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1、宜昌城市建设融资平台发展情况调查报告湖北省财政厅/关 红 熊广泽 郭玉林5月上旬，我们对宜昌市城市建设投资开发有限公司（以下简称“宜昌城投”）发展情况进行了调研。我们认为，宜昌城投充分利用良好的外部环境，以公司治理为基础，以规范管理为重点，以市场经营为核心，以项目建设为依托，着力夯实融资平台，不断开辟融资渠道，有力地促进了宜昌市城市基础设施建设和经济社会又好又快发展。其运作特点和管理经验值得总结和借鉴。一、宜昌城投的发展历程宜昌城投自2002年成立至今的发展历程，大致分为起步、成长和提升三个阶段。（一）起步阶段（20022004年）。2002年9月，宜昌市为争取日本政府贷款建设环保项目，为适应
2、日方以项目法人为承债主体的要求，经省政府批准成立国有独资的宜昌城投，以企业法人身份担任项目业主，代表市政府对授权范围内的城市基础设施建设中的国有资本行使出资人职能，从事城市基础设施建设中的资本营运、投资运作和产权经营。公司设置三部一室，即资产经营部、资金管理部、项目管理部和综合办公室，注册资本8亿元，实收资本8.2亿元。其资本构成为：一是实物资本6.6亿元。其中，自来水公司划入资产4.3亿元，东山、云集隧道划入资产1.2亿元，城区燃气管网划入资产1.1亿元；二是城市污水处理收费权1.6亿元。成立之初的宜昌城投名为公司，实际上是政府部门主导下单一的借款平台，承借日元贷款84.6亿日元。 （二）成
3、长阶段（20042006年）。2004年5月，为推动城市建设投融资体制改革，实现宜昌城投与国家开发银行的有效合作，宜昌市政府决定宜昌城投独立运作，出台了调整和完善宜昌城投资产结构和法人治理结构实施方案，并一次性向宜昌城投注入10亿元固定资产，包括夷陵长江大桥、黄家湾垃圾处理场、国债投资建设的污水处理设施、部分市直机关国有房产、政府收购储备的土地资产、城区天然气的股份、市经济使用房开发建设管理中心的资产等，对初期的宜昌城投进行资产重组。在坚持科学性和前瞻性的基础上，进一步明确了宜昌城投的发展战略：运用政府投资形成的城市资产和政府特许经营权，通过资本营运及优良资产运作，逐步增强公司的经营能力和偿债
4、能力，实现城市建设可持续发展。其主要职能：一是筹措城市建设资金，二是负责城市基础设施建设，三是实施经营性项目开发。其间，累计完成城市公共项目投资20亿元，新增供水管网8公里，新增供水能力5万吨日，新增污水处理能力20万吨日，改造城市道路14公里，新建城市道路17公里。 （三）提升阶段（2006年至今）。2006年以来，借助宜昌市推动与国家开发银行更紧密合作，为打破国有企业长期存在的成本高、效率低的问题，宜昌城投根据公司法和现代企业制度的要求，实施“公司再造”，经营管理逐步制度化、规范化，经济效益、社会效益显著提升。一是法人治理结构逐步规范化。组织结构上实行决策、执行、监督分设，公司董事会、监事
5、会、经理层各司其职，各负其责；董事长、总经理、监事会召集人人选由市委、市政府决定，国资监管机构依法委派；董事会成员、公司高管人员由董事会依法聘任，财务总监由财政委派。二是内设机构逐步合理化。按照精简效能、职责明确、相互制衡的原则，设置了综合办公室、计划资金部、工程项目部、资产经营部、合同与法律事务部等五个部门。三是人员管理逐步企业化。推行全员聘用制，部门经理、项目经理竞争上岗，工作人员双向选择。四是业绩考核逐步责任化。公司与各项目部就项目工期、质量、成本签订目标责任书，分解指标，层层考核。五是制度建设逐步系统化。公司先后出台了资金管理、项目管理、工程管理、内部财务管理、人力资源管理及公司经营发
