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1、重庆公租房建设采用BOT模式引入民间资本盘活闲置土地的政策建议摘要：公租房是完善我国住房保障体系的重要措施。但由于政府财力有限，许多地区都在探索引入民间资本。本文探讨了重庆公租房建设采用BOT模式的必要性和可能性。但由于回报较低，民间资本参与公租房建设积极性不高，政府应设计相应激励机制。以期通过BOT模式引入民间资本，使公租房的建设和运营进一步市场化，提高开发效率和经营水平，更好的满足人民群众的住房需求。欣逢重庆直辖15周年，市委、市政府开展“金点子”征集大赛，鼓励单位和个人为促进重庆经济、社会、民生发展改善建言献策。笔者关注重庆公租房建设多年，本着对第二故乡重庆城市发展的一片赤诚之心，提出几
2、点不成熟的建议，抛砖引玉，供决策者思考。一、引言2010年6月12日，由住房城乡建设部等七部门联合制定的关于加快发展公共租赁住房的指导意见（(建保 2010 87号)）正式对外发布，公共租赁住房(以下简称“公租房”)作为解决城市中等偏低收入家庭（“夹心层”）住房困难的过渡性公共产品，正式浮出水面。在全国的公租房建设中，重庆独树一帜，计划三年建设4000万平方米，满足200万人居住。不仅规模大，进度快，品质高，而且重庆坚持以国有投资平台为建设主体的独特融资模式也有力的支撑了公租房建设的快速推进，其运作手法也受到海内外各界的极大关注。但是，随着民心佳园、康庄美地等楼盘大规模投入使用，公租房交通不便
3、、生活配套不足、物业管理难度大的问题逐渐显现；同时，随着后续上千万平方米公租房的陆续开工，新开工项目建设资金的筹措和已建成项目银行贷款的还本付息，也成为政府投资平台的巨大压力。鉴于上述问题，我们应该及时总结重庆公租房建设管理的经验和不足，以利于重庆公租房事业的健康可持续发展。以国有投资平台为支撑，坚持产权姓“公”是重庆公租房建设的一大特点。公租房的本质是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个公共产品，是政府提供政策支持，限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的保障性住房。因此，笔者认为：应该以科学发展观为指导，坚持可持续发展的理念，以更加长远的眼光，来系统性的思考重庆公租房建设运营
4、模式。坚持以有利于短期内解决公租房建设资金困难，有利于公租房事业的长期可持续发展，有利于公租房使用和管理的健康运行为判断标准。不管投资主体是国有企业还是民营企业，不论这种模式姓“公”还是姓“私”，只要最终实现了公租房公共产品功能，满足了中低收入群众住房需求就应该积极引入。如采取BOT等等更加客观务实、灵活有效的融资模式，更加积极的引入社会投资主体，发挥各方面的积极性，既解决目前单纯依靠政府投资平台筹措资金的难题，又盘活开发商手中闲置的存量土地资源，多渠道共同推进公租房建设。 二、重庆公租房建设的现状及问题1、重庆公租房的规划目标2010年02月20日，重庆市政府第62次常务会议决定：未来10年
5、，重庆将建设4000万平方米公租房，解决全社会30低收入群体住房问题，提供200万人居住。其中，主城区公租房布局在一、二环线之间规划的21个聚居区中，计划分前三年、后七年各新建1000万平方米，总建设规模2000万平方米；此外，远郊区县根据城市化进程，也将考虑建设公租房2000万平方米。重庆的公租房计划推行半年后，因其依靠地产集团等大型政府投资平台融资的商业模式得到有效验证，计划目标很快提升为3年建成4000万平方米。2、重庆公租房建设的模式及现状2010年2月，重庆首个公租房小区民心佳园开工。2010年7月，重庆市公共租赁房管理局挂牌成立。2011年3月，公租房首次摇号配租。2011年4月，
