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1、论新加坡模式对中国工伤保险的借鉴作用益阳市人力资源与社会保障局 段伟辉今年10月，我有幸被益阳市人力资源与社会保障局选派，赴新加坡进行考察学习。为期两周的学习培训和参观让我开阔了视野，增长了见闻。新加坡优美的自然风光和和谐的人文环境给我留下了非常深刻的印象。目前我就职于益阳市工伤保险基金管理处，因此对新加坡的工伤保险制度也格外关注。通过一系列的了解，我发现，虽然国情有所差别，各项政策的施行有所不同，但是他山之石，可以攻玉，我们还是能从新加坡的各项社会保险保险制度中看到值得我们工伤保险学习和借鉴的东西。一、新加坡工伤概况和比较根据2011年的相关数据，每年新加坡有4306例工伤事故病历，其中死亡
2、为73例。工伤与死亡危险较高的行业是船舶制造业与建筑业。每年报告的职业病人数为15221例，其中噪声性耳聋为1277例，工业性皮炎111例，中毒与过度吸收64例。按照新加坡工人赔偿法的要求，伤、残、死亡以及职业病可以获得赔偿。统计数字表明，每年用于赔偿的资金是4600万新加坡元。2011年新加坡人口统计为508万， 在508万总人口中，新加坡公民有323万，永久居民(持绿卡)54万，其余约131万人是持工作准证、就业准证、长期社交访问准证以及学生证等在本地逗留的外国人。益阳市总人口460万，其中市区人口53万。与新加坡基本相当。反观2011年益阳的相关数据，全年益阳市共有836例工伤事故，其中
3、工亡26人，职业病报告142起。全年工伤保险支出3220万元。从上述两组数据中，我们可以发现：虽然人口相当，但是益阳市的工伤事故报告起数和工亡人数是远远低于新加坡的。这一方面说明我们在敦促安全生产方面下了大力气，取得了一定的成效。但是另一方面，我们也必须清醒的认识到，如此悬殊的数字，绝不仅仅是因为我们的工伤保险较新加坡相比各项工作更加成功，而是说明我市的工伤保险参保扩面工作依然任务艰巨，覆盖率明显没能达到新加坡的广度和深度。值得一提的是，尽管工伤事故起数十分悬殊，但是双方的全年工伤保险支出相差却不是很大。这充分说明我国工伤保险保障的力度是大于新加坡的，社会主义国家能够更好的保障工伤职工的利益。
4、二、社会保险基金运行制度综述与比较社会保险基金是国家按照法律法规按照法律法规设立，通过国民收入再分配、为劳动者提供的用于社会保障目的的专项货币基金。如我们的工伤保险基金就是社会保险基金的重要组成部分。在现代社会中，社会保险基金是宏观经济政策的重要组成部分，是促进社会和谐发展的重要手段。新加坡实行的是准社会保险制度，就是完全摈弃了保险的方式，而是由国家制度强制劳动者按统一的规定进行长期储蓄，劳动者完全靠自己的长期积累去解决自己所面临的种种生活困难。新加坡的社会保障基金又称“中央公积金”，是一项储蓄和保险兼备的社会保障制度。新加坡的公积金制度实行会员制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公积金局
5、的会员，都必须按照标准缴纳强制性的公积金，会员可以在政府规定的有关条例范围内运行各自户头上所积累的资金。新加坡的公积金实行全国统一管理。中央公积金局统一管理和使用公积金储蓄，中央公积金法保护公积金会员的合法权益，规范管理、使用公积金的储蓄行为。新加坡的中央公积金由总统监管，具体由中央公积金局管理。中央公积金局设主席一人，领导成员九人。（其中政府2人，雇员2人，雇主2人，另外3人为教授、博士等），组成了各方代表参加的董事会。中央公积金局的具体运作是企业化经营，设总经理1人，直接管理副总经理和内务审计部。副总经理之下设5部1处（雇员服务部、成员服务部、计算机服务部、团体服务部、财政部和人事处）。公
6、积金局本身是一个准金融机构。它从资金汇集、结算、使用到储存等构成为一个独立的系统，单独核算、自负盈亏，独立于新加坡的财政之外；相反，政府财政富有担保偿还公积金存款的义务。此外，公积金存款大都投资于政府发行的债权和股票，都是以政府实际持有的资产做担保，而且有稳当的利息收益，这就保证了所有公积金会员在任何时候（只需复合用款时间和项目）都可连本带息地收回他们的全部存款。对于公积金局来说，公积金存款除用于支付会员利息和正常的行政开支外，主要用来购买政府债券、投资房地产、股票、公共设施，并开始用作对国外的投资，千方百计使其保值增值。我市的工伤保险基金实行市级统筹，分级经办。工伤保险基金管理处作为管理基金
