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1、我公司在PPP模式下的机遇与挑战一、政府与社会资本合作（PPP）模式概念PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”，财政部的定义为“政府与社会资本合作”,是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营或基础设施维护的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。PPP模式以政府部门授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高了公共产品或服务的质量和供给效率。虽然私人
2、部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。1.外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服
3、务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。2.特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，
4、即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。3.私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。 二、政府与社会资本合作（PPP）模式内涵（一）PPP是一种项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政
5、府给予的有限承诺是贷款的安全保障。（二）PPP融资模式可以使社会资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。PPP方式的操作规则不仅使企业参与到城市建设等基础设施项目的确认、设计和可行性研究等前期工作，而且将更有效率的管理方法与技术引入项目，这不仅降低了投资风险，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，较好地保障国家与企业各方的利益。对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。（三）PPP模式可以在一定程度上保证社会资本“有利可图”。采取PPP模式，政府可以给予社会投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保等。通过实施这些政策可提高社会资本投资城市建设等基
6、础设施项目的积极性。（四）PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，政府和社会资本共同参与城市基础设施的建设和运营，由企业负责项目融资，不仅能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。三、国外运用PPP模式的现状及我国的相关政策1992年，英国最早应用“PPP”模式，适用于“PPP”模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理等，目前英国签订的PPP合同累计超过700项，总投资超过5
7、00亿英镑。1994年，智利在基础设施和公用事业急需改善的背景下引进了“PPP”模式。1997年，葡萄牙启动“PPP”模式，首先应用在公路网的建设，目前正在实施医院、铁路和城市地铁的修建和运营。2004年，巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案，将公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式的招标项目。在美国，最大的PPP领域是供水和废水处理，约15%的市政水务服务通过PPP项目进行，并且越来越多的交通运输项目也开始采用PPP模式。21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织均在全球大力推广“PPP”的理念和经验，发展中国家也已纷纷开始实践。PPP模式目前在国内处于初创和探索的阶段
8、，从2013年底酝酿到2014年进行全国性布局，到2015年全面进入“试水期”，政府也开始认识到PPP模式在基础设施建设等领域的重要现实价值，在国家政策及法律法规层面给予了很大力度的支持。2014年4月和10月，国务院召开的两次常务会议都对PPP模式进行了积极推广。5月21日，国家发改委公布80个领域鼓励社会投资的项目。5月25日，财政部成立PPP工作领导小组，之后又成立PPP中心。2014年9月24日，财政部发布关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知。10月2日，国务院发布关于加强地方政府性债务管理的意见。10月28日，财政部发布地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法，预算法的修