6、首个公租房小区民心佳园签约入住。随着前期建设的公租房项目陆续建成投入使用，2012年全市计划完工1000万平方米，新开工建设1350万平方米，全面完成既定目标。舍弃“土地财政”，划拨方式供地是重庆公租房建设过程中的一大特色。主城2000万平方米公租房需要建设用地多达3万亩,按照目前市场上一般的土地出让金200万/亩计算，相当于重庆财政收入拿出了600亿元。由于公租房用地以划拨方式供应，减免土地出让金，客观上使得地方政府土地出让收益大大减少，却降低了公租房的投资成本，加上免征城镇土地使用税、土地增值税，免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金，可减少近一半的资金投入。同时，重庆构建以国有企
7、业为主体的融资平台，依赖国有资本发挥“第三财政”的作用，为公租房提供强大的财力支撑。重庆的公租房建设主体是市政府和各区县政府，产权由国有的集团公司和区县政府性投资公司持有。在财政性投入和各项优惠政策的基础上，国有集团等操作主体以国有资本托盘，确保了公租房的公共保障属性。投资建设主体拥有所建租赁房的完全产权，享有升值收益，但没有房屋的定价权和转让权。3、重庆公租房的使用情况截至2011年底，全市公租房分配量达到了11万套，惠及群众近30万人。不仅极大地缓解了新进城低收入群体的住房困难问题，而且对促进重庆形成多层次综合性房地产市场体系，实现“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”为目标的房地产调控政
8、策，引导房地产市场平稳健康发展发挥了重要而基础性的作用。但是，随着民心佳园、康庄美地等楼盘大规模建成交付使用，公租房交通不便、生活配套不足等问题逐渐显现。由于公租房小区一般距离主城区遥远，大量人员在郊区居家，在主城工作，上下班交通拥堵。公租房周边教育、医疗、商业等生活配套设施相对不足，居民生活不便，给公租房的良性运行和有序管理带来较大隐患。4、重庆公租房的融资模式在全国保障房建设中，融资难已成最大的挑战，这亦是许多地方政府对公租房望而却步的重要原因。那么重庆如此巨量的公租房规模，钱从哪里来呢？ 重庆市相关部门给出了答案：建设4000万平方米公租房，初步匡算需要资金1000多亿元。重庆采取了“1
9、+3”的模式筹措资金，“1”即是由财政出资300亿元，“3”是指除财政外的约800亿元融资，有三种融资还款来源：出售400万平方米为公租房配套的商业用房，可回笼资金约400亿元；承租5年后，出售约三分之一的公租房的有限产权，可回收约400亿元（此方案虽然简单有效，但是否违悖了公租房的租赁宗旨，房子卖了以后，新进城低收入群体的住房问题又如何解决？值得深究）；而每年收取的公租房租金刚好可以平衡贷款本息。 重庆主城区建设的2000万平方米公共租赁房,主要由地产集团和城投集团承担。除银行贷款外，市地产集团于2012年4月获得国家发展改革委批准，发行企业债券50亿元，募集的资金全部用于九龙坡区华岩组团等
10、3个公共租赁住房和配建廉租住房项目的建设。这也是目前全国规模最大的一支用于公租房建设的债券。但是，区县承担的2000平方米公租房,由于没有地产集团这样的大型政府投融资平台支撑，主要通过市、区(县)两级财政自筹资金解决，使各相关区县财政感到压力沉重。据路透社2012年5月2日关于重庆的专题报道：仅2010、2011两年间，重庆市的固定资产投资额就超过1.45万亿元。而同期，重庆市地方财政收入加上中央补助不到8000亿元。重庆市审计局2010年的审计报告显示,重庆市所辖40个区县2010年末的政府性债务余额为2159亿元,其中政府负有直接偿还责任的占83%；举债主体中,融资平台公司债务达1581亿
11、,占比73%。有11个区县的债务率高於100%，偿债率高於20%，偿债压力较大，债务风险较高。央行重庆营管部最近公布数据，截止2012年2月,重庆地方政府融资平台的贷款余额为4225亿元，不良率0.2%，处于相对较好水平。但如果继续采取融资平台举债的方式推进大规模公租房建设，将银行贷款作为主要资金来源，随着还款期今明两年集中到来，资金来源单一、贷款规模偏大的风险将逐步暴露出来。因此，后续资金如何解决,是否考虑引入民间资金,将成为重庆市政府进一步考虑的题目。而重庆市能不能像当初操作八大集团一样，创新性地解决公租房资金渠道问题，也将受到公众关注。三、其他地区公租房建设模式公租房的投资模式很多，各地