6、展管理等20多项制度。2007年度，公司总资产45亿元，负债24亿元，含财政性兜底负债12亿元；共投入城市建设资金23.1亿元；现有员工46人；二级子公司5家，含全资子公司4家，控股子公司1家。业务涉及基础设施建设、自来水、污水处理、垃圾处理、天燃气、房地产、户外广告、项目管理等行业，逐步实现了多元化经营发展模式。二、宜昌城投着力打造融资平台的主要作法城市是经济社会发展的重要载体。宜昌城投的运营对城市基础设施的建设、城市骨架的拓展、城市功能的完善以及城市实力的提升，具有举足轻重的作用。截至目前，宜昌城投先后向外国政府、国家开发银行、地方商业银行等融资累计23.1亿元，其中财政投入7.9亿元，国
7、债资金2亿元，外国政府贷款5.8亿元，开发银行贷款6.9亿元，其他方式融资0.5亿元。投资建设工程项目20个。完成道路建设41.62公里，其中新建20.67公里，改造20.95公里，新增城区面积9平方公里，为城市发展提供了更大的空间，有效地改善了宜昌城市面貌，为深南玻、三新磷化和新洋丰等项目落户宜昌创造了更为宽松的投资环境；临江溪、平湖、沙河等三个污水处理厂日治污23.4吨，使宜昌城区污水处理率达到80以上；黄家湾垃圾处理厂日处理垃圾300吨，其中处理生活垃圾200吨，处理医疗卫生垃圾100吨，加之改、扩、建3座垃圾中转站，使得宜昌市生活垃圾无害处理率达到90以上；猇亭二水厂建成使得宜昌市城区
8、居民整体供水普及率达100。宜昌城投建设经营城市的理念不仅提升了宜昌市的城市品位，而且有力地推动了宜昌经济社会的可持续发展。2007年，宜昌市实现生产总值820.90亿元，比上年增长15，连续四年实现两位数增长，发展速度比上年加快2.8个百分点。全市完成区域财政总收入164.35亿元，增长12%。其中地方一般预算收入35.57亿元，增长30。城市建设服务经济发展，经济发展促进城市建设，宜昌城投与整个宜昌的发展融为一体，相互促进，相互协调，宜昌城投已成为宜昌经济社会发展的“催化剂”、“服务器”，其作法是： （一）发展环境优良化。资产注入和政策扶持是宜昌城投快速发展的重要支撑。2004年，市政府从
9、宜昌经济社会发展的战略全局出发，着眼于省域副中心城市建设、走在中部地区同等城市发展前列的要求，明确了宜昌城投的职能定位、发展规划和发展目标，出台了资源整合、法人治理结构的调整措施。一次性注入10亿元城市存量资产给宜昌城投，并决定逐年增加宜昌城投的注册资本和经营资产，以提高公司资产质量、提升公司“造血”功能。与此同时，财政、城建、规划、国土、发改等部门通力协作，站在宜昌发展全局的高度，全力支持宜昌城投做大做强。在组织领导方面，宜昌市政府成立了利用日本政府贷款管理领导小组办公室和开发性金融工作领导小组办公室，市政府分管城建的副市长亲自协调宜昌城投与政府部门的关系，有效解决了宜昌城投经营过程中的问题
10、。（二）统筹兼顾效益化。城市公共产品和公共服务的零收益性，是目前城市建设融资难的根本原因。为此，宜昌城投充分发挥市政府赋予的职能，运用市场手段运作城市建设。一方面深入研究开发区域产业布局、功能区分、社会规划等因素，策划统一规划、统一拆迁方案，有效降低项目开发成本，提高城市资源的市场价值；另一方面通过实行项目建设、土地开发、项目拍卖、户外广告位等捆绑运营，统一运作，实现城市公共产品和非公共产品开发一体化、社会效益和经济效益一体化，提高综合效益，降低项目开发成本。如在老城区道路改造中，宜昌城投将强、弱电等10种管线下地管沟一次性设计建设到位，避免出现马路反复开挖；在沿江大道道路建设时，兼顾环境效益
