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1、机场投融资中的PPP模式摘要：PPP模式的核心作用是引入市场机制。民用机场具有自然垄断特性、对地区经济发展具有重要影响的基础设施，民用机场是公共基础设施，各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。属地化改革后，地方政府投资主体地位快速增强，地方政府投资民航的积极性被充分调动后，民航基础设施投资规模迅速扩张。本文分析机场PPP模式，提出目前推行PPP的主要问题和解决方法。关键词：PPP，机场投融资，投资管理，契约管理一、PPP模式与民用机场投融资创新格局一：政府主导。根据民用机场管理条例的规定，民用机场是公共基础设施，各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支
2、持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。属地化改革后，地方政府投资主体地位快速增强，地方政府投资民航的积极性被充分调动后，民航基础设施投资规模迅速扩张。在此过程中，地方政府投资占比总体处于扩张状态，占比率从2004年的38.8%增加至2009年的82.3%，成为航空运输业投资的主体。格局二：各司其职。根据民用机场建设管理条例，中国民用航空总局负责全国民用机场规划与建设的监督管理，民航地区管理局负责所辖地区民用机场规划与建设的监督管理。运输机场的规划与建设应当符合全国民用航空运输机场布局和建设规划，执行国家和行业有关建设法规和技术标准，履行建设程序。新建运输机场总体规划应当依据批准的可行性研究报
3、告或核准的项目申请报告编制。改建或扩建运输机场应当在总体规划批准后方可进行项目前期工作。格局三：差异管理。政府投资项目实行审批制，企业投资项目实行核准制。根据2004年国务院批准发布的关于投资体制改革的决定和（政府核准的投资项目目录，新建和扩建机场项目属于政府核准投资项目，其中，对于企业不使用政府性资金投资建设的新机场项目，由国务院核准；总投资10亿元及以上扩建机场项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准；扩建军民合用机场，由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。格局四：鼓励投资。根据（外商投资民用航空业规定，禁止外商投资和管理空中交通管
4、制系统，鼓励外商投资建设民用机场（不包括军民合用机场）。投资建设民用机场的外商，可优先投资经营航空运输相关项目。但截至2013年，我国航空运输业固定资产投资中外商与港澳台商投资占比只为12.43%。二、推行PPP模式的主要问题一是相关法律法规不健全。长期以来，国家没有针对政府与社会资本合作出台指导性政策或实施细则，相关规定散见于各省及部委规定中，不利于操作执行，参与方权益缺乏保障。在民航行业管理方面，从行业相关法律法规到部门规章，大多数还是传统模式下的监管和审批框架，引导和促进PPP模式在机场应用还有诸如特许经营权等许多基本问题需要解决。二是机场盈利性较弱。我国机场被定义为公共基础设施，跑道、
5、安防等公益性设施设备投资占比较大，除部分人流、物流规模较大的枢纽机场外，一般机场难以实现自身盈利。少数能够盈利的机场，也因前期建设投资巨大，回报周期较长，对社会资本缺乏吸引力。三是机场建设运营情况相对复杂。我国机场建设审批过程复杂、审批周期较长，运营业务门类多，专业化程度较高，且机场经营与地方经济发展及民航航线网络构建联系密切，社会资本自主经营困难较多。依据产权经济学的相关理论，这样的制度安排必然导致机场土地有价值属性的一些排他性权利被分割。同时，依据现有土地法规的规定，机场建设用地的性质为划拨土地，直接作为PPP项目用地存在制度障碍，PPP项目公司也无法获得投资形成的资产产权，不利于为投资人
6、投资回报提供合理预期。四是机场创新投融资结构动力不足。除少数规模较大机场集团通过上市开展直接融资外，大多数机场倾向于依赖银行贷款。这一方面是由于国内融资工具不足，一般来讲政府对机场发展都比较重视，机场建设项目大多可以获得较大比例的政府投入，剩余部分获得银行贷款则较为容易，因此大多数机场缺乏创新融资渠道的内在动力；另一方面，我国国内对机场投资及盈利预算软约束的状况，也使得机场缺乏动力去引入更专业、更具运营效率的经营者。现行补贴政策可有效降低银行货款融资成本，但缺乏对其他融资方式的支持，资金成本差异较大。五是社会资本退出机制不健全。机场项目投资回报周期较长，通常超过8年。同时，机场运营专业化程度高