12、都在按自己的理解和想法进行了尝试。比较有代表性的有：1、北京模式北京保障房投资中心注册金100亿元，由市财政以货币形式出资， 且每年将增资，在此基础上，争取银行信贷、保险资金、社保资金等。多元化融资已经成为北京市保障房融资建设的主题。据内部人士透露，北京市目前正在研究试点发行REITs，近期准备向证监会提交方案。2、上海模式上海市更倾向于政府引导，主要由社会投资，鼓励单位租赁房、集体用地上建公租房。上海市住房保障和房屋管理局发布的上海市发展公共租赁住房的实施意见明确了上海将通过一批专业运营机构，以市场机制运营，向包括非沪籍人口的上海常住居民提供公租房，要求价格将略低于商品房租赁的市场水平。截至
13、目前，包括上海市普陀、徐汇、闵行、虹口、浦东等区都在谋划成立专职公司来运营公租房项目。3、青岛模式2011年3 月30日，青岛市黄岛区辛安公共租赁住房项目当时全国最大的公共租赁住房项目开工建设。值得注意的是：两家民营企业作为投资主体加入到建设团队中。此次青岛能够成功吸引民营企业“入主”公租房建设，是因为企业对项目回报有较好的预期：辛安项目地处青岛开发区，周边企业众多，住房需求量大，可获得稳定的租金回报；另一方面，该项目作为保障性住房，享受各种优惠政策，建设成本相对较低。本项目最大的亮点是公租房项目附带近4万平方米配套商业网点的经营，可以回收较多现金，也能够弥补沉淀在公租房中的资金。住建部副部长
14、齐骥在项目奠基仪式上表示：这种吸引社会资本参与公租房建设的运作模式值得其他地区和项目借鉴。目前，各地皆花主要精力去完成国务院下达的公租房开工指标，但后期运营的难度更大于前期建设。北京市财政资金是基础，未来租金现金流不容乐观 ，能否支撑财政赤字，能否偿还地方债，能否偿还平台贷，这些都是未知数，况且市政府直接介入经营，有可能重现1998年房改之前的低效问题。上海市希望公租房租金略低于市场水平即可，重在提高社会机构参与投资和运营的积极性，更多的利用市场机制，或许更能够实现可持续发展。在这方面，香港的公租房市场化运作模式值得借鉴：由政府免费提供土地，并注资成立自负盈亏的机构房委会,由房委会进行公屋建设
15、和运营。公屋低价出租,租金只占住户收人的10% （美国也规定公共住房租金水平不能高于低收入家庭收人的 25%-30% ），居住人口占总人口的40% 。房委会通过两种途径补贴公屋：一是，按市值出租公屋附属的商业设施和非住宅设施,如商场、铺位及停车场；二是，通过各种自置居所计划向公屋住户以折扣价出售房屋,获得盈利。此外，房委会还通过以商场及停车场为核心物业的领汇房地产基金，从股市筹措大量资金。四、采用BOT模式建设公租房的设想从上述地区的经验可以看出，仅仅靠政府挥动指挥棒来要求国有企业履行社会责任，通过“捆绑打包”的方式来建设公租房，其实质是用普通商品房的利润来填补公租房的微利或亏损，并未给公租房
16、找到一种能够实现自我循环、可持续性的商业模式。而以民营房地产开发商为代表的社会资本，近年来越来越多地参与经济适用房的开发，但却很少投资公租房。最大的问题是公租房的租金低廉，项目回报周期长，民营资本参与的积极性不高。为了解决资金问题，住建部等7部委联合颁布关于加快发展公共租赁住房的指导意见, 明确提出：各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时, 要切实采取土地、财税、金融等支持政策,充分调动各类企业和其他机构投资和经营公租房的积极性。综合上述情况，笔者建议借鉴公路、桥梁等基础设施BOT模式的成功经验，积极探索引入民间资本参与公租房建设的可行性。1、公租房BOT模式设想BOT是英文单词BuildO
