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1、本科生毕业论文（设计）论文题目：农村政策性金融改革问题姓名： 学号：014411215262班级：秋季金融班年级：11秋季金融专业：国际金融学院：保险学院指导教师： 完成时间：2013年 2 月27日作者声明本毕业论文（设计）是在导师的指导下由本人独立撰写完成的，没有剽窃、抄袭、造假等违反道德、学术规范和其他侵权行为。对本论文（设计）的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本毕业论文（设计）引起的法律结果完全由本人承担。毕业论文（设计）成果归中南财经政法大学所有。特此声明。作者专业：国际金融作者学号：014411215262作者签名： 农村政策性金融改革问题Rural po
2、licy finance reform 2013年 2 月摘 要我国现行农村政策性金融体系存在较大缺陷: 农业发展银行存在一系列问题；商业银行承担政策性金融业务；农村开发性金融业务基本上处于空白；农业政策性保险缺位；农村政策性金融立法滞后。这些制度缺陷明显制约农村经济和农村金融体系的发展，因此必须完善农村政策性金融体系。本文分四个部分讨论了农村政策性金融改革问题。首先分析了农业政策性金融的特征、农业政策性金融在资源配置中的特殊性；第二部分讨论了农村政策性金融的必要性；第三部分围绕农业发展银行存在一系列问题、非政策性银行承担政策性金融业务、农村开发性金融业务存在空白、商业性保险萎缩、农村政策性金
3、融立法滞后分析了农村政策性金融存在的问题；通过以上分析了，提出了促进农业发展银行进一步深化改革、促进中国开发银行业务向农村延伸、尽早成立农业政策性保险公司、尽快颁布政策性金融法规、加强农村政策性金融的监管等完善农村政策性金融体系的对策。关键词：农村政策性金融；问题；对策AbstractThere are some defects in Chinas current rural policy financial system: the Agricultural Development Bank has a series of problems; commercial banks undertak
4、e policy-oriented financial services; the development of rural finance service basically is at the blank; agricultural insurance policy, the absence of legislation; lag of rural policy finance. The development of these system flaws obviously restricted the rural economy and financial system, so we m
5、ust improve the rural policy financial system.This paper is divided into four parts to discuss the rural policy finance reform. First analyzes the characteristics of agricultural policy finance, agricultural policy finance in the allocation of resources in the special; the second part discusses the
6、necessity of rural policy finance; the third part around the Agricultural Development Bank has a series of problems, not the policy banks bear policy financial business, the development of rural financial services, there exists a blank commercial insurance atrophy, legislation of rural policy financ
7、e lag analysis of the existing rural policy financial problems; the through the above analysis, put forward to promote the Agricultural Development Bank of China to further deepen the reform, promote the development of bank business extends to the countryside, established as soon as possible counter
