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1、进出口政策性金融理论的新发展 荆 彦从世界各国实践看，进出口政策性金融是在政府的支持下，贯彻国家对外政治、经济和外交政策，对进出口贸易、国际市场开拓、海外资源开发、政府间经济合作等特定领域进行的资金融通行为。自1919年英国设立出口信贷担保局以来，世界进出口政策性金融已走过了88年的发展历程。到目前为止，世界上已有70多个国家设立了80多家进出口政策性金融机构，资产总规模约1.5万亿美元，在世界经济和金融发展中发挥日益重要的作用。伴随着实践的发展，进出口政策性金融理论研究也不断深入，已成为现代金融理论的重要组成部分。一、兴起和发展原因综合最近国内外理论界的观点，进出口政策性金融兴起和发展的原因
2、可归纳为三点：其一，对外经济贸易领域存在大量“市场失灵”，需要进出口政策性金融进行矫正。新古典经济学认为，市场机制虽可在资源配置和经济运行中发挥基础性作用，但其作用存在边界约束，诸多因素使市场机制经常失效，即所谓的“市场失灵”。对外经济贸易领域的不充分竞争和金融机构本身的逐利性，导致这一领域“金融市场失灵”大量存在。例如，一些期限长、风险大、经济效益不确定的中长期出口信贷项目，虽然社会效益很大，但商业性金融仍不愿涉足，导致具有公共产品性质的产业缺乏金融支持，宏观资源低效配置。因此，通过进出口政策性金融手段来引导资金流向，填补商业性金融留下的空缺，优化资源配置，成为各国政府借助“看得见的手”矫正
3、“金融市场失灵”的重要选择。其二，进出口政策性金融是各国争夺国际市场和战略资源的“竞争工具”。根据博弈论，假设世界上只有两个国家，当一国设立进出口政策性金融机构之后，该国企业由于获得了相对有利的融资条件，在国际竞争中就处于有利地位，就易于获得更大的市场份额，另一国家则处于不利地位。此时，另一国家惟有设立类似的进出口政策性金融机构，提供相同的融资条件，该国企业才能在国际市场上进行公平竞争。尤其是在当前国际竞争日趋激烈的背景下，进出口政策性金融实际上已成为各国对抗外国同类机构的“竞争工具”。如美国国会1971年就明确提出，“为美国出口商与其他受本国政府支持的出口商竞争，提供与其他国家政府出口融资利
4、率和其他条件相匹配的支持”，是美国进出口银行的重要职责。其三，进出口政策性金融是各国政府对出口实行“非禁止性”补贴的唯一渠道。世界各国政府都倾向于鼓励出口、限制进口。在WTO框架下，政府对出口的各种直接补贴被严格限制。如一成员实施禁止性的出口补贴，其他成员可通过一定程序，采取相应的救济措施，对该出口产品征收反补贴税。但WTO规定，“如果一成员属一官方出口信贷国际承诺的参加方，且截至1979年1月1日至少有十二个本协议创始成员属该国际承诺的参加方，或如果一成员实施相关承诺的利率条款符合这些承诺的出口信贷做法，则不得视为本协定所禁止的出口补贴”。参见WTO补贴与反补贴措施协定附件一“出口补贴清单”
5、（k）项。这实际上是默认进出口政策性金融存在，允许其继续发挥作用。OECD达成的有关协定，使各国政府通过进出口政策性金融支持本国企业开拓海外市场成为国际惯例,参见OECD关于官方支持的出口信贷准则的约定（即“君子协定”）的具体内容。使进出口政策性金融成为各国对外经济贸易促进体系中的重要组成部分，成为一个特殊的竞争领域。二、作用机制国内外研究表明，进出口政策性金融的作用机制有四种：（一）逆向选择机制。进出口政策性金融以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件，对商业金融无力或不愿介入的对外经济贸易领域提供资金支持，纠正“金融市场失灵”，体现该国的对外政治经济意图，实现国家整体利益。（二）虹吸诱导机制。
6、进出口政策性金融以较少的资金投入，虹吸和诱导更多的商业性资金进入。这一机制发挥作用的途径有二：一是进出口政策性金融机构通过联合融资、平行融资等形式，直接吸收商业性资金投放，放大资金规模和政府意图，更好地实现政策目标；二是进出口政策性金融机构通过资金投入，表明政府的扶持意向，增强商业性金融机构的信心，引导其参与符合政策导向的领域，形成一种乘数效应。（三）扩张拓展机制。进出口政策性金融根据政府的政策导向，对处于成长期、发展前景不明朗、经济效益不确切的对外经济领域先行融资。如果融资项目失败，进出口政策性金融承担相应风险；如果融资项目成功，则为其他资金进入这一领域开辟道路。进出口政策性金融通过发挥这种
7、“领头羊”作用，促进国家对外经济政策顺利实施，提高整个社会的投资效益。（四）定向调控机制。进出口政策性金融机构以政府支持和国家信用为基础，为特定的产业和国别提供政策性金融支持，有效扶持公共产品性质的行业和弱势产业，定向调控发展过度和过热的产业，校正经济结构失衡。进出口政策性金融由于其自身的特性，能克服商业性金融的逐利性，在对外经济领域实施“反周期”措施，“抚平”经济波动。因此，进出口政策性金融可成为国家宏观调控的重要工具之一。近年来，进出口政策性金融定向调控机制的作用范围不断扩大。一些国家大量运用进出口政策性金融手段，实施对外援助、开发海外战略资源、发展对外经济关系、实现其特定的国际政治和外交