17、perateTransfer的缩写，通常翻译为“建设经营移交”。根据世界银行的定义，BOT模式是政府给某些公司新项目建设的特许权，私营合伙人自己融资、建设某项基础设施，并在一定时期内经营，期满后移交给政府部门的一种建设模式。具体到公租房建设，为了吸引民间资本进入，政府应首先确定建设标准，政府承诺未来租金水平和保底出租率。可通过招标形式，选择公租房特许经营主体，由民间资本自主投资。在特许经营主体的选择上，可以优先考虑那些在公租房规划布点区域拥有闲置土地的民营开发商。以收回闲置土地为条件，换取公租房开发资格。土地收回重新规划整理后，再以划拨的方式用于公租房建设。项目建成后，产权为投资人所有，并由投
18、资人经营管理。但入住资格由政府指定的公租房管理部门审核，并统一收取租金。无论租赁户实际支付租金和出租率高低，投资人的租金收益都按协议约定支付，不足部分由财政补贴。补贴的形式可以是现金，也可以是租赁券（投资人可用于税费冲抵），在公租房系统内循环，避免扰乱房地产市场正常秩序。超出保底出租率部分的租金，由政府和投资人分成。由此可以激励投资人提高公租房建设质量和服务水平，吸引更多低收入人群入住，通过提高出租率来获取更高收益。而出租率作为重要的指标，还可以用于指导政府确定合理的公租房建设规模。如整体出租率不高，则说明公租房已经饱和，应控制建设规模。2、参考案例2004年2008年，重庆市某开发区在人和片
19、区农转非居民安置房人和康居小区二六期约30万平方米的还建房项目中采用类似BT的操作模式，由土地储备中心收回民营开发商闲置土地，再将该地块上的还建房项目整体委托其代建，取得了良好的效果。目前，人和康居小区二六期项目已经全部建设投入使用，笔者作为这种模式参与者，有许多亲身的体会，有必要进行总结和思考，以期对今天重庆的公租房建设有一定的参考和借鉴意义。（1）运作模式以人和康居小区二期为例：渝北区某民营房地产公司拥有的人和组团63.7亩土地，地段紧靠人和康居小区一期，符合人和片区还建房选址的总体规划。经土地储备中心与该开发商协商，开发商同意按成本价将土地移交给土地储备中心，用于还建房项目。土地储备中心
20、按建筑面积单价包干的原则，将人和康居小区二期项目总体委托给该开发商建设，由其负责勘察、设计、施工、验收的建设全过程。建成后按土地储备中心提供的名单，负责逐户点交分配给农转非居民。（2）实施情况人和康居小区二期工程于2004年5月开工，2005年6月完成综合验收备案。后续的人和三期、四期、五期、六期项目均沿用这种模式，工程进展顺利，已于2008年左右相续完工投入使用，农转非群众对工程进度和质量表示满意。在项目运作过程中，业主单位注重搞好前期策划，根据已建成的人和康居小区一期的标准，组织方案设计，统一建设标准，签定代建协议。建设过程中业主单位实施全面合同管理，严格按照代建协议约定的建设标准，落实专
21、门的班子对关键环节、关键工艺、关键材料严格把关，而将施工质量、进度、安全管理的责任落实到代建单位，合同包干单价之外发生的变更，严格按照合同管理程序，进行技术审核和成本管理。最终，土地储备中心不仅以远低于市场价格的建安成本价，在较短的时间内获得了约30万平方米的还建房，还盘活了人和片区数百亩闲置土地，收到了经济、社会多方面的良好效果。（3）经验总结委托代建的管理模式是根据还建房需求量大、时间要求紧、房屋结构比较统一的特点，而探索的一种“土地回收，房屋统购”的建设模式。从总体上讲，基本达到了预期目标，实现了多方面的共赢：引入民间资本解决融资问题。调动了社会力量投入还建房建设，由民营开发商自己融资建
22、设，建成后由土地储备中心按照约定价格统一回购，减轻了土地储备中心的资金压力。节约了土地资源。如人和二期工程中，用开发商闲置的地块置换出紧靠金开大道的拟作为人和康居二期用地的商业地块。置换后不仅土地增值数千万元，而且引入了大型开发商，建设了高品质城市综合体，提升了人和区域的城市形象，更好的满足了人们群众需求。便于成本控制，加快建设进度。由于采取了整体包干的管理方式，充分调动了代建单位的积极性，减少了工程管理的环节和协调工作量，加快了工程进度，与土地储备中心直接开发的人和康居小区一期相比，不仅成本控制效果良好，而且工程进度比较理想，有利于尽早安置农转非人员。五、BOT模式对推进重庆公租房建设的现实
