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1、PPP政策背景、运作模式及案例,2015年11月,目 录,3,4,一、PPP的政策背景,5,一、PPP的政策背景,6,一、PPP的政策背景,政策背景,7,重要政策及重点,一、PPP的政策背景,8,重要政策及重点,一、PPP的政策背景,9,一、PPP的政策背景,43号文关于融资平台的转型方向,清算退出,地方融资平台转型,10,一、PPP的政策背景,43号文关于地方政府举债融资机制,11,PPP模式的推进原因PPP 模式顺应改革方向，让市场主导资源配置。十八大三中全会提出“全面深化改革”意见，首次定义了市场在资源配置中的“决定性作用”，对改革方向提出诸多要求；PPP 模式凭借其“公私合作”的特性充
2、分契合国家深化改革时代的多项要求。PPP满足“市场起决定性作用”要求：运用PPP 模式，正是政府通过授予特许经营权等方式引入私人资本，可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，有助于破除各种行政垄断，推进公共产品和服务的市场化配置。创新融资模式化解地方存量债务。据审计署 2013 第32号公告相关数据显示：截至2013 年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿元，其中负有担保责任的债务约2.7 万亿元，可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿元。债务资金来源方面，主要为银行贷款、BT 融资、发行债券三类，其中银行贷款比例最大，占比约51%，BT融资与债券紧随其后，各占比11%。解决不断累积的地方
3、债务问题，一直是政府近年的工作重点。若在地方融资平台存量项目中引入PPP模式，不但可化解平台项目短期现金流难以偿付银行到期巨额贷款的困境，还可积极促进存量基础设施项目的投资建设，对政府来说一举两得。2014年10月底地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法351号文的发布，已预示政府下一步将在此方向有所作为。,一、PPP的政策背景,12,PPP 模式可化解城镇化融资困局。根据国务院研究发展中心的测算，到 2020年，城镇化率有望达到60%，相关的融资需求近42万亿元，原来依赖财政、土地的投融资体制将难以支持如此庞大的融资金额。若在城镇化配套基础设施项目融资中引入PPP 模式，将有利于吸引社会资
4、本，形成多元化、可持续的资金投入机制。近期多部委连续发布政策强调 PPP的重要意义，提出“认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式”，并出台实践性操作指南，可以看到政府力推PPP 的决心和超强执行力。PPP模式已被政府认定为解决未来城镇化融资需求的关键要素，未来PPP模式有望在基础设施领域全面铺开。,一、PPP的政策背景,13,PPP 模式有利于拓展公共项目融资渠道。除提升公共项目建设和运营效率外，依靠外部融资，有效缓解政府部门公共财政支出压力是PPP模式被各国政府所广泛采用的另一重要原因。美国政府为解决财政赤字问题，从1990年到2010年加大私
5、营部门参与力度，使同期私营部门在基础设施工程中投资金额从不到3亿美元增加至30亿美元，并通过效率提升，使单一项目成本约下降7%-10%。虽然项目贷款是PPP项目私营部门最基本融资方式，但由于受到贷款期限与项目投资回报期不匹配、申请条件严格、利率较高等因素影响，PPP项目私营部门已开始凭借公共项目稳定现金流及政府回购约定，通过产业投资基金、收益信托和资产证券化产品等多渠道进行融资，预计未来项目贷款在PPP项目融资比重或将逐步下降。在 PPP 模式项目运作过程中，产业投资基金充当了部分私营部门角色，为公共项目寻找投资合伙人，对项目进行投资、建设和运营，利用政府信用，将私营资本引入公共建设投资中，在
6、大型制造业、能源、环保、交通基础设施建设等领域广泛应用。由于PPP 项目在特许经营期间有着较为稳定的投资回报和现金流，收益信托可根据具体情况设计特定产品，募集信托投资资金，解决私营部门融资需求。此外由于部分公共项目有政府信用背书，信托募集成本或略低于银行综合信贷成本。资产证券化与收益信托类似，也是利用公共项目未来稳定现金回报，将基础收费证券化通过债权融资方式为PPP项目提供建设运营资金。引入私营部门后将使PPP 项目融资方式更为灵活多样化，有利于将社会各界资本合理有效的引入公共项目建设之中，为公共项目建设筹措稳定资金供给，支撑公共项目长期发展。,一、PPP的政策背景,14,15,1.PPP(P
7、ublic-Private-Partnership)模式内涵及分类,政府与社会资本为提高公共产品或服务，建立“全过程”合作关系，又称为“公私合作”。政府和社会资本组成特殊目的机构（SPV），针对特定项目，与政府签订特许经营合同，并由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营。等到特许经营期满后，项目公司终结并将项目移交给政府。PPP模式最早在英国诞生，应用领域十分广泛，既包括公路、铁路等经济基础设施项目，也包括医院、学校等社会基础设施项目。,二、PPP的运作模式,16,二、PPP的运作模式,政府,社会资本,合同关系,平等参与、公开透明,政府部门,政府委托的代理部门,其他,投资经营企业,建筑企业,其