8、目的。如美国进出口银行一度作为美国政府实施对外经济制裁、实现外交政策目标的手段参见“Ex-Im Bank: Overview, Challenges, and Policy Option”， The Ex-Im Bank in the 21st Century：A New Approach?，Published by Institute For International Economics, 2000。三、职能定位最近，许多学者提出，进出口政策性金融的地位是战略性的，它在实现国家经济和金融发展战略、社会发展战略、国家政治外交战略、维护战略资源供给和经济安全，提高国际竞争力等方面具有不可替代的
9、作用。有学者认为，应从四个方面认识进出口政策性金融的职能定位：（1）它是政府经济管理职能的延伸。政府通过进出口政策性金融对市场进行间接调控，来实现经济管理职能。（2）它是商业金融职能的分化。政策性金融是在商业性金融的基础上产生的，具有信用中介职能，必须按金融规律办事，但不以自身利润最大化为经营目标。（3）它是优化资源配置的内在要求。在发挥市场配置资源的效率性的同时，进出口政策性金融能提高资源配置的公平性与合理性。（4）它是强化社会服务的客观需要。进出口政策性金融能兼顾经济效益和社会效益、近期利益和远期利益、局部利益和整体利益。待添加的隐藏文字内容1有学者最近研究提出，进出口政策性金融发挥作用的
10、领域具有特殊性，一般性原则包括：（1）在市场经济发达、充分竞争的领域，应强化商业性金融的作用与功能，资源配置的主体应是商业性金融机构，应把进出口政策性金融定位在辅助与补充的角色上。（2）在市场经济不发达、竞争不充分的领域，应强化进出口政策性金融的作用与功能，应把进出口政策性金融定位在强力推进国家对外经济政策与发展战略的主导角色上。（3）当某一领域的融资瓶颈解除、充分竞争形成之后，进出口政策性金融应逐步从该领域退出，转而扶持别的行业。就我国而言，由于经济发展的阶段性和不平衡性，还存在着很多市场经济不发达的地区和领域，如仅靠市场机制的自发形成、推进，取得成效的进程将是缓慢的。目前，进出口政策性金融
11、应在西部大开发、老工业基地改造、缩小发展差距、缓解社会瓶颈等领域发挥更大作用。四、与财政政策、金融政策的关系 国内学者的研究表明，进出口政策性金融与财政政策、金融政策的关系可以作如下描述：（1）进出口政策性金融是财政政策和金融政策的执行主体，是财政政策和金融政策导向的具体体现。（2）进出口政策性金融是财政政策的金融化延伸。在一定意义上，它发挥职能的过程就是代表政府对经济进行干预的过程。（3）进出口政策性金融政策与财政政策、金融政策具有适度交叉与重叠，是后者的有效补充。（4）进出口政策性金融既具有财政的“无偿拨付”属性，也具有金融的“有偿借贷”属性，能发挥引导金融资源投向的功能，起到政府财政和商
12、业性金融无可替代的作用。（5）进出口政策性金融是财政性与金融性、微观性与宏观性、有偿性与无偿性、直接管理与间接管理、“看得见的手”与“看不见的手”的巧妙结合与统一。如果缺乏这一机制，那么市场失灵，资源配置扭曲、过度趋利、缺乏公平等问题将会非常突出，弱势产业将会更弱，落后地区与产业将更落后，经济与社会的发展将更不协调。（6）随着经济形势和发展阶段的变化，财政政策和金融政策会进行调整并向更高层次发展，进出口政策性金融的业务种类、作用领域也会随之发生变化，但其运行机制与基本功能将长期存在并保持相对稳定。美国、日本、英国等发达经济体的实践已经证明了这一点。五、与商业性金融的关系有关国内学者认为，政策性
13、金融与商业性金融是现代金融体系中不可或缺的两翼，二者相互对称，是彼此平行和并列的，是相互补充而不是替代的，是平等协调合作的伙伴而非对立或从属的竞争对手。当代各国经济金融体制，只有同时存在这两翼，才是协调与均衡的，才是稳定和有效的。否则，就将会是扭曲的、非均衡的、不稳定的和低效的。进出口政策性金融与商业性金融的区别表现在三个方面：一是资源配置的主体与目标不同。进出口政策性金融主体按照政策导向进行逆向选择，追求社会（或国家）利益最大化，实现金融配置的公平目标；商业性金融主体依照市场机制进行正向选择，追求经济利益最大化，实现金融资源配置的效率目标。二是运行机制和行为方式不同。政策性金融以国家信用为基础，不完全按照市场化方式运行，以社会利益为机构行为的出发点；商业性金融以自身机构信用为基础，完全按照市场化方式运行，以自身利益作为机构行为的出发点；三是作用阶段和领域不同。进出口政策性金融主要对处于创业阶段、商业金融尚未或不愿进入、有较大盈利潜力的行业或企业进行支持，主要作用于“增量”，培育经济增长的新亮点、新支柱产业；商业性金融主要对已经成熟、充分竞争、盈利前景明确的行业或企业进行支持，主要作用于“存量”，促进经济稳定增长。 （作者单位：中国进出口银行经济研究部）( 本文刊载于海外投资与出口信贷杂志2006年第6期)