9、订和中期财政规划，为PPP模式推广铺平了道路。2014年11月16日，国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见提出，鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，推进市政基础设施投资运营市场化，改革完善交通投融资机制，鼓励社会资本加强能源设施投资，推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化，鼓励社会资本加大社会事业投资力度，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，创新融资方式拓宽融资渠道。2014年12月4日，两部委同日发布3份文件：财政部政府和社会资本合作模式操作指南(试行)、30个PPP示范项目清单即关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知以及国家发改委关于开展政府和社会资本
10、合作的指导意见，提出政府要通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。2015年1月19日，国家发改委牵头起草基础设施和公用事业特许经营管理办法；同一天，财政部发布政府和社会资本合作项目政府采购管理办法。4月21日，国务院常务会议审议通过了基础设施和公用事业特许经营管理办法。这一系列的法律条文，在形式上规范了PPP模式的论证审批、操作流程、合同管理、项目实施等具体流程，为PPP模式的规模化推广奠定了基础。2015年4月21日，财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会等部门关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投
11、资建设和运营管理的通知提出，运用政府和社会资本合作模式(PPP)，推进公共租赁住房投资建设和运营管理。2015年5月13日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议提到，将在医疗、养老、交通等领域推广政府和社会资本合作模式（PPP），以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报。2015年5月19日，国务院办公厅发布关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见，提出围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模
12、式。北京市政府也于2015年3月25日发布了北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的实施意见，要求在生态环保、交通设施、能源设施、棚户区改造、新型城镇化、社会事业、“高精尖”产业等7个领域健全政府和社会资本合作（PPP）机制。四、推行政府与社会资本合作（PPP）模式的背景十八届三中全会指出：要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。国务院要求财政部门深入贯彻落实十八届三中全会精神
13、，更好地发挥财政职能作用，在制度安排上处理好政府与市场、政府与社会的关系。财政作为国家治理的基础和重要支柱，是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、保障国家机器运行载体。推广运用PPP模式，是财政部门发挥财政职能作用的切入点和深化财政体制改革的抓手。 五、推行政府与社会资本合作（PPP）模式的意义最近，万亿地方债务置换是财经界的热门话题。据了解，原先期限短、利率高的地方政府债务将被置换成低成本、期限长的债务，从而解决地方政府债务到期问题。从深层来看，债务置换也是地方政府投融资改革的一部分。过往这些领域的投资主要由地方融资平台来完成，但在土地财政日益受限的情况下，基于融资平台的地方债务也暴露
14、出较大风险。PPP模式的主要目的就是为了降低政府的负债、减轻政府筹资压力,因此，PPP将成为地方政府基建的重要融资渠道，在当前“一带一路”国家战略推进之际，PPP也将大显身手。 当前，很多社会资本缺乏投资渠道，正和融资难一样成为经济运行过程中的一个问题。在经济下行的大背景下，一些社会资本对经济前景缺乏乐观预期，导致投资减少，信贷积极性降低。对很多民营资本而言，由于自身实力及一些产业壁垒的存在，它们多局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业，对于像电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域，民营资本虽然想参与，但却受制于资金规模、产业政策等种种障碍。PPP这种模式为社会资本开启了新的可能。通