8、measures of agricultural insurance policy, enacted as soon as possible, strengthen the rural policy financial regulations the policy financial supervision and improve the rural policy financial system.Keywords: rural policy finance; problem; countermeasure目 录引 论1一、农业政策性金融在农村资源配置中的地位1（一）农业政策性金融的特征1（二
9、）农业政策性金融在资源配置中的特殊性2二、农村政策性金融的必要性3三、我国农村政策性金融存在的问题4（一）农业发展银行存在一系列问题4（二）非政策性银行承担政策性金融业务5（三）农村开发性金融业务存在空白5（四）商业性保险萎缩，农业政策性保险缺位5（五）农村政策性金融立法滞后6四、完善农村政策性金融体系的对策6（一）促进农业发展银行进一步深化改革6（二）促进中国开发银行业务向农村延伸8.（三）尽早成立农业政策性保险公司8（四）尽快颁布政策性金融法规8（五）加强农村政策性金融的监管8主要参考文献9引 论1994 年中国农业发展银行、中国开发银行成立标志着中国农村政策性银行体系已具雏形。十多年来，
10、农村政策性金融体系在促进农村经济发展中发挥了一定的作用。但是，近年来随着农村金融体制改革的深化以及粮棉市场的全面放开，农村政策性金融作用的发挥受到阻碍。如何发挥农村政策性金融功能，完善农村政策性金融体系，已成为当前金融改革亟待解决的重大现实问题。一、农业政策性金融在农村资源配置中的地位（一）农业政策性金融的特征所谓政策性金融，是为了满足政府特殊的政策性取向，在一国政府支持下，为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策，以国家信用为基础，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，运用各种特殊的融资手段，以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为（白钦先，1998）。还有学者认为，政策性金融是政府在经济欠
11、发达地区，为了促进经济快速发展而采取的直接干预金融体系的措施。该措施在贷款利率、贷款期限、贷款担保上给予一定的优惠政策，选择性的为一些金融需求主体提供资金。以此类推，农业政策性金融是政府为了保证农业经济快速发展而采取的一种特殊的资金融通行为，这种资金融通的业务限定在农业范围内，对农业需求资金在贷款的利率、期限和担保上给予一定的优惠政策。农业政策性金融具有以下特征： 1.农业政策性金融具有很强的目的性政策性金融的政策性决定了其为政府服务的性质，政策性金融受到政府目的的约束而具有目的性。农业政策性金融的资金主要靠政府提供，政策性金融机构一般和政府有一定的隶属关系。因此，政府追求社会效益最大化的政策
12、目标，决定了农业政策性金融必须以追求农业社会效用最大化为目的。具体表现为农业政策性金融必须用于特定的领域，必须在政府规定的业务范围内经营，只能为符合政府规定条件的贷款对象提供政策性贷款。 2.农业政策性金融具有被动的营利性农业政策性金融的政策性决定了它并不是以营利为目的的金融形式，但是农业政策性金融也是金融，也要在市场经济环境下运行。如何达到农业政策性金融运行效率最大化就成为需要考虑的问题，只有对农业政策性金融的需求主体进行一定的约束才能实现这一目的。约束表现在用成本收益来衡量政策性金融使用的效果，对政策性金融收取一定的利息，利率水平虽然不高，但足以起到约束需求主体重视资金使用效率的目的。因此
13、，农业政策性金融的营利性是在市场经济条件下为、了实现其经营效率而被动拥有的。 3.农业政策性金融具有明显的优惠性农业政策性金融是政府为实现其农业经济发展政策而采取的金融手段，这一特征决定了其必须具有明显的优惠性。只有这样资金需求者才会从农业政策性金融机构获取自己所需要的资金，农业政策性金融才能起到政府宏观调控经济的杠杆作用。农业政策性金融的优惠表现在利率优惠、期限优惠和担保优惠上。农业政策性金融在提供低利率、长期限贷款的同时，在担保上也给予一定的优惠，使资金需求者在资金短缺的情况下，获得农业政策性金融支持的可能性增加。 （二）农业政策性金融在资源配置中的特殊性 资源配置是由经济主体进行的，但是
14、任何国家都有两个层次的经济主体：由企业和个人组成的微观主体以及由政府和政府机构组成的宏观主体。微观经济主体在资源配置上追求自身利益的最大化，宏观经济主体在资源配置上则追求社会效益的最大化，只有将二者有效结合起来，才能实现整体效益的帕累托最优。 1.农业政策性金融具有直接进行农业资源配置的功能农业政策性金融是政府通过特殊的资金融通来干预农村经济发展的一种手段，这种手段需要政府在宏观主体的资源配置中，运用自己手中的权利，将部分资源配置到符合政府经济发展愿景并且需要资金的地方。农业政策性金融和财政手段一样，是按照政府意愿，由政策性金融机构进行审核，通过信贷的方式贷给符合政策的资金需求者，具有直接进行