11、和生态效益，把与之配套的污水管网、护岸、公园同步建设，减少多次施工，避免出现既扰民又浪费的现象。（三）项目运作市场化。宜昌城投实行“公司项目部”的运作模式，项目部实行虚拟公司成本核算，将公益性项目交由项目部实施。成立专门的房地产公司作为宜昌城投的开发建设平台，将经营性项目归口于房地产公司运作。宜昌城投在承担项目区域内公共基础设施建设和土地整理开发时，主要以自身资产及收益为基础，建立项目自身现金流，不完全依赖政府信用，并以项目区域内土地开发收入和政府补贴收入覆盖项目所需的支出，实现效益平衡，按照市场化方式独立进行对外融资和债务偿还。如在运作城东生态新区项目时，宜昌城投通过征地拆迁和基础设施建设，
12、整理出可用于商业开发的土地共计2862亩，按照目前的市场价格80万元/亩测算，预计土地转让收入可达23亿元，不仅可以弥补开发成本，而且还为城市建设积累了可观的资金。城东新区采取“先修建道路、配套市政设施，再营造环境、完善服务功能，最后转让项目、建设新区”的开发模式，为宜昌城投今后的市场化运作探索出了一条新路。（四）工程建设规范化。宜昌城投在严格招投标的基础上，对项目建设实现分类投资管理体制。公益性项目由市财政局牵头，编制城市建设维护资金年度计划，将城投公司的公益性项目投资纳入财政资金管理的范畴；对于经营性项目按照国有资产管理的规定，城投公司利用自身信用融资，重大事项向市国资委报告。公司还成立项
13、目管理公司，配备专职人员，按属性将项目分为公益性项目、准公益性项目和经营性项目，并建立项目档案，实行专人专责专账管理。项目建设监管实行工程施工现场签证制度、工程项目监理制度，监理人员针对资金投入、施工进度、工程质量和项目合同要求出具签证文书；工程变更实行立项审批制度，规定工程变更类别，规定提前申报时限，明确划分变更审批权限；项目竣工验收时限实行“三级审计”制度，即公司内审、中介机构再审、政府审计部门终审。（五）财务管理制度化。宜昌城投根据不同项目，实行了核算分账制，公益性项目和经营性项目分开核算。依据项目的总投资、项目建设内容、商务或采购合同等设立项目台账，准确反映项目资金走向。为了管好建设资
14、金，城投公司建立完善了资金内部控制制度。一是实行全面合同管理。对于5000元以上的经济活动必须签订合同，明确双方的权利与义务。二是建立严密的内部制衡制度。对于合同的签订和合同款的支付实行“六签一审”联合会签制，即公司内部四个部门审查、分管副总经理及财务总监审核、公司法人代表审批，对于银行款项的支付实行大额付款第三方复核，有效地保证了资金安全和使用效益。三是市财政局委派了财务总监和会计，参与合同签订和会计核算，加强资金日常监督管理。四是审计部门对资金使用进行审计，资金结算一律以审计部门审定的金额为依据，保证资金的安全和有效使用。（六）融资渠道多元化。宜昌城投成立初期，经营性资产仅有2000万元，
15、占注册资本的2.5。2007年，通过资产置换的方式，用经营性资产宜昌城东大道土地置换注册资本金中原东山、云集隧道1.2亿元、城区燃气管网0.6亿元、污水处理收费权1.6亿元，共计3.4亿元。公司经营性资产比例由原来的2.5提高到现在的45，有效增加了公司资本含金量，扩充了现金流，提升公司融资实力，把平台打造成为实力较强、信用较好，具备“选项目、评项目、管项目”的市场融资主体，实现融资需求与金融机构资金的有效对接，不断拓展融资渠道。目前，宜昌城投在与外国政府贷款、国家开发银行融资的基础上，积极与其他金融机构开展直接银团贷款、联合贷款等业务合作，扩大城建资金融资渠道。截止2008年4月底，城投公司