15、过与政府的合作，原先无法进入的基建领域，借助这一模式，有了很好的进入通道。政府通过授予特许经营权，社会资本可以在很长的经营期内获得稳定的现金流。同时，政府与社会资本的合作，也使其能得到更充足的信贷支持。未来在城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老医疗、新农村建设等多个领域，PPP将有广阔的应用前景。据预计，未来十年我国PPP项目有望达到十万亿元规模，这给社会资本提供了广阔的投资市场。推广使用“PPP”模式，是支持新型城镇化建设的重要手段。有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。推广运用“PPP”模式。是改进政府公共服务的重要举措。“PPP”
16、模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于理清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。推广运用“PPP”模式，是建立现代财政制度的内在要求。“PPP”模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。六、北京地铁四号线的PPP样本价值 （一）五矿信托试水PPP 2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)有限
17、公司签订沈抚新城政府购买服务合作框架协议，开展沈抚新城基础设施建设。在该项目中，政府以特许权协议为基础，由沈抚新城管委会、五矿信托、中建一局共同注资成立项目公司并签署合作协议，按照协议约定，中建一局将获得沈抚新城抚顺区域内的安置房建设及电力、供热、道路、桥梁等基础设施建设项目的施工总承包权。政府将对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 上述工程项目供需资金35.88 亿元，五矿信托作为引入的投资方，将以股权投资形式进入，成为项目公司的绝对大股东，项目承包方中建一局的投资金额为 200 万元。 （二）中信地产汕头项
18、目推PPP模式 2010年，中信地产大股东中国中信集团公司（下称“中信集团”）与汕头市政府签订中信滨海新城项目战略合作框架协议。作为中信探索和实践PPP模式的一个落地典范项目，汕头滨海新城项目规划面积达168平方公里，预计开发周期为25年，采用分片区滚动开发的模式。在该新区中，中信负责土地一级开发整理以及海湾隧道、市政道路等基础设施的建设，并提供学校、医院、公园、博物馆、展览馆等城市公共服务设施，同时还将协助当地政府招商引资。 项目包括四个层级文件： 第一个层级的文件是中信集团和汕头市政府框架合作协议，以及中信地产公司和濠江区政府关于项目的合作框架协议。 第二个层级的具体操作是基础性的文件，中
19、信滨海新城项目城市运营协议书，以及投资成本及成本回报的协议性文件。 第三个层级的协议专门讲苏埃海底通道和统征地建设的投资协议书，以及非统征地的土地一级开发协议书。 第四个层级的协议是关于隧道如何建设，隧道公司如何组建，将来增值扩股应按什么规则处理。关于土地，一级土地开发如何委托给投资开发主体，如何赋权，将来投资土地开发成本如何顺利回收，发生风险时怎样获得补偿，发生争议如何处理等。 （三）北京地铁16号线试水PPP 北京地铁16号线，计划总投资约500亿元，由北京市基础设施投资有限公司(下称“京投公司”)承担项目规划和建设。京投公司将16 号线的总投资按一定的原则和比例，分为投资建设(A部分)和
20、运营管理(B部分) 。A部分拟引入中再资产管理股份有限公司(简称中再资产)，投资金额约120亿元股权投资，B部分有望再次引入北京京港地铁有限公司(简称京港地铁)作为特许经营权的合作方，计划引入初始投资150亿元。该项目有三家保险公司参与A部分的竞标，耗时近三年，最终中再资产胜出。中再资产采取“10年+10年”的投资模式，分为两期，分别投资为70亿元、50 亿元，占16号线项目公司近80%的股权，由中再资产向社会募集资金。从股权结构看，中再资产是16号线项目公司绝对大股东，但实质上仅为财务投资人，该项投资预计年化收益率约7%。双方承诺，前十年只付息，不偿还本金。 16号线的融资模式是一次全新的尝
21、试，引入保险公司股权资金和特许经营投资后，京投公司有望仅仅使用32亿元资本金，撬动了各类社会资本270亿元，债务融资约200亿元。 （四）北京地铁4号线北京地铁四号线的PPP探索始于2003年北京市政府基础设施投融资体制改革，具有准公共产品性质的轨道交通开始尝试公司合营，扩大政府融资渠道，提高融资效率。当时北京市政府率先推出了适宜PPP生存发展的基础设施投融资体制改革政策，以及相关的特许经营政策，并对当时国有独资的地铁集团进行改造，一分为三，以拆分后新成立的地铁融资公司北京基础设施投资公司（简称京投公司）作为主体，代表政府与社会资本进行合作。对于当时的北京市来说，面临申奥庞大的轨道交通资金压力