15、资源配置和将社会资源再分配的职能。正是因为农业政策性金融充当了政府宏观调控经济的手段，因此具有缩小贫富差距、优化产业结构和协调区域发展等功能。2.农业政策性金融具有间接调控农业资源配置的功能农业政策性金融有政策导向的作用，可以引导商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的农产品开发或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、诱导性功能，从而对政策扶持项目的投资形成一种乘数效应，达到带动更多的资金投入到需要扶持的领域和项目的目的。农业政策性金融一般对处于成长前期、发展前景不明的农业重点产业进行投资，这就等于对商业银行放出了一个信号，政府要对这些产业进行扶持，从而增强了商业银行对这些产业投资的
16、信心；而当商业银行开始投资时，农业政策性金融会适当缩减投资，在这些行业有资金支持而做大做强以后，农业政策性金融会从这些领域撤出，把市场让给商业银行和其他金融机构。这样，农业政策性金融就完成了对商业性金融机构的诱导，从而间接地调控了资源。二、农村政策性金融的必要性政策性金融是为配合国家特定的经济与社会发展战略而进行的资金融通行为，以政策性和优惠性为特征，服务于国家特定的产业政策和社会发展目标， 承担着政府赋予的特殊的经济和金融职能， 不同于一般意义上的金融中介机构，是一种基于战略高度的金融制度安排。与商业性金融以利润最大化为宗旨不同， 政策性金融追求的是项目的社会合理性。政策性金融与财政有显著不
17、同。财政资金投入是属于收入再分配和公共产品的范畴， 其重要特征是“无偿性”。例如，当前我国各级财政对农村地区投入的着力点主要体现在保障型、补偿型项目方面，如支持农村义务教育、农村五保供养和最低生活保障、农村公共卫生、新型农村合作医疗等社会事业发展， 逐步实现城乡间公共服务的均等化以及加大包括粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等在内的农业补贴力度，增加农民收入。另外，农村河道治理、防灾体系建立以及农业科技投入等本身不直接产生经济效益但具有巨大社会效益的项目建设也是财政资金投入的对象。而政策性金融的基本特征是“有偿性”，为此，政策性金融主体的内部治理结构和运行规则，是明确地按照企业运
18、作模式来构建的。在城市化、市场化程度较低的发展阶段，农村金融体系的建设离不开政策性金融的支持。农业基础设施的准公共产品性质，决定了其在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用。鉴于农业基础设施投资回收期长、收益低、风险大等不利条件，以提供短期贷款为主的商业性金融不愿涉足。基层的农村金融机构虽比较熟悉本地区的情况， 信息不对称程度较低，但是融资能力比较薄弱，对于一些大型农业基础设施无能为力。而政策性金融是一种较好体现国家政策意图的金融制度安排。当前，我国农村政策性金融的主体是农业发展银行。近几年来， 农业发展银行在贯彻落实粮食最低收购价政策，巩固传统粮棉油收购贷款业务的
19、同时，拓展农业产业化经营和农业农村中长期信贷业务等商业性业务， 取得了较大的进展。但由于改革未到位，仍有很多问题困扰着其战略布局和长远发展。为此，必须进一步探索农村政策性金融的问题和出路。三、我国农村政策性金融存在的问题政策性金融成立的目的是为了解决商业性金融承担的政策性业务，从而使其完全实现商业化经营。农村政策性金融亦即如此。然而，目前我国农村政策性金融存在诸多问题，并未真正地、完全发挥政策性金融的功能和作用。（一）农业发展银行存在一系列问题1政策性业务萎缩农业发展银行成立之初的贷款业务范围主要包括：粮、棉、油等主要农副产品国家专项储备贴息贷款和收购、调销、批发贷款，粮棉油加工企业贷款，扶贫
20、贷款，老少边穷地区发展经济贷款，贫困县县办工业贷款，农业综合开发贷款等。1998 年3 月，为适应粮食流通体制改革需要，国务院决定农业发展银行的粮棉油收购资金封闭运行。原农业发展银行承担的农业综合开发、扶贫以及粮棉油加工企业和附营业务贷款等职能划转中国农业银行及农村信用社。2001 年后，随着粮食流通体制改革的深入，农业发展银行购销信贷业务明显下降。仅2002 年、2003 年贷款分别比上年减少66.11 亿元和464.38 亿元。业务的急剧萎缩，弱化了农业发展银行的支农作用。2003年以来，农业发展银行适当延伸了服务链条，开展了对农业产业化粮食龙头企业和粮食骨干加工企业的信贷支持。尽管如此，