16、向相关金融机构融资累计达4亿元。（七）偿债主体明晰化。对公益性代建项目贷款，如沿江大道、滨江公园等公益性项目，到期贷款本息由宜昌城投测算并专题报告市政府，偿债资金由市级财政统筹安排。截止目前，市财政共安排偿债资金10.43亿元；对城投公司用于自身经营项目贷款，如城东生态新区项目，偿债资金由城投公司通过土地开发、项目经营所取得的经营收益偿还；对通过平台借款用于宜昌开发区东山园区、猇亭园区和白洋园区项目贷款，偿债资金按照财政体制分别承担。（八）公司治理企业化。一是实行全员合同制。摒弃传统僵化、缺乏生机与活力的用人制度，选贤任能，奖勤罚懒，做到干部能上能下，员工能进能出。二是实行薪酬绩效化。强化考核
17、，员工收入与绩效挂钩，工资每月发一半，年底根据考核结果进行补发；对项目部实行虚拟公司化考核，项目部管理费用（包括水电、日常办公等费用）超出预算部分，从项目奖励扣除。三是注重学习培训多元化，培育企业文化，创建和谐企业。定期邀请相关专家对员工进行专业技能培训，提高员工专业职能水平；班子成员定期与员工沟通，与开行湖北省分行开展干部交流，注重人才培养，全方位多角度增强企业的凝聚力和战斗力。三、宜昌城投打造融资平台的有益启示（一）解放思想，创新理念，是宜昌城投跨越式发展的根本动力。和全国许多城市的城投公司一样，宜昌城投成立初期也存在着行政化运作的惯性、衙门化管理的模式，公司色彩淡薄、企业理念欠缺，短期维
18、持尚可，长远发展堪忧。长此以往，宜昌城投还不是真正意义上的“企业”，不是市场经济中的“合规主体”， 不能发挥和提高融资平台的“造血”功能和偿债能力，因循守旧、不思进取的思维定式，风险意识淡薄的经营理念，不仅不能发展壮大企业，甚至有可能给政府和财政带来沉重的债务包袱。在市委、市政府的高度重视和财政、城建、国资等部门的大力支持下，宜昌城投一班人解放思想，大胆改革，主动脱胎换骨， 实行政企分开，彻底切断公司干部与行政事业单位的身份“脐带”，宜昌城投一举成为完全的市场主体，宜昌城投的员工彻底成为企业员工，员工领取的薪水不再是财政发放的工资，而是在企业劳动的辛勤所得。现实的改变比理论的说教生动有力，企业
19、发展与员工利益紧密相关、共生共荣，形成生死相依、命运相随的利益共同体。地位决定思想，思想决定行动，转换身份带来“生存压力”，“生存压力”放大发展动力，发展动力创新经营理念，经营理念创造经济效益。目前，宜昌城投形成人人谋划发展、个个加快发展的良好局面。（二）自主经营，规范运作，是宜昌城投又好又快发展的基本前提。2006年以来，按照着力打造融资平台的思路，宜昌城投实行出资人决策、企业化经营、市场化运作的运作模式，自主经营、自负盈亏。依据公司法和公司章程，宜昌城投按照现代企业制度的要求，不断完善经营管理体制，内部分工明确、运作快捷、制度到位、考核具体、监督有力，做到了规范化、制度化。对二级公司的管理
20、，主要是以资产为纽带，以业绩考核为主线，以干部管理为重点，科学制定目标，严格进行考核，目前，宜昌城投的一家全资子公司2008年经营利润有望突破1000万元。（三）多元融资，风险控制，是宜昌城投可持续发展的可靠保障。随着省域副中心城市建设步伐的加快，公司实力的不断增强，管理能力的不断提高，治理结构的不断完善，自身效益也在不断扩大，在开行政策性贷款的撬动作用下，充分吸引其他金融机构和社会资金进入，实现资金来源多元化，融入更多的资金推动城市建设和经济发展，已经成为宜昌城投的重要职责。因此，开辟多元化融资渠道，降低融资成本，与防范和控制融资风险密不可分，建立健全风险预警机制迫在眉睫。宜昌城投以政府组织