22、，以及滞后的地铁运营服务、管理体系的升级。因此，他们在考虑合作伙伴时，更多的考虑既能带来资金，又能提升北京整体地铁运营管理、服务水平的合作对象。香港地铁公司正是这样成为北京市政府的合作伙伴的。港铁是世界上唯一盈利的地铁公司，且和北京具有相同的文化传承，再加上他们当时正处于向内地扩张阶段，双方一拍即合。但这次合作之前，北京市政府花了3年多时间进行调研、反复论证、艰苦卓绝的谈判。可见，对于PPP项目来说，前期的准备工作是至关重要的。在双方的合作中，项目分为建设期（4年）和运营期（30年）。其中项目建设期投资分为A、B两部门。A部门土建工程投资需107亿元，由京投公司担任，B部门设备装配投资需46亿
23、元，由组建的PPP项目公司北京京港地铁有限公司（该公司由京投公司、港铁公司和首创公司合资成立）担任投资；运营期经由票款收入，港铁中止运营维护并收回投资，由北京市交通委担任监管，待30年特许运营期终结后无偿移交给京投公司。后期很多人研究北京地铁四号线后发现，四号线的股权设置、风险机制以及补偿机制对其成功起到了至关重要的作用。比如股权设置上，京投、港铁和首创分别占股为2%、49%、49%，这既符合当时政策规定外伤投资占股不得超过50%的规定，又没有绝对的控股方，可充分调动各方优势和积极性。北京当地国有大企业首创集团的加入，既给港铁吃了一颗定心丸，也能让首创作为参与方去处理港铁在北京水土不服不能处理
24、的事务。京投的占股，使得当30年的特许经营期结束，便于其对B部分进行接管。PPP公司设立5名董事，其中京投1名，首创2名，港铁2名，京投代表担任董事长。这样一旦港铁和首创意见不合需要投票决策时，代表政府的京投可以从中调解，且京投的一票至关重要。待4号线项目土建工程完工验收后，PPP公司取得A部门的资产运用权，担任地铁4号线的运营打点、全数设备维护和除洞体外的资产更新，以及站内商业运营，经由地铁票款收入及站内商业运营收入收受接管投资。京投公司在方案中也设立了风险分担机制，包括完工风险安排、客流风险安排、票价风险安排等。在客流方面，规定如果连续3年的当年实际客流量比预测客流量低85%，则PPP公司
25、可以向政府申请补贴；票价方面，如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平，市政府将就其差额给予PPP公司作为补偿，如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平，则PPP公司需将其差额的70%返还给政府。2010年、2011年，北京市发改委和国家发改委分别对4号线PPP项目进行了评价，认为引入社会投资有效缓解了当时北京市政府的投资压力。最终经测算，如果4号线采用传统模式投资，北京市政府的财政支出总额大概是600多亿元，采用PPP模式让北京市政府减少财政支出大约100亿元。地铁4号线是北京首个轨道交通的特许经营项目。在此之前，北京地铁对于国际上普遍使用的地铁准点率、设备可用小时数等
26、概念比较陌生，更谈不上考虑如何监管特许经营方。港铁的进入将这些理念带进了北京地铁，随后，北京市依据这些国际通行概念制定了适用于北京地铁的监管办法。从四号线案例可见，代表政府的京投在整个过程中扮演的角色就是平衡，平衡建设期资金和运营期资金。地铁项目的长期回报特点决定了其管理和短期推高GDP思维下的项目管理大不同，在项目中政府和社会资本实际上是一种新型伙伴关系：风险要共担，利益要共享，谁也不要独享利益，谁也不要牟取暴利。四号线PPP模式之所以成为样板，关键在于它找到了一条可持续的盈利模式，能够兼顾双方利益。四号线当时服从于政府统一的2元票价，而且站内禁止设任何零售商业设施。对于当时的港铁来说，能够
27、盈利的部分就是：广告、通信等方面的开发，以及来自客流的分成。经过测算，当时的内部票价远高于2元。在这种情况下，北京市与港铁协议，尝试了一种机动灵活的票价补贴机制。在客流方面，规定如果连续3年的当年实际客流量比预测客流量低85%，则PPP公司可以向政府申请补贴；票价方面，如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平，政府将就其差额给予PPP公司作为补偿，如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平，则PPP公司需将其差额的70%返还给政府。这种机制使得京港的利益得到了保障，同时也保障了公众利益，使得公益性行业维持在政策利润之内。四号线京港公司的盈利主要来自两个方面，一是公司内部的高
28、效管理和成本控制；二是客流量大幅增长为公司带来的超预期收益。七、我公司在PPP模式下的机遇与挑战 （一）PPP模式下面临的机遇 建筑业企业是PPP模式的参与主体，PPP模式在我国的大力推广，必将给建筑业和建筑企业带来重大改变。在传统模式下，政府基础设施建设的业主一般是政府所属城投公司或国有控股公司，它们从一定意义上来说并不是独立的市场主体，政府在基础设施建设中的角色是裁判员和运动员。而在PPP模式下，政府变成了监管者，项目业主是企业。这一改变，带来的最直接变化是项目的决策、运营等事项都要遵循市场规律。而企业则从之前的“打工者”变成了投资者、建设者和运营者，不仅责任更大，而且对自我综合素质的要求