23、意义采用BOT模式有利于解决资金不足，盘活闲置土地，对重庆的公租房建设有多方面的积极意义：1、有效吸引民间资本，缓解政府的资金筹集压力公共租赁住房属于保障性住房的范围，一般由政府负责建设和管理。若部分采用BOT模式建设，其建设资金由私营部门负责解决，充分调动社会力量投入公租房建设，政府不需要提供任何建设资金，在有效吸引民间资本的同时，能缓解政府的资金压力。2、盘活闲置土地，方便居民生活由于国家房地产调控政策的影响，许多中小房地产商无力完成原定的开发项目，目前重庆市区内存在大量处于闲置或半闲置（开发商为应对国土部门检查，只对地块的局部进行表面上的开发，未进入实质性开发状态）的土地，而且这些土地很
24、多还位于主城区较近的区域。如果将其中符合总体规划的部分地块转作公租房用地，不仅盘活了闲置土地，节约了宝贵的土地资源，而且也方便公租房居民就近工作，居家生活更加方便。还可以就近利用主城区的公共服务设施，大大节省为远郊区公租房项目配套的地铁、公交、学校、医院等配套项目投资。3、提高建设效率和降低建设成本针对政府投资建设项目中普遍存在的低效率问题，BOT项目不仅能将市场机制中的竞争机制引入公租房建设中，还能够充分利用民间资本在技术、管理等方面的优势，既能提高建设的效率，也能节约建设成本，有利于实现资源配置最优化，效率和产出的最大化。4、政府可以规避项目风险实行BOT模式融资建设公租房，投资风险由私营
25、部门、贷款者及其他相关当事人等共同分担，其中私营部门承担了绝大部分风险；根据特许协议的不同规定，政府不承担风险或者与私营部门共同承担部分风险。虽然采用BOT模式有多方面的积极意义，但由于收益不高，目前国内公租房建设中还少有BOT模式的成功案例。而且采用BOT模式也存在一定的问题和风险，主要在于：1、存在利益冲突，政府监督困难公租房属于保障性住房，具有很强的公益性；而民间资本建设公租房，要追求利益最大化，这与公租房的公益性之间存在一定冲突。为了追求更高收益，私营开发商很可能会将公租房转做他用，这不仅失去了公租房的社会保障属性，而且会扰乱房地产市场的正常秩序。因此，政府需要进行精密的制度设计，对可
26、能出现的问题予以防范，并对项目投资者的建设和运营过程实施监督。 2、相关法律法规还不完善虽然，我国政府颁布实施了一系列与BOT模式相关的经济、金融等法律法规，但我国目前针对公租房BOT这方面的相关的法律法规还不够完善。若在公租房项目中采用BOT融资模式，各利益主体之间的权益和责任不仅需要通过合同详细规定，更需要完善法律制度来保障。 3、对项目投资者的选择上存在一定风险对政府而言，由于项目成功与否在很大程度上取决于项目投资者的融资、建设和管理能力，所以在选择公租房投资者时政府要承担很大的风险，必须选择各方面实力均雄厚的项目投资者进行公租房投资建设和运营管理，才可能取得项目最终的成功。4、观念上的
27、偏见有关部门或银行等在项目审批、银行贷款等许多问题上还存在着“重国资轻民资”的观念，民营企业普遍存在融资难的问题，对民间资本参与公租房建设造成一定阻碍。六、BOT模式建设公租房的可行性分析根据上述分析，地方政府在公租房建设中需要解决的核心问题是如何筹集缺口资金；民间资本面临的困难是当前投资渠道有限，需要寻找新的投资渠道，而BOT模式作为吸引民间资本参与公共基础设施建设的成功融资模式，为该模式应用于公租房建设提供了可能性。1、国家鼓励民间资本参与公租房建设2010年5月13日，国务院发布了关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，指出：“鼓励民间资本参与政策性住房建设，支持和引导民间资本投资建设