7、，涉及国家和地方经济发展，社会资本到期后，大多只能选择机场管理企业回购、以向其他战略投资者转让等方式退出，议价能力较弱，增值空间有限，难以形成理想回报。三、通过制度变革促进PPP模式的有效实施1.转变政府职能是推行PPP的基本条件PPP模式的核心作用是引入市场机制。民用机场具有自然垄断特性、对地区经济发展具有重要影响的基础设施，因此传统上一直是政府承担供给责任。而在PPP模式下，随着市场竞争机制的引入，政府职能的合理定位和有效履行是实现这一目标的决定性因素。对于投资者而言，一旦投资进入民用机场领域，首要的就是要面临当前不规范的政府监管问题，包括民用机场收费体制、安全监管、运行约束、投资建设过程
8、中的标准控制等，这砦都需要政府和民航行业主管部门尽快建立适应“市场发挥基础性作用”这格局下的投资建设管理体制和运营监管体制，为民用机场投融资创新提供良好的外部环境。因此，明确中央和地方政府的机场设施供给责任以及具体的资金支持原则，并形成稳定的政策框架和政策风险收益预期就至关重要。同时，政府在机场投资决策中，也应由当前对机场建设的直接指挥者，转变为监管者和服务提供标准的制定者，减少对机场建设的直接干预，落实投资主体责任。2.进一步理清机场管理机构主体权利PPP项目的发起人通常是政府或者政府授权的部门，具体承担对项目的可行性分析，并组织项目招标，对投标的企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体并授
9、予特许经营权，并提供相关政策及融资协助等支持。基于机场整体低盈利性、设施组成的复杂性和运营的专业性，与一般基础设施项目不同，机场建设PPP项目一般是整个机场设施中的某一部分，而很少会将机场整体作为PPP项目引进社会资本，这就涉及将机场项目分拆后PPP发起主体资格问题。由于民航机场的特殊性，我国机场管理机构均是作为企业法人管理的，在行政主体中，它也是由国家法律法规授权的一类组织。借鉴国外经验，根据当前推广PPP模式的形势需要，在已赋予的运营管理责任基础上，进一步授权机场管理机构作为机场PPP项目发起人，成为机场建设项目特许权人，达到既保持机场建设和运营管理的整体性，同时促进PPP模式在民用机场建
10、设投资中的应用，实现投资主体多元化。3.建立适应PPP模式的建设投资管理制度机场建设投资项目类型多样、专业性强，这些项目并不是都适合定义为PPP项目。严格来讲，适合作为PPP项目标的应当是准公共品项目，因此，在确定PPP项目政策框架时，首先对于项目范围应当有一个清晰界定。其次，机场建设投资涉及征地拆迁、总规规划、建设项目立项、融资安排、工程建设管理等诸多环节，依据现行民用机场管理条例和民用机场建设管理规定）等法规条例和机场建设项目审批管理制度的规定，在民用机场建设投资中推广PPP模式将面临土地、项目立项审批和建设管理等诸多障碍。在土地方面，应借鉴国外成熟的机场建设投资经验，改变前述土地产权分割
11、的现状，将机场建设用地的土地权属、土地发展规划、土地利用规划以及后期管理权完整地授予机场管理机构，同时明确用于PPP项目的机场建设用地视同机场管理机构自身用地，以降低社会资本进入的风险预期。而在民用机场投资项目立项和建设管理方面，要根据PPP项目特点，尊重社会资本的投资主体权利，进一步明确PPP项目立项审批程序、民航发展基金申请程序、项目招投标等建设管理原则，以提高PPP项目管理透明度，维护社会资本投资主体权利，提高项目投资效率，并形成有效的激励约束机制。4.建立基于契约的机场运营管理机制PPP模式的本质是基于合约的政府和社会资本的合作过程，双方的权利，义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确。
12、政府和社会资本双方都诚实守信、认真履约，是顺利开展PPP项目的前提。而按合同办事是PPP模式的精神实质，是政府和社会资本长期合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要依据和保障。而传统模式下，机场各不同设施运营主体大部分属机场管理机构所有，采取的是一种行政化命令式管理。引入PPP模式后，要根据外包、特许经营、合资合作等具体不同方式，建立相应规则，形成基于契约的机场运营管理机制。其中最重要的主要有以下几个方面：一是要建立明确的业务经营权和投资项目分类规则，特别是要给出清晰的责任和义务边界；二是在政府准入监管等法定要求的基础上，建立明确的适合本机场发展要求的准入标准、准入程序；三是明确的市场管理机制，即要针对不同类型业务，建立确定合适的经营商数量的规则，既要防止垄断又要防止过度竞争；四是建立明确的安全、运行标准及考核监管机制；五是作出合理有效的退出安排。文档资料：机场投融资中的PPP模式 ，感谢你的阅读和下载*本资源信息来源于网络。本文若侵犯了您的权益，请留言或者发站内信息。我将尽快删除。*