29、更高。因此，在PPP模式的大力推广下，建筑业企业的机遇主要有：一是PPP模式解决了许多项目的融资困局，使一些传统模式下无力投资的项目变为可能，这为建筑业企业带来了更多的业务量。二是采用PPP模式建造、运营的项目，其质量、效益将远好于传统项目。这意味着建筑行业低于3%的平均利润率将会有很大的改变，“优质优价”的市场原则将使建筑业企业获得更大的利润。三是建筑业企业将分享项目投资、运营收益，不仅能增加利润来源，还会使企业的盈利更趋持续、稳定。四是为企业完善上下游产业链提供机遇。建筑业是传统行业，业务主要围绕项目建设，其商业模式是典型的单一型工程承包模式。近年来，已有部分有实力的企业开始涉足综合投资开
30、发模式，但为数尚少。采用PPP模式参与基础设施建设，建筑业企业有了实现投资、建设、运营一体化并打通上下游产业链的机会。施工企业将由原来单一的施工承包商向投资商、施工承包商、运维服务商等角色转变，经营结构将由原来单一的施工业务收入，向上有投资收益、中间有施工利润、下有运行维护服务收入的多重收益结构转变。五是为知名品牌打造提供了平台。PPP项目的知名度远高于一般工程，企业在一个PPP项目上的成功运作，将为企业带来远超经济效益的品牌效益和社会效益，给企业的长远发展带来好处。高回报意味着高风险，在参与PPP项目时，建筑业企业面临的风险大多来自于政府。在PPP项目中，政府往往扮演着多重角色，包括需求分析
31、、投资分析决策、特许权授予、担保、产品或服务购买、土地提供和税收优惠等。在PPP项目实施过程中，往往由于当地政治经济环境和项目本身需求，参与者各方利益要求和对项目的认知不同等，政府不能恰当地履行自身职责，使项目在推进中出现问题。一是法律制度和公共管理不健全。自2013年开始，国家财政部力推PPP模式并陆续出台了一系列政策措施，但被称为PPP基本法的“特许经营法”立法已接近两年，目前尚未出台。此外，中央和地方政府缺少一站式立项、评估和审批等机构，若没有有效的公共管理机构作为支持，对授予和保护企业权利有利的法律体系也将失去作用。英国、澳大利亚等国家多是在财政部内设立公共项目管理部门或PPP管理部门
32、。二是政企观念不同。政府和企业从各自利益角度分析项目的可行性，以检验项目是否符合各自的目标。政府部门更多地倾向于考虑社会效益，而私营部门则更多地关心项目的经济效益。三是投资决策失误。不同的观念带来的不仅是政企双方不同的行为准则矛盾，也使项目一开始便面临着项目的立项、投资决策、可行性研究失误等带来的问题。据媒体报道，很多地方存在PPP项目盲目上马的现象，仅仅把PPP当作融资工具，而不是真的提高项目的运行效率和公共治理能力，这或将为后期政府与社会资本投资人的纠纷埋下隐患。而有些企业也存在“跑马圈地”的心态，这些企业为了防止竞争对手抢占先机，即使没什么收益的项目也会积极介入，与政府草签协议，但这些协
33、议其实未必能落实。四是政企地位不平等。政企地位不平等是普遍存在的问题，政府部门的强势地位容易导致项目运作过程中决策的随意变更，其短期行为可能会导致政策的不连续，如地方政府换届后履行合同的意愿不足等，会在项目实施的不同阶段给企业带来困扰。此外，政府对项目期望的不确定、可能存在的官僚主义和贪污腐败以及区域、地方或部门间的内部竞争等，都会使企业处于被动地位。目前，PPP已全面进入试水期，对于来自政府方面的风险，企业更关注自身在项目中的股权和回报率。一是股权分配是不少建筑企业参与PPP项目时考虑的关键因素。对于PPP项目，不少地方政府部门明确表示，企业可以入股，但绝对不能控股，政府一定要保证51%的控
34、股权。这让很多企业尤其是民营企业望而却步。因为自身资金实力有限，民企普遍比较担心投资或入股后没有话语权。二是项目投资回报率过低或成为民企参与PPP的障碍。评价一个PPP项目是否成功，关键在于该项目是否实现了政府、企业和公众的多赢以及政府、企业是否合理地分担了风险。PPP项目投资周期长，若回报率较低，企业或许就失去了进入的意愿，也就违背了PPP模式推行的初衷。此外，对建筑业企业而言，要广泛而有效地参与到PPP热潮中，除了要有防范风险的意识、措施之外，修炼内功是最重要的。建筑业企业多年来一直以粗放型发展方式在新中国的城镇化建设征程上狂飙猛进，庞大的身躯每每使得企业在转型之际落于其他行业企业之后，参
35、与PPP项目虽然风险较大，但也是企业摆脱粗放型发展模式、向精细化管理转型的有效方式。企业要摆脱竞标拿项目、赚快钱的传统思维，就必须在经营管理上下大力气。（二）PPP模式下的风险防范 PPP模式的本质是使社会资源实现最优化配置，是利用社会资金、社会力量来激发市场活力、社会活力，提高基础设施公共服务供给效率的最佳方式之一。因此，该模式在运行中注定要牵涉到各方利益，而能否解决好风险分担和利益分配问题，是PPP模式能否健康、长远发展的关键。政府的契约精神和能力建设是基础。PPP尽快立法是全社会的共同期盼。立法中应当明确规定PPP项目实施方案、实施机关应当以项目是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服务