28、经济适用住房、公租房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策”。在我国国民经济和社会发展十二五规划纲要中也明确提出：“对中等偏下收入住房困难家庭，实行公租房保障；建立稳定投入机制，加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度，引导社会力量参与保障性住房建设运营”。2、存在闲置土地，有转为公租房的可能性据第一财经日报2012年04月28日提供的数据：截至2011年底，国内尚在开发过程中的土地宗数和面积分别为15.04万宗和47.99万公顷，相当于过去3年年均供应量的4倍。国土资源部近日发布的国家土地督察公告（第5号）显示，在国家土地督察系统2011年例行督察的64个地级以上
29、城市，发现43个城市918个项目存在土地闲置，涉及面积8.84万亩。一些地方土地闲置现象大量存在且未得到有效处置，部分开发区和工业园区也不同程度存在土地闲置以及土地利用效率低的问题。被督察的城市包括：重庆市沙坪坝区、长寿区、江津区、合川区、荣昌县等区县。鉴于该问题的敏感性，我们很难取得重庆市各区县土地闲置规模的准确数据。但是，按上述报道的宏观数据来推断，重庆市内处于闲置或半闲置的土地数量应该在上万亩规模以上。而重庆市公租房的土地需求约6万亩。如果，在符合公租房总体规划布局的前提下，吸引手中有存量土地的开发商，将转闲置土地为公租房建设，不仅可以大大降低国有投资平台的负担，而且可以盘活存量土地，取
30、得双赢的效果。3、政府的干预性能确保BOT模式下公租房的社会保障属性公租房具有社会保障属性，对保障对象具有严格的准入标准，且租赁价格具有优惠性；而在BOT模式下，民间资本参与投资的目的是获得投资回报，具有很强的逐利性，两者之间存在一定的矛盾性。但是，现有的政府干预性能确保公租房社会保障属性的实现，如对公租房租金水平规定“由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定”；对租赁管理制度建设方面规定“市、县人民政府要建立健全公租房申请、审核、公示、轮候、配租和租后管理制度”等等。4、国外民间资本在公共住房建设中已有成功应用的案例在德国，政府通过提供必要的补助或优惠政策，
31、鼓励开发商建设公共住房；建设完成后按照政府规定的价格出租或出售，不受市场价格的影响，从租金上看一般比市场租金低1/2或1/3。20世纪70年代后，美国支持私人机构开发廉价住房，向低收入家庭供应，并向参与廉价住房开发的私人机构提供税费减免、贷款贴息等优惠政策。在英国福利住房的建设中也成功地引入民间资本。七、BOT模式建设公租房的制度障碍由于公租房特殊的公共产品性质，租金水平不高，再加上我国目前房地产业偏高的租售比，导致BOT模式盈利空间不足，民营企业参与积极性不高。我们以重庆市政府公布的数据，进行初步的实证分析如下：某公租房项目总投资32.0037亿元（含土地成本3.69亿元），公租房面积：95
32、.47万平方米，租金：10元/月/平方米；设总投资中80%从银行贷款，年息6%。即使按照最有利的原则，设公租房最长使用期70年，无维护成本，假设项目公司要求的内部无风险报酬率为10%。给定这些数据，计算项目公司收益为14.14亿。如果项目公司从事这一公租房项目建设，将面临巨额亏损。因此，在没有政府优惠政策支持的情况下，项目公司的最优策略肯定是不参与公租房建设。这一实证结果也是符合目前国内公租房融资现状的。另据媒体报道，万科是最早参与保障房建设项目的房企之一。万科在广州首个企业主导的公租房项目“万汇楼”，运营3年至今依然未找到合理的盈利模式。万科在该项目上包括土地价款在内的总投资为 4624万元
33、，即使除去其中 1500 万元是万科的“企业公民社会责任”的专项费用，按照每月项目租金收入扣除管理运营费用后的利润5万余元计算，这意味着万科在万汇楼项目上的投资需要50多年才可以收回。综上所述，虽然关于加快发展公共租赁住房的指导意见提出：公租房建设的基本原则是“政府组织，社会参与”, 实行“谁投资、谁所有”，政府采取土地、财税、金融等支持政策，从投资、建设、经营到退出，都为社会资金设立好了路径。但是现实操作中，由于公租房租金较低，回报周期长，民间资本的积极性不高，民营开发商参与公租房建设还只存在理论上的可行性。因此，需要制定完善的激励政策来引导。八、公租房建设引入BOT模式的激励机制由于受到B