7、的经办机构，是政府所辖的事业单位，工作人员主要为参照公务员管理的政府工作人员。我们的工伤处更多的是一个服务机构而非金融机构，基金受到市财政局的监管。工伤职工待遇支出都必须经由财政局审批之后方可拨付。人员的行政经费不占用基金，由政府全额拨款，法律规定每年基金征缴额的8%可按规定提取作为工伤保险安全生产宣传等费用。工伤处没有使用工伤保险基金进行投资的权限。为监管中央公积金的投资，新加坡制定了完善的法律制度，包括中央公积金法、忠言公积金投资计划、中央公积金投资指引及中央公积金投资自由化等多个法令及政策，构建了较为完善的社会保险基金投资运营及监管法律制度。2010年10月28日，我国颁布了中华人民共和
8、国社会保险法，并定于2011年7月1日起实施，标志着我国已经建立了完善的社会保障制度。同时出台的还有国务院下发的工伤保险条例，对工伤保险的各项工作进行了进一步的规范。但是，对于社会保险基金的投资运营及监管制度，社会保险法并未进行规定，只是授权国务院以行政法规的形式进行立法。社会保险基金是社会和谐发展的重要制度，社会保险基金从筹集到提供保障通常需要较长的时间，如果无法通过投资等方式实现保值增值，将使社会保险基金提供保障的能力大大降低。对于工伤保险而言，我们的基金从募集到提供保障所需的时间相对较短，但是，我们基金支付的风险更高，不确定因素更大。因为在工作中出现的意外是无从预知的。2011年，益阳市
9、7个区县市，有两地的基金出现了严重亏损，不得不申请省市两级的调剂金。究其原因，就是因为二、三类工矿企业工伤频发，为基金造成了巨大的支付压力。因此，借鉴发达国家的经验，建立健全我国社会保险基金投资运营和监管相关的法律制度势在必行。具体到工伤保险基金，如何维护基金稳定，减少基金的支付压力，分散基金风险，是我们在日常工作中值得思索的问题。除此之外，中央公积金的监管制度也值得我们学习。基金在运行的过程中讲究透明公开，这一点从其理事会的人员构成中就可看出。中央公积金还有一套完整的信息报告制度，对于与基金相关的投资等方面向社会大众公开。受到现实因素的制约，我们不可能邀请雇主或雇员代表来管理工伤保险基金；但
10、是我们仍可以在日常工作中根据社会保险法的相关规定，积极主动的公开基金的运行情况，接受审计部门和人民大众的监督。目前，这一点也是我们在基金管理过程中做得非常不足的。三、 工伤具体经办流程对比在新加坡的雇员如果受到工伤，可以通过新加坡人力部根据工人赔偿法索赔，无论导致工伤的责任在雇主还是雇员，雇员都会得到赔偿。索赔程序简单易行，但赔偿金额有限。或者也可以委托律师根据民法进行民事诉讼索赔。若赢得官司，通常可获得更高的赔偿金额，但只有导致工伤的责任在雇主或第三方时，雇员才有可能获得事故责任方的赔偿；如果导致工伤的原因在于雇员自己，雇员不但得不到赔偿，还要支付有关律师费用。这两种渠道都有利有弊，雇员只能
11、选择其一进行。在中国，我们的做法是，工伤发生之后由用人单位及时向工伤经办机构报送工伤事故快报表，由工伤科进行工伤鉴定之后按工伤保险条例进行医药费的报销和一次性伤残补助金的赔付。若用人单位未能及时申报，那么在申报之前所产生的医药费由用人单位自行承担。如果工伤患者对工伤鉴定结果有异议，可以申请行政复议。对于工伤的申报并不影响工伤患者提起民事诉讼对雇主或第三方责任人进行索赔。通过对比，我们可以很清楚的看到，新加坡的相关法令在具体的操作过程中更多的强调了工伤患者（雇员）的责任，所有的经办流程需要由雇员自主出面进行；而中国的申报流程则注重强调用人单位（雇主）的责任。而且在2011年以前，工伤保险的覆盖人
12、群仅为月收入在1600新元以下的蓝领阶层，这一规定在去年8月才获得修改。这是由两国不同的社会体制所决定的，新加坡的工人赔偿法更加亲近雇主，而我国的工伤保险条例则更注重保障工伤职工的利益。由此也可以看出社会主义国家的优越性所在。在工伤范围的界定上，新加坡规定，雇员以乘客身份乘坐由雇主驾驶或安排的车辆在上班或下班途中发生意外，而该车辆并非公共交通工具。这种情况可以被界定为工伤。而中国的相关法令则规定，雇员在上下班途中发生的交通意外均可被界定为工伤。这也是我们的条令较新加坡更加亲民的地方。在工伤赔偿利益问题上，两国最大的不同在于，新加坡的工伤赔偿由雇主承担，政府不承担相应责任。而在中国，缴纳了工伤保