8、他,基础设施和公共服务项目,公众利益最大化,通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报,职责负责基础设施及公共服务价格和质量监管风险承担政策、法律和最低需求风险等,职责承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作风险承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险,1.PPP(Public-Private-Partnership)模式内涵及分类,17,2.PPP模式与传统模式的比较,BOT即建设经营转让，是指政府授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特许期满，私人企业将该
9、设施无偿或有偿转交给政府。但从合作关系而言，BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作，PPP通过共同出资特殊目的公司，更强调政府与私企利益共享和风险分担与BOT模式相比，PPP模式更强调合作、共赢，政府与私人企业需要共同参与到项目的融资、建设、运营、管理等全流程；而BOT将全部融资责任都转嫁于私人企业，运营期满后再将项目交回政府，政府在融资阶段几乎不承担任何责任，商业银行需独立承担信用风险,二、PPP的运作模式,18,3.PPP的参与者,政府（政府机构或者政府指定的公司）：通常是PPP模式的主要发起人，通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的项
10、目资本金或者贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。政府是PPP项目成功与否最关键的角色之一，政府对于PPP的态度以及在PPP项目实施过程中给予的支持直接影响项目的成败，例如减免税收等等。社会资本：社会资本也是PPP项目的发起人之一，和代表政府的股份投资机构合作成立PPP项目管理公司，投入的股本形成公司权益资本。通常，政府通过公开招标的方式选择合适的私人投资者。在典型的PPP模式中，社会资本是项目的投资主体。与其他项目融资模式有所不同，在PPP融资期间，社会资本在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给项目投入一定数量的股金成为项目股东。金融机构。由于基础设施项目投资巨大，在PPP项目
11、的资金中，来自民间资本和政府的直接投资所占的比例通常较小，大部分资金来自于金融机构，且贷款期限较长。因此金融机构为PPP项目的顺利实施提供了资金支持和信用担保。项目承建商。承包商是项目建设过程的主角，一般由项目公司通过公开招投标确定。承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照协议规划的期限保质保量的完成建设任务。项目运营商。运营商负责项目建成后的运营管理，因此必须具有丰富的运营、维护管理经验和管理水平。,二、PPP的运作模式,19,3.PPP的参与者PPP模式带来的机遇：社会大众、政府、投资者的三赢。目前中国正面临经济增速下移、地方债务问题迫在眉睫，但新型城镇化建设又有巨大的基础设施需求。因
12、此PPP模式提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式，成功的PPP项目既有效巩固和扩大基础设施的供给，提高公共服务质量，又为地方政府分担了风险和责任，同时也给社会资本拓宽了投资领域。应该说成功规范的PPP模式带来的是社会大众、政府、投资者的三赢局面。,二、PPP的运作模式,20,4.PPP模式适用项目类型关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金（2014）76号）优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。政府和社会资本合作模式操作指南（试行）投资规模较大：城市供水、供暖、供气；需求长期稳定：污水和垃圾处理，地下综合管廊；价格调整机制灵活：轨道交通；市场化程
13、度较高：保障性安居工程、医疗和养老服务设施等。,二、PPP的运作模式,21,4.PPP模式适用项目类型,PPP项目分为经营性、非经营性、准经营项目。经营性项目是使用者付费；非经营性项目是政府付费；准经营项目，是使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本的，由政府给予一定的补贴。国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资指导意见明确三个投资领域：第三方治理、节水供水重大水利工程、常规与抽水蓄能水电站发改委设立地方PPP项目库：市政处理（燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理），轨道交通（公路、铁路、机场、城市），公共服务（医疗、旅游、教育培训、健康养老），水利、资源及环保。新建市政与新型城镇化
14、试点优先考虑。财政部列示8个行业：交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身、文化设施,二、PPP的运作模式,22,5.PPP模式常见合同体系,二、PPP的运作模式,23,6.PPP模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题实际上，从上世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。但由于PPP在实践过程中有许多不足，阻碍了PPP模式的推广。其中政府信用风险是PPP模式面临的主要风险,二、PPP的运作模式,影响PPP模式的主要风险因素,24,6.PPP模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，