34、OT特许期限最长不得超过30年、租金水平不得高于市场价格等制度的限制，可以考虑的激励措施如下：1、租金补贴激励民间资本不愿投资公租房主要是因为租金水平受限，投资收益不高。只有给予适当租金补贴，使其达到正常的社会投资收益水平，就可以激励民间资本介入。具体操作上可以借鉴污水处理厂BOT融资的“后端补贴”方式。政府授权民间资本投资污水处理厂时，收费和支付的主体都是政府，采取“收支两条线”方式运行。首先确定污染物排放标准，约定单位污水处理运行费和保底水量，确保了投资人的服务质量和基本收益。在公租房项目中，可以首先确定建设标准、租金水平和保底出租率。无论租赁户实际支付租金和出租率高低，投资人都获得协议约
35、定的收益，不足部分由财政补贴；超出保底出租率部分的租金，由政府和投资人分成。确保公租房公益目标和私人资本盈利目标的激励相容。2、税费优惠激励国家已出台关于支持公共租赁住房建设和运营的有关税收优惠政策的通知（财税201088号）明确提出：对公租房建设期间用地及公租房建成后占地免征城镇土地使用税；对建造公租房涉及的印花税予以免征；免征公租房租赁协议的印花税；对公租房租金收入，免征营业税、房产税。除上述措施外，还可以考虑：对属于地税部分的其他税种（如契税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税等）以及地方政府及其部门征收的各种费用（如城市建设配套费、人防费等）予以减免或采取先征后返。 3、利率优惠激
36、励去年，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会出台了关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知（银发2011193号），对政府投资建设的公租房提出了利率优惠政策（利率下浮下限为基准利率的0.9倍）。根据中国人民银行关于扩大金融机构贷款利率浮动区间有关问题的通知（银发2003250号）规定：自2004年1月1日起，扩大金融机构贷款利率浮动区间。商业银行、城市信用社贷款利率浮动区间扩大到0.9，1.7；农村信用社贷款利率浮动区间扩大到0.9，2。因此，在实践中可以通过地方政府控股的金融机构（如地方商业银行等）对公租房项目投资者提供利率优惠。4、土地划拨激励公租房属于保障性住房，具有
37、明显的社会公益性质，符合土地管理法中采取土地划拨政策的范围，可以采用土地划拨政策获得土地使用权。同时，国土资源部在关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知（国土资发2010151号）明确提出：“探索以划拨和出让方式加大公租房供地建房”。因此，可以探索通过无偿划拨或有偿划拨的方式，为公租房建设提供土地。但是，在划拨土地的同时，要对只能用于公租房建设的用途要进行严格限制。并且，房屋建成后，在规定年限内只办理整个项目的房屋产权大证，不办理单栋、单元房屋产权小证，只能用于出租、抵押，禁止分零上市销售。5、配建商业项目激励根据现有政策，可以在公租房项目在规划中配建一定数量的商业项目（包括门面、车库等），一方面满足公租房居民生活、购物需要，另一方面也提高项目投资者的收益。同时学习香港模式，针对公租房的商业设施研究发行REITs，为民间资本的退出找到渠道。九、结论及建议若重庆未来建设的公租房中部分采用BOT模式，即可将上千亿元的财政一次性投资，化解为每年的数亿的租金补贴，大大减少政府一次性投入。同时，也为民间资金找到了一条收益稳定的投资渠道。通过此项制度设计引入民间资本，还可以使公租房建设进一步市场化，提高开发效率和经营水平。让低收入群体自主选择自己满意的公租房，更好的满足人民群众的住房需求。