36、质量为基本衡量标准，对PPP项目的可行性进行评估论证，兼顾项目的社会效益和经济效益；确定给予投资人的合理回报，投资回报方式应结合项目的市场需求，同类项目融资成本、投资建设运维成本等因素综合确定，并应确定相应的价格调整和补偿机制。而在PPP法出台前，在PPP特许权协议示范文本中应对投资回报方式、价格调整和补偿方式加以明确约定。在PPP相关立法和全面推进依法治国的大背景下，合作双方尤其是政府参与方严格依照相关法律和协议履约的契约精神是项目成功不可或缺的因素。对于能力不足问题，政府部门应开展相关能力建设培训，根据具体项目的需求，聘请专业的财务顾问、法律顾问或技术顾问，以弥补能力不足。合理的风险分担是
37、核心。合理的风险分担是PPP项目成功的核心要素。PPP签署的合同都是长期的，一般都将持续二三十年，中间会产生哪些风险谁也无法准确预测和完全承担，有些事情的发生甚至会让PPP项目失败，让企业、政府和百姓蒙受损失。强调利益共享和风险共担、由更有能力承担风险的一方承担相应的风险，是PPP模式的一个基本原则。清华大学建设管理系教授、中国PPP学界第一人王守清认为，首先，应让最有控制力的一方去承担相应风险。比如，外币汇率风险应该由政府承担，通货膨胀也应该由政府承担，而市场的供需变化则应由政府和企业一起分担，因为只有政府更清楚一个城市或区域需要多少基础设施；至于不可抗力，比如地震、洪水等，则应该由双方共同
38、分担。其次，谁控制风险的成本最低则由其承担相应风险。再其次，按风险回报平衡原则，如果企业承担了较大的风险，则可以要求更高的回报。最后，要签订动态合同，可设立触发机制，这样即便出现变动，双方也可以重新启动谈判。同时也要建立调节/调价机制，这样对双方都有利。此外，也可以设定上下限作为触发机制，如当盈利或损失超过某一限度时，则须重新谈判，重新进行分配或补偿。服务质量和供给效率是决策依据。通过政府和社会资本合作提高公共服务的质量和供给效率应始终成为采用PPP模式的决策依据。强调物有所值是PPP模式的一大原则。对一个基础设施项目是否要采用PPP模式，一定要做评估比较，保证应用PPP模式后，比传统的政府投
39、资模式有改进，包括风险的转移、服务水平和效率的提高等，既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要保障政府和社会公众的利益，以承担社会责任；既要考虑基础设施对经济发展和生活水平提高的重要性，又要考虑项目的可持续性 如果项目自身收益不足，需要政府的资金支持或补贴，要考虑政府的财政实力 ，千万不能为了应用PPP模式而应用PPP模式、千万不能为了建设基础设施而不考虑可持续性。建立公众参与决策、监管的机制是保障。基础设施关系到广大社会公众的切身利益，社会公众应对这些项目享有知情权和建议权。项目从可研、立项、招投标开始，一直到签约、设计、建设和运营等全过程，都应采取各种形式和措施进行广泛深入的宣传
40、、报道，征求各利益相关方包括社会公众特别是受直接或间接影响人群的意见和建议，做到公开、透明，并积极发挥独立第三方咨询机构的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众的利益。（三）企业风险防范基本措施对于建筑企业而言，参与PPP项目应从以下几方面防范风险：摒弃投机心理。PPP项目具有传统项目不可比拟的复杂性，企业不可试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等合同。显失公平的合同在后期执行过程中很容易造成政府出现信用风险。更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利。当换届或相关负责人受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。企业应维持与政府的良好关系，保持项目与企业的良好形象，获得公众认可，或
41、者采用与政府公司合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。重视项目前期调研、论证。传统建筑业企业作为施工方，风险意识不强，在PPP模式下，企业要改变思维，在PPP项目前期调研上做足准备。在项目前期企业就应当聘请专业的中介机构，做好财力和成本收益核算，并对合作伙伴进行评估、考察项目可持续性，全面考虑项目对参与各方的影响等。在投标、合同文件谈判等阶段，企业应当借助经验丰富的专业机构的力量，对项目的合同条款进行利弊分析，明确了解项目的风险所在，以便于在合同谈判阶段与政府方进行协商。重视特许权协议的签署。特许权协议是PPP项目合作的重要协议，它规定了政府与企业之间的关系以及双方的权利义务、双方的