13、险的用人单位工伤赔偿由工伤保险基金支出，用人单位只支出几个相关小项的费用。在医疗费方面，新加坡规定，由意外发生当天开始计算一年内的医药费都由雇主承担，顶限为25000新元。在医药费超出了上述顶限的情况下，如果雇员要获得全部的医药费，就只能选择进行民事诉讼。而我国的工伤保险经办机构则为工伤职工报销所有在目录内的治疗费用，没有年限的界定。在新加坡，政府不设专门的工伤认定部门，一般的认定由保险公司负责进行。政府也不参与对于医药费的审查，而是出具表格，让主治药房或医院进行医药审查。这样的做法虽然能够更好的节约行政成本，但是明显不适合中国目前的国情，不利于工伤基金的安全。通过对比，我们可以发现，新加坡的
14、工伤申报制度比之中国，更加简便、更加高效。但是同时我们也要看到，新加坡的现行规定当中，更加注重保护雇主的利益，而在一定程度上损害了雇员的利益。而我国则采用大包大揽式的做法，将所有的工伤申报程序一律归于政府机构，这种做法虽然能够更好的维护雇主和雇员双方的利益，但是为我国行政机构的运转增加了负担，同时，由于雇员和雇主在整个事件中的责任被弱化了，导致骗保、伪造的现象也时有发生，不利于基金的安全。四、 职业健康监护及职业病诊断制度对比职业病的防治是工伤保险经办机构敦促企业进行安全生产的一项重要内容。目前，益阳市无法纳入工伤保险统筹管理的尘肺病人尚有几千人。这部分人员由于在工作中反复更换雇主，或者在私人
15、厂矿工作，其合法权益难以得到保障。而职业病的治疗是一个长期的过程，以工伤保险基金的现有规模，难以将这部分人全部统筹安排。如何妥善安置现有职业病患者，防治职业病的发生，这是我们在工作中不断探索的一个问题。2011年，新加坡排名前7为的职业病个案总数为845例，分别是职业性失聪743例、职业性皮肤病66例、化学物过量吸收11例、化学中毒8例、减压病7例、气压伤5例、职业性肺病5例。而对比同年度益阳市的数据，职业病报告起数为142起。无论从城市的产业结构、就业人口、还是经济规模对比分析，与新加坡比较，都不能正常反应我市职业病的发生情况。说明我国包括职业健康监护和职业病诊断在内的职业病防治的法规体系和
16、实际运行可能和新加坡存在很大差异，效果亦不相同。两国的职业卫生发展均受到相关法规的影响。不仅开展职业卫生需要相关法规作为依据，各相关法规亦保证了职业卫生的顺利实施。两国均制定了全国性职业安全卫生的法律，均建立了职业健康教育体系，从事职业卫生人员均接受过良好的专业知识培训或教育。但都反映专业人员不足，尤其是我国不能满足服务人群的需求。在保障体系方面，新加坡全民享受公费医疗，在某种程度上减轻了职业病保障的压力。加上法定赔偿和其他途径的补偿，劳动者罹患职业病后能得到全面保障。而我国医改刚刚起步，对于职业病保障有较高需求。而且职业病多发生于安全生产条件较差的小型作坊，工伤保险难以覆盖。所以职业病赔偿仍
17、是我国今后急需解决的问题。两国职业健康检查制度差异较大。新加坡职业健康检查规定行业少，强制健康检查项目少。这种制度设计具有行业针对性强、效益成本比高的特点。但是，覆盖的职业病危害因素少，不利于保护劳动者健康。相比而言，我国职业健康检查制度具有比较完整的法规标准体系，几乎覆盖了所有职业病危害因素，强制健康检查项目多，能更好的保护劳动者健康，但也造成整体健康检查成本高，成本-效益比低，尤其有些项目针对性不强，未设置豁免剂量（或强度），企业负担较重，健康检查制度难以落实到位。对两国而言，实施法定健康检查的得与失都未经过充分评估。也有少量的研究认为，对所有劳动者一律进行健康检查并不符合成本效益。从全球经济结构和分布来看，大部分区域国家都正在经历劳资关系改变、工作模式改变和新的职业卫生问题。建议以区域合作方式，研究法定健康检查的适用性、有点和缺点，发现新的职业卫生问题，为健康检查建立新策略、新标准和新指引，以促进日益工业化区域里的职业健康。两周的时间，能够学习到的东西其实是有限的。但也足够让我对新加坡较为成功的社会保险制度管中窥豹，有了一个大略的了解。对比自身的工作，我们要做的工作还有很多。新加坡之行不仅仅为我打开了一扇望向外面世界的窗户，更给了我一种不断学习，积极进取的向上态度。在今后的工作中，我将更多的将理论联系实践，取长补短，为工伤保险事业做出自己应有的贡献。二零一二年十一月二十日