21、农业发展银行的业务范围仍然有限。2不良贷款占比过大农业发展银行自成立以来在支持农业、维护国家粮食安全和农民利益方面发挥了应有的作用，但与此同时，也背上了沉重的不良贷款包袱。据统计，至2012 年末全国农业发展银行的不良贷款余额达到9143.5 亿元，占贷款余额的15.9%。如果把政策性挂账贷款纳入不良贷款的范畴，不良贷款占比将高达40%以上。如果再把2011年改革期间的新增挂账（正在审计）加进去，不良贷款的比例将进一步提高。政策性挂账贷款全部失去流动性，不能参与正常的周转。如此巨大的不良贷款包袱，早已超过国际上公认的安全警戒线标准，标志着农业发展银行面临巨大的风险。3资本金严重不足农业发展银行
22、成立时，国家明确规定注册资本为200 亿元，其中从农业银行划转70 亿元，工商银行划转30 亿元，人民银行划转10 亿元，其余缺口通过税收返还形式予以弥补。但是截止2004 年末，全国农业发展银行的实收资本才达到165.75 亿元，占全部资产的2.2%，占不良贷款（含挂账贷款）的4.1%，远远低于巴塞尔新资本协议规定的8%的比例。同时，呆账贷款准备比率以及呆账准备金覆盖不良贷款的比率也非常低。资本金严重不足，农业发展银行很难应对各种贷款风险。（二）非政策性银行承担政策性金融业务农业发展银行成立的目的就是发挥政策性金融的作用。然而由于对政策性金融究竟应在哪些领域发挥作用、如何发挥作用以及发挥多大
23、作用缺乏统一的认识和明晰的规划，致使农业银行和农村信用社也承担一部分政策性业务。农业银行主要承担扶贫贷款、以电网改造为重点的农村基础设施建设贷款和农村城镇化贷款。农业银行一直以来按3%的利率发放小额扶贫信贷项目贷款，央行贴息到正常利率。20011年财政就贴息15.3 亿元。农村信用合作社承担的主要政策性业务有小额信用贷款、助学贷款、扶贫贷款。农业银行、农村信用社小额扶贫贷款等政策性业务，存在社会效益与利润最大化双重目标冲突，并没有充分体现非营利性和扶贫性质，而是过多追求还款能力和盈利能力，扶贫效果并不理想。（三）农村开发性金融业务存在空白国家开发银行的主要任务是根据国民经济的战略目标和规划，以
24、国家信用为基础，利用各种现代金融工具，筹集和引导境内外资金，为国家基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业的重点项目提供金融服务。开发银行成立十多年来，基本上为城市提供政策性金融服务，为农村提供的政策性金融服务少而又少。而农业发展银行表面上承担了政策性业务，实际上有没有承担开发性金融的任务，致使国际上通常由开发性金融机构承担的农村金融市场中长期贷款供给方面存在空白。（四）商业性保险萎缩，农业政策性保险缺位农业生产面临自然与市场双重风险，农民既缺乏抵御各种灾害的能力，也难以规避市场波动带来的损失。开办农业保险，是保证农业生产、发展农业经济的重要金融手段。但由于农业保险的赔付率过高，保险公司经营
25、农业保险往往处于亏损状态，使得相当数量的保险公司退出了农险市场，全国的农业保险数量也逐年下降。2012年，我国农业保费收入由1993 年的7 亿元降低到14.6 亿元，仅占农业生产总值的0.04%，约占全国财产险保费收入的0.5%，农民户均投保不足两元。另外，在保费收入大幅下降的同时，农业保险的险种数目也在不断减少，由最多时60 多个险种，降到目前不足30 个险种。农业保险赔付率不断上升，2003 年达到92.1%，大大高于70%的临界点。由于我国政策性保险缺位，尽管国家1996 年开始免征农业保险的营业税，但与高赔付率的风险相比根本微不足道。农业保险虽然市场巨大，但高赔付率，高风险使我国农业
26、保险发展处于日益萎缩的局面。（五）农村政策性金融立法滞后国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而在我国恰恰相反，1994 年三家政策性银行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下运行，带来明显的负效应：一是使政策性银行的业务经营中不确定因素增多，形成大量不良资产；二是使监管部门监管无法可依，流于形式，一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。四、完善农村政策性金融体系的对策
27、农村政策性金融组织体系不健全，业务萎缩，法律滞后等上述问题制约着政策性金融职能作用的发挥。为确保农村金融体制改革的深化，促进农村经济的发展，必须完善农村政策性金融体系。（一）促进农业发展银行进一步深化改革农业发展银行业务萎缩，对农业的支持不够直接、有力，政策性金融的作用没有充分发挥。因此，必须进一步深化改革。1调整职能定位由于农业政策性银行的特殊职能，在支持农业和农村经济发展中具有政策导向、政府调控、示范引导、信用保障等方面不可替代的作用，迫切需要完善农业发展银行职能，明确其功能定位。根据当前农村经济和社会发展对农村政策性金融支农需求状况，农业发展银行要以服务“三农”为宗旨，坚持政策性银行办行