42、风险分担等，是构成项目合同的中心，企业应予以足够的重视。一是特许经营期的期限。特许经营期限涉及投资者能否在期间收回投资并获得适当盈利，该期限应充分考虑政府和企业双方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受损失。二是服务标准与定价问题。国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见中强调，要“按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度”。PPP项目的优点和缺点都是显而易见的，而其风险间的关联性，也使其管理异常复杂。企业
43、应从长远发展着手，不断提高参与PPP项目运作的能力。而从建筑业企业在PPP模式下的现实处境来看，其风险均指向成熟的管理人才的欠缺。因此，成熟管理者的欠缺才是企业参与PPP项目的最大“风险”，加大人才建设力度，依然是企业在竞争中胜出的不二法门。 八、适合我公司的PPP项目重点投资领域国务院近期发布的关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见中重点提到了生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等七个重点领域。财政部发布的30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目则重点推介了供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、教育
44、、医疗、体育等多个领域，从项目所在的行业来看，主要集中在污水处理、轨道交通、供水、供暖等以项目。这类项目收益相对较高且较为稳定，有利于我公司参与。 重点领域细分领域方案生态保护环境监测、污水处理、垃圾治理、生态建设政府购买服务、委托治理和运营市政设施城镇供水供热燃气、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施特许经营、投资补助、政府购买服务交通铁路、公路、城市轨道交通、航运港口、机场基础设施开放经营权/所有权，以土地收益提供回报农业水利农田水利、水资源开发利用与保护、水土保持设施特许经营、政府补贴能源设施电站（水电、风光电、生物质能、核电）、电网、油气管网特许经营、政府补助、政府购买服务信
45、息和民用空间设施电信、民用空间设施民间主体参与、政府采购社会事业社会事业、教育、医疗、养老、文化设施、体育健身特许经营、 共建民用、 民办补助PPP项目重点投资领域 九、北京市PPP项目汇总序号所属行业项目名称1交通轨道交通3号线、6号线、12号线、17号线、16号线、新机场线、平谷线、燕房线、4号线、13号线、14号线、15号线、八通线、机场线、亦庄线、大兴线、房山线、昌平线2交通兴延高速、京秦高速、新机场高速、首都地区环线高速公路(通州大兴段)、京密高速、京台高速3交通土桥交通枢纽、南兆交通枢纽、阎村交通枢纽4交通左安门绿地地下停车场、后海南沿绿地及地下停车设施、165中学地下社会停车场、
46、人民医院地下停车场5生态环保2019年世园会社会投资项目包6生态环保上泽公园建设项目7生态环保延庆、通州、大兴规模化苗圃建设项目；林药示范项目；林菌示范项目；大兴、顺义、怀柔高效节水果园项目；2015年农业综合开发名优经济林示范项目；2015年农业综合开发花卉示范项目；昌平、房山、怀柔家庭林场试点8生态环保通州水厂；昌平地表水厂；黄村水厂；凉水河、清河水环境综合治理工程9生态环保丰台区生活垃圾循环经济园湿解处理厂；丰台区餐厨垃圾处理厂；顺义区餐厨垃圾处理厂；房山区城市资源循环利用中心项目10生态环保海淀区循环经济产业园再生能源发电厂项目；海淀区建筑废弃物资源化利用项目；东南循环经济园区一期工程
47、；大兴区建筑废弃物资源化利用项目；11生态环保槐房再生水厂；清河第二再生水厂；定福庄再生水厂；高安屯再生水厂；稻香湖再生水厂；顺义新城污水处理厂升级改造；张家湾再生水厂；12能源设施电网联合投资项目包(高可靠性供电园区项目)、用户投资项目包(以10千伏用户用电工程项目为主)、电动汽车充电网络建设项目包13能源设施焦化厂天然气分布式能源系统、中关村壹号天然气分布式能源系统14能源设施房山琉璃河镇镇区、通州永乐店镇区、昌平小汤山镇科研基地、怀柔杨宋组团、平谷马坊镇镇区供热工程、门头沟区斋堂镇镇区供热工程；顺义新城牛栏山组团供热工程；门头沟区潭柘寺镇镇区供热工程；平谷新城河供热工程；通州区漷县镇镇区
48、供热工程；房山区窦店镇新材料基地供热工程15能源设施西六环中段天然气工程、长阳高压B调压站进出线工程、延庆门站及进出线天然气工程、巨各庄门站天然气工程、沙子营高压A调压站天然气工程、海淀北部核心区能源中心高压A调压站及进出线天然气工程、通州核心区能源中心天然气工程16棚改棚户区改造打捆项目17新型城镇化北湖渠村文化创意产业项目、中国创意出版产业基地、华泰国际珠宝黄金交易中心项目、石门多功能综合体项目、太阳宫乡集体产业项目、阳光东方文化广场、电子城IT园西侧产业用地、电子城IT园S地块、电子城IT园F地块、电子城IT园助焊剂厂地块、西红门镇新金融创新基地、旧宫镇电子商务企业总部基地、海淀东升科技园三期奥北文化创意产业园18新型城镇化通州、怀柔小城镇污水打捆项目；昌平、门头沟、密云镇域垃圾转运站；农村电网提升项目包；沟域经济及基础设施提升项目包；
