整等功能活动所组成。（1）政策监督，指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督
15、促的行为。政策监督应具备四个基本条件：第一，建立必要的制度、法规，明确职责。这是形成政策监控的依据问题；第二，政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通，即通过各种监督机构或机制及时了解政策系统运行了解掌握政策问题和政策目标，使监督有明确的标准；第三，在机构设置上保持监督机构的独立性；第四，对监督对象有影响权，影响权包括对违反制度、法规和政策者加以处罚和责令其纠正政策过程中的各种错误和偏差的权力。政策监督活动贯穿于整个政策过程之中，它的内容包括对政策制定、执行、评估及终结的监督等。（2）政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，达成特定的
16、政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。控制的实质是对实际活动的反馈所做出的反应。程序：1）确立标准。标准是衡量政策的实际效果即绩效的尺度。政策控制的目的是保证政策的顺利运行，以取得预期的目标。 2）衡量绩效。理想的政策控制是采用前馈控制即在实际偏差出现前预见到它们，并预先采取纠偏的应对措施。 3）纠正偏差。这一环节包括确定偏差的类型、程序，找出偏差产生的原因，并采取纠正偏差的措施。（3）政策调整 政策调整，也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便达成预期政策
17、效果的一种政策行为。在某种意义上说，是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确地说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。内容 政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面：第一，问题加以再认识和重新界定。第二，政策目标的校正、修订或再确立。从而使经过调整的新目标符合客观实际。第三，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。第四，对政策效力的调整。对政策效力即政策发挥作用的范围和程度进行扩展或限制。第五，对政策主体、客体的调整。为保证政策运行的连续性须及时调整政策主体；为保证政策的针对性，也须及时调整政策的客体。政策调整的功能活动第一，获取反馈信息
18、。即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；第二，确定调整方案。依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确定需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，实施调整。进行实际的修正、调整、补充和完善工作，并将新的方案付诸实践，开始新一轮的监控过程。4西方的政策监控机制有哪些特点? 政策监控机制，简单地说，是指政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。西方的政策监控和机制主要有以下特点：a政策监控的基本依据分权与制衡原则权力的分立与互相制衡这一原则运用于公共政策过程就是任何一个国家机关即任何一种权
19、力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果。 b社会舆论在政策监控中起着显著作用一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举权中，另一方面则体现在新闻自由之中。现在，在西方，国家的官方机构一般没有查处新闻的权力。人民群众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和是否符合现实要求或政策方案做出判断，并且在此基础上形成对政策的支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会影响到公共政策的采纳与实施，同样会对如何评价公共政策产生一定的影响。 社会舆论对于公共政策的影响取决于这一点：国家是否控制着一切或大
20、多数社会化工具和一切传播媒介。欧美各国的社会舆论之所以能够对公共政策的制定、采纳、实施、评估、调整、以及终止等各个环节产生较大的影响。c司法审查对公共政策的有效监控以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可操作的规则与程序，有可资借鉴之处。 （1）理论渊源。司法审查制度的理论渊源一直可由启蒙运动追溯到中世纪教权与王权的二元对立，直至古希腊和罗马，经过漫长的历史演化，终于使得限权政府的观念成为社会各界的共识。其直接的理论则来自于洛克和孟德斯鸠关于分权与制衡的思想。（2）司法审查的内容。首先，对联邦行为的审查。 其次,对
21、州政府行为的审查。（）限制司法审查的具体原则。包括以下三个方面的问题：其一是诉讼资格问题，即什么人可以对是否合宪问题提出诉讼；其二是时机问题，即何时可以对是否合宪问题提出诉讼；其三是标的物问题，即什么样的宪法问题可以向联邦法院提出诉讼。上述三个方面的问题已经将具体进行司法审查的诸多问题基本厘清，因而使司法审查制度具备了可操作性。 d中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新自本世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续之中。因此，中央政府现在掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除财政拨款以外，这种手段还包括指导计划、借款、贷款等方