15、导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的合作经营廉江中法供水有限公司合同中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年
16、每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。如南京长江隧道项目建成后，市民反对收费呼声太强，政府计划调整收费计划，但中铁建不同意。而年票、年次票等收费方式等待听证，但该等方式均无法准确测算收益，违反了PPP 可测算原则。由于对收费事项谈判久拖未决，影响通车。因此，2010年5月26日，南京市政府与中铁建集团签订协议，收购中铁建集团持有的80%隧道
17、股份。,二、PPP的运作模式,25,6.PPP模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂、决策周期长、成本高。项目批准后，难以根据市场变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对
18、一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。,二、PPP的运作模式,26,6.PPP模式面临的挑战：制度缺陷和政府信用问题项目时间过长，变数较多。由于PPP模式签订合约都在10年以上，10年以上的合同属于非完整性合同，变数较大，而且城镇化情况下，很多规划也会随之改变。例如1996年国内首例引入民资进行基础设施建设项目泉州刺桐大桥项目后来也出现一些问题。1993年，为解决晋江大桥拥堵问题，同时地方政府财政
19、资金紧张，政府允许当地民营企业家陈庆元加入大桥建设，同时得到30年的特许经营权。但随着城镇化的发展加快，地方政府又在晋江上开始建设其他大桥，免费通行的居多，因此刺桐大桥的资金回收受阻，没有达到预期效果。因此在没有形成规范合同问题下，仅靠一届政府的承诺难以令私人部门放心，因此需要建立法律法规、政策文件和指导性文件将政府、社会资本的责任进行明确划分。政府不属于具体项目操作，导致项目后期财政补贴缺口巨大，同样给地方政府财政带来隐性压力。从国际通行做法来看，各国也将PPP项目的政府承诺现值纳入预算管理，例如秘鲁政府，PPP项目财政补贴现值不得超过GDP7%，巴西要求PPP项目补贴作为偿债资金纳入预算，
20、新西兰、澳大利亚等国定期统计包括PPP在内的或有负债。在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。,二、PPP的运作模式,27,7.PPP模式急需建立保障机制未来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。制定法
21、律、法规保障私人部门利益。公共服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定
22、好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。,二、PPP的运作模式,28,29,项目概况重庆市红岩村桥隧PPP项目由华融天泽与中建八局、中建六局共同组建投资人联合体参与项目招标并成功中标。华融天泽、中建六局、中建八局、重庆市城投联合成立项目公司华融天泽基础设施发展有限公司，项目公司注册资本10000万元，中建六局、中建八局、重庆市城投各出资500万元，分别占比5%，华融天泽发起设立PPP专项基金占比85%。项目投资总额约51-56亿元，包括：征地拆迁费1
23、5.3亿元，工程建设费用30.3亿元，建设期利息约5.6-10.4亿元。2015年3月18日，重庆市发改委正式批复同意了红岩村桥隧PPP项目投融资方案（渝发改投2015240号），其中明确了红岩村桥隧项目的投融资范围、PPP试点模式（影子通行费计价）、投资人引入等内容。2015年5月8日，重庆市财政局关于红岩村桥隧PPP项目通行费纳入政府购买服务有关情况说明的函（渝财建函201525号）文件规定：“为确保红岩村桥隧项目PPP模式的顺利实施，市财政在红岩村大桥运营期内，按照PPP融资方案的具体规定和项目合同约定，安排财政资金向SPV公司购买桥隧通行服务”。2015年8月24日，重庆市人民政府发文
24、关于授权华融天泽公司红岩村桥隧项目特许经营权的批复（渝府201542号）。文件中明确了特许经营权范围、期限及重庆市政府按照“影子通行费”方式向项目公司购买车辆通行服务。,三、PPP案例一：重庆市红岩村桥隧PPP项目,三、PPP案例一：重庆市红岩村桥隧PPP项目,投融资结构,30,三、PPP案例二：BT项目应收账款受让,项目概况中国建筑股份有限公司（以下简称“中建股份”）与中国建筑第八工程局有限公司（以下简称“中建八局”）联合体为广西体育中心工程施工总承包商，中建八局与中建股份合资设立中建邕申，中建邕申公司组建项目公司南宁中建五象城市建设投资有限公司（以下简称“中建五象”），负责广西体育中心配套
25、及室外工程投融资、建设管理、工程移交和投资回收。项目预计于2015年9月竣工验收，之后进入项目回购期，项目回购期为3年共12期，回购开始后第一个月内，南宁市财政局向中建邕申一次性支付建设期利息和投资回报，后续每季度等额向中建邕申支付工程建设费用，并按照5年以上贷款基准利率上浮20%（目前为6.48%）支付回购期利息。南宁威宁资产经营有限责任公司、南宁建宁水务投资集团有限责任公司为上述工程政府回购款支付提供担保。我行拟以无追索权买断型方式，理财资金以资管计划投资到中建邕申公司债权项目（应收账款受让），融资期限为3年，共12期，按季度等额本金支付，预期综合收益率为8.5%/年，其中：政府贴息（暂以5.6%计算，政府实际贴息为6.48%，后续可根据融资方承受能力调整）与8.5%之间的差额，由中建邕申前端一次性支付，约1.07亿元。,31,32,谢 谢！,