21、增信原理为基础，通过一系列制度安排，科学、合理、高效地将政府在城市发展规划、政策制定、资源配置、统筹协调等方面的优势转化为可以运用的信用资源，逐步培育和扩大公司自身信用能力，改善公司融资环境，实现地方政府融资市场化运作的目标。同时，宜昌城投稳健经营，经营项目力求滚动发展，融资工作的影响力、控制力和带动力不断加强，资产负债率控制在50%以下，融资风险得以有效控制。（四）效益优先，综合开发，是宜昌城投科学发展的有效途径。宜昌市政府组建宜昌城投以前，对城市基础设施项目建设，各建设部门难以充分考虑建设项目的系统性，对城市资源的有限性和经营性缺乏统筹兼顾，不仅造成有限的城市资源浪费，而且还增加了项目建设
22、成本，以及随之而来的还本付息压力。宜昌城投作为城市建设的主要业主后，在城市建设项目上，从提升项目综合效益的角度出发，统筹兼顾项目的环境效益和生态效益，通过经营手段运作城市建设，实现了项目社会效益、经济效益、环境效益的“三效”统一，有力地推动了城市建设的良性发展。四、关于进一步加强和完善地方投融资平台建设的几点建议宜昌城投在融资平台建设管理上取得了一定的成效，通过多元化的融资渠道为宜昌的城市建设和经济社会发展作出了积极贡献，对全省各地融资平台的发展探索和积累了一些有益的经验。但在调研中，我们也发现了一些问题和不足，主要有以下几个方面：一是按现代企业制度的要求还要不断改革完善；二是宜昌城投的资产规
23、模依然偏小，赢利能力和持续发展能力还有待进一步提高；三是多元融资和风险控制方面还有待进一步加强。宜昌城投存在的这些问题和不足，也是各地融资平台建设中的共性问题。为了加强和完善全省各地投融资平台建设和管理，提出如下建议：（一）完善治理结构，规范公司运作，促进公司发展。各地城投公司初期在人员配置、项目选择、项目规划、项目实施等方面，以政府主导为主，是典型的“行政性公司”，政企不分，职责不明。这种治理方式不利于调动公司经营的积极性，不符合现代企业制度的要求，同时有可能形成各地财政的潜在负担和风险。建议进一步解放思想，继续按现代企业制度的要求，完善公司法人治理结构，变行政性治理为公司制治理，变慢步发展
24、为跨越式发展，使公司成为完全意义上的自主经营、独立核算、自负盈亏的企业法人。（二）提升资产质量，壮大资产规模，提高赢利能力。目前，各地城投公司资产绝大部分为政府公益性资产，经营性资产所占比例甚微，导致公司自主经营能力较弱，抗风险能力不强，不利于融资平台的市场化运作，不利于融资平台的发展壮大。因此，地方政府应进一步引导城投公司，协调相关部门调整城投公司现有的资产结构，加大经营性资产置换公益性资产的力度，通过资产重组整合，扩大经营性资产比重，增强公司“造血”功能，做大做强城投公司。（三）培育公司信用，调整负债结构，控制融资风险。目前，各地城投公司融资信用结构为政府信用、企业信用、项目信用并存，但绝大部分融资主要依托政府信用，偿债资金来源主要是财政安排。这种信用结构不利于公司做大做强，不利于有效控制财政风险。因此，地方政府要重点培育城投公司的市场功能和企业信用，逐步弱化政府信用，强化公司信用，突出单个项目经营信用，突破直接融资，建立项目贷款借、用、还的长效机制，有效防范和控制企业风险和财政风险。F责任编辑/莫之军