22、式。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施、调整等都有发言权。 简而言之，由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，就使得由中央政府所实施的政策监控越来越具有实质性的意义。 5联系实际，谈一谈如何进一步完善我国的政策监控机制。为了完善我国政策监控机制，可以采取如下的对策措施：（1）强化立法机关和司法机关的监控功能。作为人民利益的代表，权力机关及司法机关有必要也有能力加强对政府政策的监控，使不合理政策得于终止，科学的政策得于被采纳和执行，使人民的利益得到保护和增长。（2）建立
23、健全法律体系。要用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节。一方面要加强立法工作，使公共政策的运行有法可依；另一方面要加大执法力度，使公共政策依法运行。这同时也为对公共政策的监控确立明确的标准，从而使得政策监控具有权威性。（3）制定可行的制度程序与具体的实施细则。这是使法定的权力进入可操作层面的关键性步骤。主要任务是以法律、法规的形式明确政策监控的主体、地位、性质、作用、职权、基本原则、监控对象、监控范围等。只有这样才能使各监控主体的权力不再仅仅是象征性的。（4）提高监控者的素质。这包括对具体进行政策监控的工作人员的素质提出一定的要求，对他们进行培训，或者组成由有关专家组成的、针对某
24、个特定问题的、临时性的委员会等。（5）完善政策监控的辅助手段。这包括建立财产申报制度、建立法定的信息中心、扩充工作人员等。此外，可以学习英国的做法，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，使中央政府对地方政府的政策监控有更大的影响力。（6）建立条块结合的政策监控模式。鉴于我国的实际情况，应当条块结合，改变目前以块为主的状况。例如，使党的纪律检查委员会受上级党的纪律检查委员会和同级党委的双重领导，以上级纪委为主的体制；使人民法院和人民检察院受上级人民法院和人民检察院的直接领导等。（7）加强公众和大众传媒的政策监控。公民的政策监控有着其它主体的监控所无法替代的地位和作用，它既促使国家机关及其工作人员
25、有效制定、执行公共政策，又使民意得到反映，保障公民的合法权益、民主权利。人民是国家的主人，人民有权向政府提出建议、意见、批评等，有权向政府反映社会问题和了解政府运作过程。党和政府应当为人民群众的政策监督创造各种便利，广开监督渠道，激发广大人民监督的极性。社会舆论可以及时反映广大人民群众对公共政策的态度，对政策监控有重要作用。因此，应当使新闻媒体尽量多反映百姓心声，这样既有利于群众反映对政策的意见和看法，也有利于政策制定者及时获悉民意，科学制定政策解决社会问题；新闻媒介对政策的监控也能对政府形成较强的压力，促使政府更科学有效地制定和执行政策。6分析上述两个案例，说明美国国会是如何对政府及其政策进
26、行监控的？（1）政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。（2）政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。（3）立法机关对政策的监控立法机关是最重要的政策监控主体之一。在西方各国，根据立法机关政策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面： （1）依靠法律监控公共政策。立法机关所制定及其所废止的法律为公共政策提供了框架，从而成为对公共政
27、策的强有力的制约。在案例中，我们看到国会对“伊朗门事件”的调查，抨击的对象是里根政府在重要的外交活动中践踏国会的立法，也就是说法律提供了国会政策监控的依据和框架，国会有充分的理由对政策的合法性和正当性发起调查。在随后的报告中建议国会修改法律，规定总统在采取秘密行动之前，至迟在采取行动后48小时.说明该法律的修改在政策监控中能够发挥积极作用，产生约束作用。（2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。在案例中我们可以看到国会特批给国税局专项资金，要求他更换电子系统，但是国税局本身拖拉敷衍了事，引起了国会的不满，继而，国会采取了消减预算的办法，将国税局的年度预读在.（
28、3）三是通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策。各国政府的主要组成人员大都需经议会批准才能得到正式任命。议会运用这一权力，不但旨在防止被任命者与公职的要求和利益相冲突，更是借此积极影响行政官员的政策主张，从而达到监控公共政策的目的。 （4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控。质询即是由议员或代表在立法机关中就与公共政策的实施有关的事件向政府有关机关及主要有关负责人发问并要求予以作答的方法。案例中，两院伊朗门事件特别委员会在调查伊朗门事件期间，从5月5号8月6日，举行40天秘密大听证，传唤.,发出.,在举行听证期间，质询和诘问的方式得到广泛的应用，对政府及其正常发挥了监控作用。（5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。各国宪法一般都规定，立法机关及其代表有权视察和检查政府部门的工作以便在这种日常性的监督工作中发现问题并提出意见或建议，以此来督促政府各部门改进工作。在案例中，我们清楚的看到国会两院现有参议员情报委员会，中院外交委员会略作行动之后，与12月在接下来的调查中，我们注意到两个特别委员会发挥了重要的作用，从证据的收集到人员的查访，最后提交报告，促成了国会修改现行法律，是国会运用调查委员会的行使发挥其监督权和政策监控职能的典范。