28、方向，扩大对农业、农村和农民的服务范围，把农业发展银行办成为农业、农民和农村经济发展提供多方位服务的综合性农业政策性银行。2拓宽业务范围目前我国粮食企业的运作仍然需要资金保障，因此中国农业发展银行应继续支持粮食企业按保护价收购粮棉等主要农副产品的同时，通过农业政策性贷款的信贷投向，在农业产业布局和农业区域上对农业发展进行重新规划与调整，达到帮助农业和农村经济结构调整的目的。农发行还要大力支持农副产品流通资金需要，大力支持农业产业化资金需求，大力支持农业科技发展的资金需求。为解决农村符合国家产业政策、与农副产品加工有关的中小企业贷款担保难的问题，农业发展银行还可以为这些中小企业贷款提供担保。另外
29、，农业发展银行应承担原来由农村信用社承担的扶贫贷款，提高扶贫效果。3拓宽筹资渠道鉴于我国财政紧张，邮政储蓄改革，农业发展银行应更多地走向市场，通过市场方式筹集资金。一是发行金融债券。中国农业发展银行分别于1996、1997 年发行了四次金融债券，总集资规模260 亿元，与其他两家政策性银行相比，规模太小，因此具备较大潜力。二是吸收存款。一直以来，农发行的资金来源主要是中央银行的再贷款和发行金融债券。吸收的存款仅占5%。由于邮政储蓄的改革，中央银行的再贷款将受到影响，加之业务范围拓宽，资金需求快速加大，仅靠原有的资金来源渠道，满足不了需求，必须加大吸收存款的力度，拓宽资金来源的渠道。4尽快补充和
30、扩大资本金农业发展银行资本金严重不足，不仅降低其抵御风险的能力，达不到监管的要求，而且会增加其经营成本。因此必须尽快补充和扩大资本金。补充和扩大资本金的途径有四：一是中央财政应当一次性将注册资本缺口增补到位；二是通过税收返还的形式予以补充；三是通过农发行税后利润转增形式补充；四是借鉴国家开发银行和其他国有商业银行的做法，允许农业发展银行发行一定规模的次级债券。5采取措施解决挂账贷款问题农业发展银行大量的挂账贷款严重制约着信贷资金的流动性。这部分挂账贷款不消化处置，其不良贷款很难盘活。因此必须采取有效措施，切实解决挂账贷款问题，进而优化信贷质量，降低不良贷款比率。具体措施有三：一是国家财政部应制
31、定计划，将以前一定时期内形成的挂账贷款在以后的一定时期内核销；二是采取四家国有商业银行处置不良贷款的方式，直接将不良贷款剥离到资产管理公司进行处置；三是采用资产证券化的方式，以政策性挂账贷款中的优质资产作抵押发行证券，筹集资金，活化贷款。（二）促进中国开发银行业务向农村延伸国家开发银行成立之初的定位是基础设施、基础产业和支柱产业的建设。经过多年的发展，城市的基础设施、基础产业和支柱产业的问题得到了有效的缓解，但是农村的问题并没有得到解决。为促进国民经济持续快速发展，必须促进开发银行业务向农村延伸。具体措施：一是把目前由中国农业银行经营的农业开发性贷款、扶贫贴息贷款等政策性金融业务划归中国开发银
32、行管理；二是把国际金融机构农贷的转贷业务划归中国开发银行管理；三是负责经办国外政府、国际组织对我国的涉农政策性贷款；四是并购国家计委下辖的中国物资投资公司、中国农业投资公司等政策性投资业务。（三）尽早成立农业政策性保险公司为防止粮棉生产大起大落，必须建立风险规避和损失补偿机制，成立农业政策性保险公司，提高农民抵御自然和市场风险的能力。农村保险可以参照巴西模式，不是保收成，而主要是保农业生产总成本，使承贷农户在遭受“不可预见、不可抗拒”自然灾害造成重大经济损失时，及时得到补偿。保费来源由政府财政投入一部分，从农业直补资金中提留一部分，对资金投向农业的农村金融机构所交税收中返还一部分，对农村金融机
33、构所缴税金采取先缴后返还一部分。农业政策性保险公司要实行政策性业务商业化运作，力求社会效益和经济效益的统一。（四）尽快颁布政策性金融法规加快农村政策性金融立法进程：一是出台农村政策性银行法。当前，应尽快出台政策性银行法，明确农业发展银行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责。明确中国开发银行支农业务的比率，保证开发性金融对农村的支持。二是尽快颁布农业政策性保险法。将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种，由政府对其提供保费补贴和免税支持。（五）加强农村政策性金融的监管银监会、保监会会同财政部等有关部门要加大对农村政策性金融的监管
34、力度，严格监督农业发展银行、国家开发银行、农村政策性保险公司执行有关支农金融政策法规，将吸收的资金最大限度地用于农村经济发展，对违规机构和个人进行严肃处理。主要参考文献1 王伟,郑思海,田杰. 农村政策性金融支持现代农业发展研究J. 郑州航空工业管理学院学报. 2009(01) 2 吉慧珍. 论我国农村政策性金融现状及改革J. 中国经贸导刊. 2009(18) 3 蔡则祥. 农村政策性金融需求的变化与供给创新研究J. 江汉论坛. 2009(11) 4 巩云华. 中国农村政策性金融体系中的障碍和问题分析J. 西南金融. 2009(12) 5 巩云华. 影响农村政策性金融体系构建的制度性障碍与破解
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